Bedarfsorientierte Sanktionen

Anfang des Jahres wagten Ibrahim Kanalan und ich auf dem Verfassungsblog die Prognose, dass es überraschend wäre, sollte das BVerfG die Sanktionen im Asylbewerberleistungsgesetz nicht für verfassungswidrig befinden. Nun ist ebenjene Überraschung eingetreten: Im Mai, auf den Tag genau vier Jahre nach der angegriffenen Entscheidung des Bundessozialgerichts, hat die 3. Kammer des 1. Senats die hiergegen gerichtete Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen (Az. 1 BvR 2682/17). Noch überraschender ist, dass der Nichtannahmebeschluss die in der Sanktionen-Entscheidung entwickelten Maßstäbe nicht aufgreift. Die Kammer blendet den Sanktionscharakter der Vorschrift aus und legt stattdessen eine bedarfsorientierte Betrachtungsweise zugrunde. Diese ist in sich widersprüchlich, da die Leistungseinschränkung nach § 1a AsylbLG ihrer Konzeption nach nicht an niedrigere Bedarfe der Betroffenen anknüpft.  Darüber hinaus begibt sich die Kammer in einen Widerspruch zur Senatsrechtsprechung, indem sie anstelle eines konkret bezifferten, gesetzlichen Anspruchs die Bestimmung der Leistungshöhe durch den jeweiligen Leistungsträger zulässt.

Worüber hat das BVerfG entschieden?

Die 3. Kammer des 1. Senats hatte über eine Verfassungsbeschwerde zu entscheiden, die sich gegen ein Urteil des Bundessozialgerichts zu den Leistungseinschränkungen nach § 1a AsylbLG a.F. richtete. Der Beschwerdeführer wirkte trotz bestehender Ausreisepflicht nicht an der Beschaffung eines Passersatzpapiers mit, woraufhin ihm ab November 2005 nur noch eingeschränkte Sozialleistungen auf Grundlage von § 1a AsylbLG a.F. gewährt wurden. Die Urteilsverfassungsbeschwerde bezog sich nur auf die Höhe der Leistungen für Januar 2013 und die damalige Fassung der Leistungseinschränkungen im Asylbewerberleistungsgesetz:

Leistungsberechtigte (…), bei denen aus von ihnen zu vertretenden Gründen aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen werden können, erhalten Leistungen nach diesem Gesetz nur, soweit dies im Einzelfall nach den Umständen unabweisbar geboten ist.

Für den Beschwerdeführer hatte die Reduzierung der Leistungen auf das unabweisbar Gebotene zur Folge, dass er seit November 2005 nur noch um etwa die Hälfte gekürzte Leistungen in Form von Wertgutscheinen erhielt.

Inzwischen wurde die in Rede stehende Sanktionsnorm des § 1a AsylbLG mehrfach geändert. Zum einen hat der Gesetzgeber eine Vielzahl neuer Sanktionstatbestände eingeführt (z.B. bei der Verletzung von Mitwirkungspflichten im Asylverfahren oder im Falle der Dublin-Zuständigkeit eines anderen Mitgliedstaats). Zum anderen sieht die Norm auf Rechtsfolgenseite nicht mehr die Leistung des im Einzelfall unabweisbar Gebotenen, sondern ein reduziertes physisches Existenzminimum vor, das etwa 47 Prozent des ungekürzten Leistungsniveaus entspricht. Alleinstehende Leistungsberechtigte müssen so von etwa 192 Euro im Monat leben (vgl. Anlage 3 zu RS des MFFJIV RP v. 03.12.2020). Leistungen zur Deckung der soziokulturellen Seite des Existenzminimums entfallen vollständig.

Wie hat das BVerfG entschieden?

Die 3. Kammer des 1. Senats erachtete § 1a AsylbLG a.F. in der durch das Bundessozialgericht vorgenommenen Auslegung als noch mit den Anforderungen des Grundrechts aus Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG vereinbar. Dabei prüft sie lediglich, dass im Ergebnis die Untergrenze eines menschenwürdigen Existenzminimums nicht unterschritten wird, die Höhe der Leistungen insgesamt tragfähig begründbar ist und die Ausgestaltung der Leistungen auch im Übrigen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt (Rn. 18). Dies erinnert an die verfassungsgerichtliche Kontrolle der Regelleistung, wie sie der Senat in den Urteilen zum „Hartz IV“-Regelsatz und zum Asylbewerberleistungsgesetz vorgenommen hat. Die in der Entscheidung zu den Sanktionen im SGB II entwickelten Maßstäbe an die Verhältnismäßigkeit von Mitwirkungspflichten und Sanktionen im Existenzsicherungsrecht legt die Kammer hingegen nicht an.

Damit bleiben zentrale Fragen für die Vereinbarkeit von § 1a AsylbLG mit dem Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum ungeklärt: Stellt die Durchsetzung aufenthaltsrechtlicher Mitwirkungspflichten ein legitimes Ziel für Sanktionen im Bereich der Existenzsicherung dar? Welche Anforderungen sind an die Eignung und Erforderlichkeit der in § 1a AsylbLG enthaltenen Sanktionstatbestände zu stellen? Inwieweit sind dauerhafte Leistungskürzungen mit dem Grundrecht aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG zu vereinbaren, wenn Betroffene ihre Mitwirkung fortgesetzt verweigern? Insbesondere für eine Auseinandersetzung mit der letztgenannten Frage hätte der Fall des seit 2005 durchgängig sanktionierten Beschwerdeführers allen Anlass geboten.

Wieso finden die Maßstäbe der Sanktionen-Entscheidung keine Anwendung?

Die fehlende Bezugnahme auf die Maßstäbe der Sanktionen-Entscheidung lässt sich in erster Linie damit erklären, dass die Kammer den in § 1a AsylbLG a.F. enthaltenen Verweis auf das unabweisbar Gebotene nicht zwangsläufig als Sanktion versteht. So heißt es in Rn. 23 des Beschlusses: „Die Leistung des unabweisbar Gebotenen kann zwar im Ergebnis auch zu einer Absenkung der Leistungen führen; zwingend ist dies aber nicht. Sie ist rein bedarfsorientiert zu ermitteln.“

Eine solche Sichtweise erscheint lebensfremd, denn das Ziel von § 1a AsylbLG besteht gerade darin, den Leistungsanspruch einzuschränken (vgl. BT-Drs. 13/10155, S. 5). Man stelle sich vor, der Gesetzgeber hätte bei Pflichtverletzungen von Arbeitssuchenden im SGB II keine prozentualen Minderungsstufen, sondern eine Reduzierung der Leistung auf das unabweisbar Gebotene vorgesehen. In diesem Beispiel würde wohl niemand am Sanktionscharakter der Regelung zweifeln. Die Anforderungen des Grundrechts aus Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG an die Verhältnismäßigkeit von Mitwirkungspflicht und Sanktion können nicht davon abhängen, ob der Gesetzgeber Leistungskürzungen konkret beziffert oder auf den unbestimmten Rechtsbegriff des unabweisbar Gebotenen zurückgreift.

Bedarfsorientierte Ermittlung der Leistungshöhe im Sanktionsfall – ein Widerspruch in sich?

Die Kammer betont mehrfach, dass das unabweisbar Gebotene i.S.v. § 1a AsylbLG a.F. bedarfsorientiert zu ermitteln ist (Rn. 21, 23). Anders als bei der Bemessung der Regelleistung ist eine bedarfsorientierte Sichtweise bei einer Sanktionsnorm nicht zielführend und verursacht unweigerlich einen Widerspruch: § 1a AsylbLG knüpft nicht an niedrigere Bedarfe der Betroffenen an, sondern soll den Leistungsanspruch im Falle rechtsmissbräuchlichen Verhaltens bzw. der Verletzung aufenthaltsrechtlicher Mitwirkungspflichten einschränken (vgl. BT-Drs. 13/10155, S. 5). Verweigert eine ausreisepflichtige Person beispielsweise die Mitwirkung bei der Beschaffung von Heimreisedokumenten, verringert dieses Verhalten ihre Bedarfe in tatsächlicher Hinsicht nicht. Das Beispiel des Beschwerdeführers zeigt, dass sich Betroffene sogar über Jahre hinweg im Bundesgebiet aufhalten und der Regelung des § 1a AsylbLG unterfallen. Verbleibt die betroffene Person für eine längere Dauer im Bundesgebiet, müsste eine bedarfsorientierte Ermittlung des unabweisbar Gebotenen i.S.d. § 1a AsylbLG a.F. im Ergebnis zur Gewährung ungekürzter Leistungen führen (vgl. etwa LSG Berlin-Brandenburg, 6.2.2013 – L 15 AY 2/13 B ER; LSG NRW, 24.4.2013 – L 20 AY 153/12 B ER).

Bestimmung der Leistungshöhe im Ermessen des Leistungsträgers?

Weitere Unstimmigkeiten wirft die Frage auf, wie das nach § 1a AsybLG a.F. unabweisbar Gebotene im Einzelfall zu bestimmen ist. So heißt es, der zuständige Leistungsträger habe von Amts wegen zu prüfen, welche konkreten Bedarfe zur Sicherung der menschenwürdigen Existenz zu decken sind (Rn. 20). An anderer Stelle stellt die Kammer hingegen darauf ab, dass der Beschwerdeführer keine konkreten Bedarfslagen behauptet habe (Rn. 22).

Dabei hält es die Kammer prinzipiell für unbedenklich, dass § 1a AsylbLG a.F. die Bestimmung der Leistungshöhe an die Verwaltung delegiert. Entscheidend sei, dass der gesamte existenznotwendige Bedarf im Ergebnis stets gedeckt wird (Rn. 22).

Der Senat hat wiederholt bekräftigt, dass die Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums durch einen gesetzlichen Anspruch zu sichern ist (BVerfGE 125, 175 (223 f.) – Hartz IV; BVerfGE 132, 134 (160) – Asylbewerberleistungsgesetz, Rn. 65). Aus Sicht der Kammer ist diesem Erfordernis bereits damit genüge getan, dass der Gesetzgeber auf einen unbestimmten Rechtsbegriff zurückgreift und die Bezifferung der konkreten Leistung den Behörden überlässt. In Anbetracht des weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums bei der Art und Weise der Leistungserbringung (vgl. BVerfGE 132, 134 (161) – Asylbewerberleistungsgesetz, Rn. 67) erscheint diese Schlussfolgerung noch tragfähig, führt jedoch zu Unstimmigkeiten in Bezug auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben an das Verfahren der Leistungsbemessung. Nach der Senatsrechtsprechung hat der Gesetzgeber die Höhe der Regelleistung folgerichtig in einem transparenten und sachgerechten Verfahren zu bemessen (BVerfGE 125, 175 (225) – Hartz IV; BVerfGE 132, 134 (160) – Asylbewerberleistungsgesetz, Rn. 69). Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie der „Leistung des unabweisbar Gebotenen“ darf den Gesetzgeber nicht dazu verleiten, sich diesen Anforderungen zu entziehen. Leider setzt sich die Kammer nicht mit der Frage auseinander, ob die im Ermessen des jeweiligen Leistungsträgers stehende Bestimmung des unabweisbar Gebotenen ein gleichwertiges Schutzniveau für das Existenzminimum der Betroffenen bietet wie ein konkret bezifferter, gesetzlicher Leistungsanspruch.

Kein Ausschluss des soziokulturellen Existenzminimums

In Anknüpfung an die Senatsrechtsprechung bekräftigt die Kammer, dass die physische und die soziokulturelle Seite des Existenzminimums zwingend einheitlich zu gewährleisten sind. Dieser Anforderung werde § 1a AsylbLG a.F. noch gerecht, da der Verweis auf das unabweisbar Gebotene die Deckung soziokultureller Bedarfe nicht von Vornherein ausschließt. Dies habe das Bundessozialgericht im Ergebnis nicht verkannt, auch wenn es in seinen Ausführungen die physische und soziokulturelle Seite des Existenzminimums getrennt voneinander betrachtet hat (Rn. 24). Damit legt die Kammer die vom Bundessozialgericht vorgenommene Auslegung der Vorschrift ihrerseits äußerst wohlwollend aus.

Am Ende des Beschlusses stellt die Kammer unmissverständlich klar, dass die soziokulturelle Seite des Existenzminimums nicht pauschal gestrichen werden darf: „Eine vom Beschwerdeführer beschriebene Praxis, wonach soziokulturelle Bedarfe allgemein als entbehrlich angesehen würden, ist damit und wäre auch mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar. Weder Leistungen für physische noch solche für soziokulturelle Bedarfe sind frei verfügbar; sie können nicht beliebig gekürzt oder gestrichen werden“ (Rn. 24).

Was bedeutet der Kammerbeschluss für die aktuelle Fassung von § 1a AsylbLG?

Indem die derzeitige Fassung von § 1a AsylbLG den vollständigen Ausschluss soziokultureller Bedarfe als zwingende Rechtsfolge vorsieht, wird sie den Anforderungen des Grundrechts aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG nicht gerecht.

Damit ist die Debatte um die Verfassungsmäßigkeit der Sanktionen im Asylbewerberleistungsrecht nicht beendet. Die Frage nach den Spielräumen einer verfassungskonformen Auslegung von § 1a AsylbLG wird die Sozialgerichte auch weiterhin beschäftigen. Besonderes Augenmerk wird darauf zu legen sein, ob die soziokulturellen Bedarfe der Betroffenen im Wege einer verfassungskonformen Auslegung von § 1a Abs. 1 S. 2, 3 AsylbLG noch gedeckt werden können (vgl. LSG Hessen, 26.2.2020 – L 4 AY 14/19 B ER)

Offen ist, ob das BVerfG die derzeitige Fassung von § 1a AsylbLG als Sanktion begreifen und die Maßstäbe der Sanktionen-Entscheidung in diesem Kontext anwenden würde. Es wäre vorzugswürdig, die Verhältnismäßigkeit von Mitwirkungspflicht und Sanktion zu prüfen als zu versuchen eine Norm bedarfsorientiert zu betrachten, die eine Einschränkung der Leistung ohne Rücksicht auf die tatsächlich anfallenden Bedarfe bezweckt.