Außer Kontrolle

Das Bundesverfassungsgericht hat den Antrag der Fraktion der Linken in dem Organstreitverfahren über den Einsatz der Bundeswehr in Syrien als unzulässig abgewiesen. Das Ergebnis der Entscheidung war vorhersehbar, aber die Begründung des Bundesverfassungsgerichts ist nicht über Kritik erhaben. Das Gericht verfestigt in seinem Beschluss verfahrensrechtliche Grenzen, untergräbt die Substanz der materiellen Anforderungen an die Rechtfertigung eines Militäreinsatzes und definiert den Strukturwandel eines Vertrages in großzügiger Weise. Von den ursprünglich hehren Bemühungen des Verfassungsgerichts um die rechtliche Einhegung von Militäreinsätzen bleiben so nur noch fromme Wünsche.

Zum Verfahren

Die Fraktion der Linken hatte geklagt, dass sie in ihren Rechten verletzt sei, weil die Bundesregierung – mit Zustimmung des Parlaments – deutsche Soldaten zum Einsatz im Kampfgebiet in und vor Syrien gesandt habe, obwohl dieser Einsatz nicht im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit stattfinde. In ihrem Hauptantrag stützte sie sich darauf, dass nur ein System kollektiver Sicherheit den Rahmen für den Einsatz bieten könne. Da ein solches hier aber fehle, hätte durch Gesetz eines geschaffen werden müssen, wie sich aus Art. 24 Abs. 2 GG iVm Art. 59 Abs. 2 GG ergebe. Hilfsweise trug die Fraktion vor, dass ein neues Zustimmungsgesetz zur UN-Charta notwendig sei. Der Begriff des Angriffs, der iSd Art. 51 UN-Charta eine Selbstverteidigung umfasse mittlerweile auch Aktionen von Privaten und sei dadurch so stark erweitert, dass die UN-Charta vom bestehenden Zustimmungsgesetz nicht mehr gedeckt sei.

Fehlen verfahrensrechtlicher Optionen

Das Bundesverfassungsgericht hält am Verständnis des Organstreits als eines Verfahrens ausschließlich zum Schutz von Rechten von Verfassungsorganen fest. Insofern führt es aus, dass die Fraktion nicht hinreichend klargemacht habe, dass sie in einem Recht verletzt sein könnte. Rügefähig sei vor allem die Verletzung von Gesetzgebungskompetenzen, nämlich wenn die Regierung Normen erlasse, die dem Gesetzgeber zukämen, oder wenn sie ohne die eigentlich notwendige gesetzliche Grundlage handele. Soweit sich Lücken im Verfassungsprozessrecht zeigten, komme es dem Gesetzgeber zu, diese zu schließen.

Vor dem Hintergrund der bisherigen Rechtsprechung ist das konsequent. Allerdings bleibt diese Verfahrensart damit nur „bedingt einsatzbereit“, wenn es um die verfassungsgerichtliche Kontrolle von Bundeswehreinsätzen im Ausland geht. So besteht diese Klagemöglichkeit etwa nicht, wenn ein Bündnis nur im Einzelfall Ziele verfolgt, die vom Grundgesetz nicht mehr gedeckt sind. Das Gericht erkennt allerdings an, dass der Bundestag auch ein Interesse daran haben kann, feststellen zu lassen, dass sich ein kollektives Sicherheitsbündnis in einer Weise fortentwickelt habe, die durch das Grundgesetz nicht mehr gedeckt ist. Ein weiteres Zustimmungsgesetz könnte in diesem Fall keine Legitimität verschaffen. Einem seiner Anlage nach verfassungswidrigen Bündnis kann das Parlament nicht zustimmen, weshalb es auch nicht in seiner Gesetzgebungskompetenz verletzt sein kann. Also geht es doch um eine Regierungskontrolle. In einem solchen Fall könnte ein Organstreitverfahren zwar zulässig sein, allerdings widerspricht das Verfassungsgericht mit der Eröffnung dieser Möglichkeit seiner Prämisse. Es möchte damit zwar die Verfassungsorgane jedenfalls in Extremfällen nicht ganz wehrlos stellen, die gute Absicht wird aber mit einem sacrificium intellectus bezahlt.

Anstelle des Organstreits, der sich als ein stumpfes Schwert erweist, könnte eine abstrakte Normenkontrolle als Mittel gegen die parlamentarische Zustimmung zu einem Außeneinsatz der in Frage kommen; sie wird von den Antragstellern auch genannt, aber gleich abgelehnt. Tatsächlich dient die abstrakte Normenkontrolle nicht dazu, einen Einzelakt zu überprüfen, und als solche ist die parlamentarische Autorisierung zu qualifizieren.

Eine Überprüfung könnte vor den Fachgerichten und schließlich in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren erfolgen. Wenn ein Soldat etwa einen Befehl verweigert, weil er meint, in dessen Ausführung eine Straftat zu begehen – z.B. die Führung eines Angriffskrieges oder die Unterstützung einer verbotenen Terrororganisation – und also auch nach §11 Soldatengesetz zur Befehlsverweigerung meint verpflichtet zu sein, dann könnte er nach einem Disziplinarverfahren, in dem er verurteilt wird, die Frage unter Berufung auf Art. 2 Abs. 1 bzw. Art. 5 Abs. 1 GG vor das Bundesverfassungsgericht tragen. Das OVG Münster hat in einem Urteil vom 4.11.2014 darüber hinaus angedeutet, dass sich eine Person möglicherweise über Art. 25 GG iVm den Grundrechten gegen verbotene Militäreinsätze wenden könne. Dies führte allerdings zu dem merkwürdigen Ergebnis, dass es nur dem einzelnen Bürger, regelmäßig aber nicht einem Staatsorgan möglich wäre, die Rechtmäßigkeit eines Außeneinsatzes gerichtlich überprüfen zu lassen.

Verlust der Kontrollmaßstäbe

Art. 24 Abs. 2 GG als Rechtfertigungsgrundlage

Das Bundesverfassungsgericht hätte die Anträge der Fraktion der Linken unter Verweis auf Art. 87 a GG als unzulässig zurückweisen können. Nach herrschender Auffassung sind militärische Einsätze, die der kollektiven Verteidigung eines Bündnispartners dienen, von Art. 87 a GG umfasst (Kokott in Sachs, Art. 87 a GG Rn. 24; Depenheuer in Maunz-Dürig, Art. 87 a Rn. 128; Baldus/Müller-Franken in v.Mangoldt/Klein/Starck, Art. 87 a Rn. 44). Als solches hätte das Gericht das Engagement der Bundesrepublik in Syrien qualifizieren können, womit Art. 24 Abs. 2 GG als Rechtfertigung zwar möglich, aber unerheblich gewesen wäre. Es wäre also auf die Rechte des Bundestages im Zusammenhang mit Art. 24 Abs. 2 GG gar nicht angekommen, weil Art. 87 a GG für sich genommen bereits eine hinreichende Rechtfertigung abgegeben hätte. Dass das Bundesverfassungsgericht diesen Weg nicht beschritten hat, wird damit zusammenhängen, dass die Bundesregierung selbst ihren Einsatz nicht damit begründet hat und das Bundesverfassungsgericht mit dieser Argumentation Neuland betreten hätte. Stattdessen zieht das Verfassungsgericht Art. 24 Abs. 2 iVm Art. 59 Abs. 2 GG heran, da diese die Integration in kollektive Sicherheitssysteme regeln, und setzt die Kriterien für eine diese Rechtfertigung herab.

Der Bundestag sei durch das jeweilige Zustimmungsgesetz beteiligt und die konkrete Umsetzung des im Vertrag angelegten Programmes komme der Bundesregierung zu. Die Bundesregierung handele nicht jedes Mal außerhalb des vom Zustimmungsgesetz gezogenen Rahmens, wenn sie Vertragsbestimmungen verletzt, sondern nur „wenn […] die konsensuale Fortentwicklung eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit gegen wesentliche Strukturentscheidungen des Vertragswerks verstößt und damit den Boden des dort festgelegten politischen Programms verlässt“ (Rn. 37).

Herabsetzung der selbst gestellten Anforderungen

In seiner Entscheidung zum Jugoslawien- und Somalia-Einsatz der Bundeswehr aus dem Jahr 1994 hatte das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass sich die Legitimität von Auslandseinsätzen außerhalb von Verteidigungszwecken aus Art. 24 Abs. 2 GG ergebe. Die Bundeswehr müsse „im Rahmen und nach den Regeln“ des kollektiven Sicherheitssystems verwendet werden <BVerfGE, Rn. 226>. Genau dies geschieht aber beim Syrieneinsatz nicht. Zwar meint das Bundesverfassungsgericht, dass die UN-Sicherheitsratsresolution 2249 schon für sich genommen eine hinreichende Rechtfertigung bieten könne, doch liegt dem eine falsche Lesart zugrunde. Diese Resolution beruht nicht auf Kapitel VII der UN-Charta, das die Ermächtigung zur Gewaltanwendung ermöglicht, sie nutzt nicht die Sprache der Ermächtigung und sie verweist die in Syrien militärisch engagierten Staaten auf die Regeln des Völkerrechts. Damit konnte sich jeder Staat seine eigene völkerrechtliche Rechtfertigung suchen: Russland berief sich auf eine Einladung durch das Assad-Regime, die USA sagten, sie verteidigten den Irak gegen den IS, Frankreich rechtfertigte sein militärisches Eingreifen mit Selbstverteidigung und Deutschland engagierte sich im Rahmen der kollektiven Selbstverteidigung zugunsten von Frankreich. Kein Staat sah die UN-Sicherheitsratsresolution als eine konstitutive Ermächtigung an. Daher lässt sich nicht behaupten, dass Deutschland seine Streitkräfte im Rahmen und nach den Regeln der UNO einsetzt, es sei denn, man ließe zur Erfüllung dieser Voraussetzung genügen, dass der Waffeneinsatz allgemein nicht gegen das Völkerrecht verstößt. Das entleert aber Art. 24 Abs. 2 GG seines Sinnes als Rechtfertigungsgrundlage.

Darüber hinaus versteht das Bundesverfassungsgericht nunmehr Art. 42 Abs. 7 EUV als die Begründung eines kollektiven Sicherheitssystems. Im Lissabon-Urteil hatte es noch ausdrücklich geheißen: „Der Ratifikationsvorbehalt verdeutlicht, dass der Schritt der Europäischen Union zu einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit durch die geltende Fassung des Primärrechts und durch die Rechtslage nach einem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon noch nicht gegangen wird“ (BVerfGE, Rn. 390). Nunmehr bezeichnet das Gericht eine Berufung auf diese Feststellung überraschend als Missverständnis. Auf der Ebene der EU hat kein Organ einen Beschluss zum Syrieneinsatz gefällt, lediglich Frankreich berief sich auf diese Bestimmung. Auch hier darf die Frage gestellt werden, ob dies den Anforderungen der vom Bundesverfassungsgericht ursprünglich definierten Anforderungen an einen bewaffneten Einsatz noch genügt.

Die Abschwächung der Kriterien erfolgt im Organstreitverfahren zwar im Rahmen von obiter dicta, allerdings hat diese Entwicklung für andere Verfahren und vor allem für den politischen Diskurs, der ja auch immer die Verfassungsmäßigkeit umfasst, erhebliche Bedeutung.

All included: Maßnahmen gegen Terrorismus als Selbstverteidigung

Die vielleicht bedeutungsvollste Aussage zum Völkerrecht trifft das Bundesverfassungsgericht, wenn es feststellt, dass die Ausweitung des Angriffsbegriffs in Art. 51 UN-Charta und die damit einhergehende Ausweitung der Verteidigungsfälle dem Art. 51 UN-Charta immer inhärent waren. Allerdings unterlässt es das Gericht, Beispielsfälle vor 2001 aufzuführen, bei denen die Bestimmung in dem Sinne verstanden worden ist. Damit erledigt sich für die Richter die Frage nach der Notwendigkeit einer neuerlichen parlamentarischen Zustimmung zur UN-Charta. Tatsächlich haben jedenfalls die Staaten, die es sich leisten können, in anderen Ländern wegen Terroristen zu intervenieren, diesen Bedeutungswandel begrüßt und die Bestimmung so angewendet. Man möchte in dem Verständniswandel eine kleine Konjektur sehen, die nicht die grundlegenden Strukturen der UNO betrifft und also auch keiner neuen Zustimmung zur UN-Charta bedarf, was nirgendwo auf der Welt geschah.

Allerdings hat sich mit dem semantischen Wandel das ganze System der grenzüberschreitenden Militäreinsätze grundlegend geändert. Solange die Berufung auf Art. 51 UN-Charta auf zwischenstaatliche Konflikte beschränkt blieb, kam er nur selten zur Anwendung. Seit 2001 hat die Bundesregierung Einsätze von Afghanistan bis ins Mittelmeer mit dieser Rechtsfigur begründet; der am 12. September 2001 verkündete casus foederis der NATO gilt bis zum Augenblick fort. Zuletzt hat die Bundesregierung den Syrieneinsatz damit gerechtfertigt – unabhängig von dem Nachweis einer aktuellen Bedrohungslage für Deutschland.

Die Rechtfertigung im Ausnahmefall wurde zur Regel. Wir leben seit 2001 in einem dauernden Kriegszustand, und dafür ist die Neuinterpretation von Art. 51 UN-Charta ursächlich. Krieg wurde zur Fortsetzung des Strafrechts mit anderen Mitteln, und es fällt schwer, darin keinen Strukturwandel zu sehen.

Dass die zunehmende „Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln“ sich immer weiter einer rechtlichen Kontrolle entzieht, darf sich auch das Bundesverfassungsgericht auf seine Fahnen schreiben.