Ein populistischer Taschenspielertrick

Am Sonntag fanden in Bayern und Hessen Landtagswahlen statt. Im Vorfeld der Wahl forderten konservative und liberale Parteien mit zunehmender Schärfe, Geflüchteten künftig verstärkt Sach- statt Geldleistungen zukommen zu lassen. Dabei handelt es sich um eine populistische Nebelkerze, denn diese Forderung ist rechtlich fragwürdig, impraktikabel und nicht sachgerecht. Wem dieser Diskurs genutzt hat, dürfte anhand der Landtagswahlergebnisse deutlich geworden sein: Klare Zugewinne gab es am rechten Rand jenseits von CDU und FDP. Stattdessen bräuchte es eine Migrationspolitik, die sich anhand lebensnaher Erwägungen vollzieht. Umso verwunderlicher, wie diese Debatte nun fortgesetzt wird.

Asylbewerberleistungsrecht im Wahlkampf

Betrachtet man den zuletzt geführten Diskurs zum Asylbewerberleistungsrecht, könnte man den Eindruck gewinnen, Geflüchtete in Deutschland würden vorrangig durch Geldleistungen versorgt, die sodann in ihre jeweiligen Heimatländer abwanderten. Die allseits empfohlene politische Lösung der vergangenen Woche bestand darin, Asylbewerber*Innen künftig die Ausnutzung sozialer Sicherungssysteme zu erschweren. Hierzu kommentierte Ralf Euler von der FAZ, „Stellschrauben [müssten] dort gedreht werden, wo sie sich vergleichsweise leicht bewegen lassen – bei der Umstellung von Geld- auf Sachleistungen beispielsweise.“

Besonders Antragssteller*Innen abgelehnter Asylverfahren, deren Abschiebung zwar angeordnet, aber nicht vollziehbarer ist, erscheinen in der Debatte als illegitime Nutznießer*Innen deutscher Sozialhilfen. Friedrich Merz (CDU) etwa betonte, man dürfe mittels Geldleistungen „keine Anreize zur Bleibe geben, wenn kein Bleiberecht in Deutschland besteht.“ Christian Dürr (FDP) ließ verlauten, die „irreguläre Migration“ müsse „runter“, und dafür, so sein logischer Schluss, müssten „Bargeldauszahlungen zügig gestoppt werden.“ FDP und Unionsparteien sprachen sich insgesamt dafür aus, Geldleistungen an Asylantragssteller einzustellen. Es sei notwendig, die deutschen Sozialsicherungssysteme weniger attraktiv für Geflüchtete erscheinen zu lassen, um diesen „Pull-Faktor“ zu beseitigen. So wurde seitens des liberalen Koalitionspartners auch ein Ultimatum gesetzt: Bis zur nächsten Ministerpräsidentenkonferenz, am 6. November 2023, sollen die Bundesländer entscheiden, ob sie einen Umstieg auf Sachleistungen mittragen.

In eine verwandte Kerbe schlug jüngst auch das Vorhaben Christian Lindners (FDP), der durch „Financial Blocking“ zu verhindern gedachte, dass Geflüchtete Geld aus den sozialen Sicherungssystemen in ihre Heimatländer überweisen. Auch dieses Problem, so das Kalkül, ließe sich durch Sach- statt Geldleistungen lösen.

Das menschenwürdige Existenzminimum

Es gilt, die gemachten Vorschläge zum Umstieg auf Sachleistungen einer kritischen Gesamtprüfung zu unterziehen. Zur Bedarfsdeckung Geflüchteter sind das AsylbLG und die Leitplanken des Grundgesetzes maßgeblich.

Zumal Geflüchtete in der Regel erst nach neun Monaten Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten (vgl. §§ 47 Abs. 1 S. 1, 61 Abs. 1 S. 1 AsylG), ist ihr Überleben bis zur vollständigen Integration oder Rückführung von staatlichen Leistungen abhängig. Wenngleich einige Änderungsvorschläge zu dieser gesetzlichen Anordnung im Raum stehen, bleiben Geflüchtete auf absehbare Zeit auf soziale Hilfen angewiesen. In der Menschenwürde begründet, erteilt das Sozialstaatsprinzip dem Gesetzgeber einen Auftrag zur Sicherung des menschenwürdigen Existenzminimums Hilfebedürftiger.¹⁾ Wie etwa hier und hier bereits vertieft thematisiert worden ist, kommt dieser Anspruch Geflüchteten wie anderen mittellosen Personen in Deutschland zugute.

Das in der Verfassung verankerte Leistungsrecht „sichert jedem Hilfebedürftigen diejenigen materiellen Voraussetzungen zu, die für seine physische Existenz und für ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unerlässlich sind.“²⁾ Es setzt sich im AsylbLG in zwei Säulen um, die nach der materiellen Lebensgrundlage und dem notwendigen persönlichen Bedarf aufteilbar sind, § 3 Abs. 1 AsylbLG. Der Anspruch beziffert sich für alleinstehende Asylbewerber*Innen in Sammelunterkünften auf monatlich insgesamt 410 €. Davon entfallen derzeit 228€ auf Sachleistungen, während 182,00€ zur persönlichen Bedarfsdeckung bar ausgezahlt werden, §3a Abs. 2 Nr. 1b) AsylbLG.

Realitätscheck: Das Sachleistungsprinzip und seine Ausgestaltung nach dem AsylbLG

Sachleistungen bilden schon seit der Einführung des AsylbLG im Jahr 1993 den Schwerpunkt der Versorgung Geflüchteter, vgl. § 3 Abs. 2 AsylbLG. Das sogenannte Sachleistungsprinzip gilt damit entgegen dem in der politischen Debatte Suggerierten als maßgeblich.

Darüber hinaus ist das AsylbLG bereits in seiner aktuellen Fassung darauf ausgerichtet, die Bleibeperspektive einer antragstellenden Person in der Bedarfsermittlung zu berücksichtigen. Bei einem abgelehnten Asylantrag sehen §§ 1 Abs. 4 S. 4-5, 1a Abs. 1 S.4 AsylbLG schon jetzt vor, dass der Anspruch in Form von Sachleistungen erbracht werden soll.

Verfassungsgerichtlich bestätigt, ist der Gesetzgeber frei darin, den Schwerpunkt bei Sachleistungen zu setzen.³⁾ Einschränkend betonte das BVerfG allerdings in seinem Urteil vom 18. Juli 2012, der Anspruch beinhalte auch einen Mindestbetrag, der die „Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und zu einem Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben umfasst, denn der Mensch als Person existiert notwendig in sozialen Bezügen.“⁴⁾ Der „gesetzliche Leistungsanspruch muss so ausgestaltet sein, dass er stets den gesamten existenznotwendigen Bedarf jedes individuellen Grundrechtsträgers deckt.“⁵⁾

Dieses Recht, so das BVerfG, besteht unabhängig von der Gewährung von Sachleistungen, die „die physische Existenz des Menschen, also Nahrung, Kleidung, Hausrat, Unterkunft, Heizung, Hygiene und Gesundheit, als auch die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege“ sicherstellen.⁶⁾ Unklar bleibt nach dem BVerfG, wie dieser Anspruchsanteil durch Sachleistungen gedeckt werden könnte.

Populistisches Evergreen: Die Umstellung auf Sachleistungen

Die Debatte um einen etwaigen Umstieg auf Sachleistungen ist indes nicht neu. Schon 2015 beschäftigte sich der Gesetzgeber mit einschlägigen Fragestellungen. Es sollte verhindert werden, dass „ein nicht unerheblicher Teil von Asylbewerbern aus Balkanstaaten trotz fehlender Erfolgsaussichten nach Deutschland reist, um die während des laufenden Verfahrens ausgezahlten Gelder anzusparen und für eine Verbesserung der Lebenssituation im Heimatland zu verwenden.“⁷⁾

Im rechtswissenschaftlichen Diskurs wurden damals erhebliche Zweifel daran geäußert, ob Sachleistungen zur Deckung des menschenwürdigen Existenzminimums ausreichend sein können. Rothkegel⁸⁾ und Classen gingen jeweils darauf ein, dass eine Bedarfsdeckung ohne die gesetzliche Festlegung von Mindestwerten nicht realisierbar sei. Nach ihrer Ansicht sollte die Höhe der damaligen Leistungssätze des § 3 Abs. 2 AsylbLG a.F. die absolute Untergrenze des Werts einschlägiger Sachleistungen bilden. Dies wiederum führte zu dem Folgeproblem, dass weder rechtlich noch empirisch festgestellt werden kann, ob die gewährten Leistungen tatsächlich zur Bedarfsdeckung ausreichen.

Der individuelle Bedarf einer jeden Person ist realistischerweise einzelfallabhängig zu beurteilen und kann nicht starr über einen Sachleistungskatalog abgebildet werden. Ob der Mensch mehr oder weniger als die in seiner Sammelunterkunft zur Verfügung gestellte Essensration benötigt oder zu einer nach seinem Ermessen hygienischen Lebensführung befähigt ist, lässt sich nicht allgemeingültig ermitteln. Um verfassungskonform zu sein, müsste ein Umstieg auf Sachleistungen jedoch zumindest gewährleisten, dass der „[interne] Ausgleich der Ausgabepositionen und -beträge möglich bleibt“.⁹⁾ Wie ein entsprechendes Gesetz formuliert werden könnte, ist vollkommen unklar.

Nach der hier vertretenen Auffassung dürfte es unmöglich sein, einen vollständigen Umstieg auf Sachleistungen für Asylantragssteller*Innen oder abgelehnte Asylbewerber*Innen verfassungskonform zu gestalten. Deutlich wird allein, dass den Betroffenen der letzte Posten individueller Dispositionsfreiheit entzogen würde.

Daneben, so wandte zuletzt der Deutsche Städtetag ein, sind Sachleistungen (auch durch Geldkarten oder Gutscheine) fiskalisch nicht sinnvoller als Geldleistungen. Zur individuellen Bedarfsdeckung wird es immer wieder anspruchsgedeckte Leistungen geben, die nicht durch Sachleistungen abgedeckt werden können. Der Deutsche Städtetag gab insoweit den erhöhten Verwaltungsaufwand zu bedenken und wies darauf hin, dass derzeit kaum eine Kommune von den bestehenden Möglichkeiten zur Erweiterung von Sachleistungen Gebrauch mache. Das dürfte auch Union und FDP hinlänglich bekannt sein.

Der existenzsichernde Bedarf ist im Übrigen nicht an den Aufenthaltsstatus einer Person gekoppelt, ebenso wenig kann es die staatliche Pflicht zu seiner Sicherung sein. Insoweit bestätigte das BVerfG auch in seinem Beschluss vom 19. Oktober 2022, dass der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung existenzsichernder Leistungen nicht allein nach dem Aufenthaltsstatus differenzieren kann.¹⁰⁾

„Pull-Faktor“ Geldleistung, eine überschätzte Migrationstheorie

Die gemachten Forderungen liefern zudem Erkenntnisse über den Debattenhintergrund. Erstens scheint derzeit allgemein anerkannt zu sein, dass Menschen im Wesentlichen aufgrund der hohen Sozialleistungen nach Deutschland kommen. Zweitens setzt der Diskurs als gegeben voraus, dass anderswo von aus der deutschen Staatskasse stammendem Geld profitiert wird.

Immer wieder werden vermeintliche ökonomische Vorteile, sogenannte „Pull-Faktoren“ oder „Anreize“, als ausschlaggebend für eine Flucht nach Deutschland bezeichnet. Die FDP teilte in einer Pressemitteilung zu ihrem Präsidiumsbeschluss vom 18. September 2023 mit, „Pull-Faktoren […] zur irregulären Migration“ könnten reduziert werden, indem „wir von Geldleistungen auf Sachleistungen umstellen bei den Asylbewerbern“.  Dagegen berichtete der ARD-Faktenfinder im Oktober 2022 darüber, dass diese sogenannte „Pull-Faktor“-Theorie als überholt gilt. Das Narrativ, Geldleistungen – und seien sie auch noch so geringfügig – führten dazu, dass Menschen nach Deutschland kämen, bestätigt sich nicht. Sie können laut der innerhalb des ARD-Beitrags zitierten Wissenschaftler vom Deutschen Zentrum für Integrations- und Migrationsforschung (DeZIM) lediglich als „eine sehr vage Idee, mehr nicht“ bezeichnet werden. Insoweit kam auch eine Untersuchung der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages zu dem Ergebnis, dass fraglich ist, „inwiefern sich der konkrete Einfluss einzelner, isoliert betrachteter Faktoren auf das Migrationsgeschehen exakt bestimmen lässt.“ Die Ursachen für Flucht und das Land, in das geflohen wird, sind vielfältiger.

Im Übrigen gibt es auch keine tatsächlichen Anhaltspunkte dafür, dass Geflüchtete im Asylverfahren große Summen in ihre Heimatländer überweisen. Laut Mediendienst Integration wurden im Jahr 2020 insgesamt 6 Milliarden Euro aus Deutschland zu Familienangehörigen ins Ausland überwiesen, der Großteil davon innerhalb Europas (4,4 Milliarden Euro). Dieses Geld dürfte nach den herangezogenen Erkenntnissen der Bundesbank in nicht geringem Maße von im Arbeitsmarkt integrierten Geflüchteten stammen. Der Verdacht, Geld aus deutschen Sozialsystemen flösse als „illegitime Entwicklungshilfe“ ab, scheint sich dagegen (soweit hier nachvollziehbar) vielmehr aus einer gegenüber der WELT geäußerten Befürchtung von Markus Frohnmaier (AfD) verselbstständigt zu haben.

Realitätsfern und gefährlich

Zusammenfassend wird deutlich: Der vollumfängliche Umstieg von Geld- auf Sachleistungen ist kaum auf verfassungskonforme Art vorstellbar. Dazu ist mehr als fraglich, ob Sachleistungen allein leichter auf der Staatskasse wögen. Es erschiene zudem beinahe strafend, würde man Geflüchteten tatsächlich den wenigen verbleibenden Raum zur freien Gestaltung ihres Alltags entziehen, den das Taschengeld für sie darstellt.

Die Annahme, Geldleistungen zu streichen würde jeden Anreiz zur Flucht nach Deutschland auslöschen, ist realitätsfern. Der Diskussionsrahmen hilft weder fiskalisch noch ist er gesamtgesellschaftlich förderlich, trägt er doch vielmehr zu einem ausgrenzenden Bild von Personen bei, die in der Debatte kaum Möglichkeit bekommen, sich und ihre Interessen selbst zu vertreten. Am Ende haben demokratische Parteien mit einem solchen Diskurs nichts – erst recht keine Wahlen – zu gewinnen.

Sinnvolle Migrationspolitik kann keine Frage von Geld- oder Sachleistungen sein. Langsam sollte durchdringen, dass die Antworten auf Überlastung durch Migration vielfältiger sein müssen. Statt verkürzte Narrative zu bedienen und sich in eine Diskussion um etwaige Arbeitspflichten und Sachleistungszwänge zu versteigen, müsste ein Kurs eingeschlagen werden, der ohne Populismus auskommt. Konstruktiv wären etwa ein flächendeckender Zugang zu Deutschkursen, zum Arbeitsmarkt und zu (Rückkehr-)Beratung während des Asylverfahrens.