Die Entscheidung des Bundesbeauftragten für Kultur und Medien (BKM), Wolfram Weimer, drei Buchhandlungen wegen verfassungsschutzrelevanter Erkenntnisse von der Gewinnerliste des Deutschen Buchhandlungspreises zu streichen, hat politisch hohe Wellen geschlagen. Neben der Frage, ob der Verfassungsschutz die Erkenntnisse überhaupt an den BMK übermitteln durfte, stellt sich eine grundlegendere Frage: Darf der Staat die Kulturförderung überhaupt mit der „Extremismusbekämpfung“ verbinden und wenn ja, in welchen Grenzen? So argumentierte kürzlich etwa Weinberg, dass der Staat – da es ja keinen Anspruch auf staatliche Förderung gebe – rechtlich frei sei, Verfassungsfeinde von der Förderung auszuschließen. Damit droht aber übersehen zu werden, dass auch die Vergabe staatlicher Leistungen kein grundrechtsfreier Raum ist. So sehr es im Ausgangspunkt nachvollziehbar ist, die freiheitliche Verfassungsordnung auch bei der Vergabe staatlicher Mittel sichern zu wollen, so sehr sind damit doch auch Missbrauchsgefahren verbunden, vor denen die Freiheitsrechte schützen. Aufgrund dieser Grundrechtssensitivität bedarf eine entsprechende Ausrichtung der Förderpraxis jedenfalls einer gesetzlichen Grundlage. Keinesfalls dürfen Fördermittel jedoch wegen einer politischen Einstellung oder auf Grundlage einer weiten „Extremismustheorie“ verweigert werden. Allenfalls bei einer Verfassungsfeindlichkeit, also wenn elementare Grundsätze der freiheitlichen Verfassungsstaatlichkeit bekämpft werden, kann ein Ausschluss in Betracht kommen – und auch dann nur, wenn ein nachvollziehbarer Zusammenhang zum Schutz der freiheitlichen Verfassungsordnung besteht.

Das „Haber-Verfahren“ und seine gesetzliche Grundlage

Die Entscheidung Weimers zum Ausschluss von der Förderung beruht darauf, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) auf Ersuchen Weimers mitgeteilt hatte, bezüglich der drei Buchhandlungen lägen „verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse“ vor. Diese Vorgehensweise, nach der damaligen Staatssekretärin im Bundesinnenministerium (BMI) „Haber-Verfahren“ genannt, ist bei Demokratieförderprojekten bereits seit 2017 üblich. Das BMI hat im „Haber-Erlass“ den anderen Ministerien angeboten, auf Erkenntnisse des BfV für die Entscheidung über Förderungen zurückzugreifen, um eine „missbräuchliche Inanspruchnahme staatlicher Leistungen“ durch „Organisationen mit rechts-, links-, ausländerextremistischem oder islamistischem Hintergrund“ zu verhindern. Dabei teilt das BfV regelmäßig nur mit, ob überhaupt Erkenntnisse vorliegen, nicht dagegen, welchen Inhalt diese haben. Gegenstand des Verfahrens sind Erkenntnisse des BfV, die nicht bereits in den Verfassungsschutzberichten veröffentlicht sind.

Hier stellt sich zunächst eine datenschutzrechtliche Frage: Besteht für die Übermittlung von Erkenntnissen des BfV an den BKM eine gesetzliche Grundlage, die nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG für jede Datenübermittlung geboten ist? Während der Haber-Erlass auf den 2017 geltenden, relativ allgemeinen § 19 Abs. 1 BVerfSchG abstellte, enthält das Gesetz mittlerweile in den §§ 19 ff. – in Reaktion auf die Präzisierung der verfassungsrechtlichen Anforderungen durch das BVerfG – recht ausgefeilte Übermittlungsvorschriften. An die Polizei darf das BfV Erkenntnisse nur nach den strengen Anforderungen des § 19 übermitteln. Leichtere Voraussetzungen gelten nach § 20 hingegen für Übermittlungen an Verwaltungsbehörden. Die Norm listet bestimmte Verfahren auf, in denen dies zulässig sein soll, wie die Überprüfung von Bewerber:innen für den öffentlichen Dienst, Eignungs- und Zuverlässigkeitsprüfungen etwa im Waffenrecht – und nach § 20 Abs. 2 auch die Vorbereitung, Durchführung und Überprüfung begünstigender Maßnahmen. Dabei bezieht sich die Befugnis vordergründig nur auf mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhobene Informationen. Doch erklärt § 25d Abs. 2 die Übermittlungsbefugnisse, die sich unmittelbar auf mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhobene Informationen beziehen, auch auf Erkenntnisse aus einer systematischen Auswertung allgemein zugänglicher Quellen für anwendbar. § 20 setzt für eine Übermittlung voraus, dass tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie zum Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter i.S.v. § 19 Abs. 3 – dazu zählt insbesondere die freiheitliche demokratische Grundordnung (fdGO) – erforderlich ist. Diese Voraussetzung ist deshalb niedriger als bei Übermittlungen an die Polizei nach § 19, weil keine „konkretisierte Gefahr“ für die Schutzgüter nachgewiesen werden muss. Es müssen also gerade nicht einigermaßen gesicherte Erkenntnisse darüber vorliegen, dass die Betroffenen bestimmte Straftaten oder gar einen „Umsturz“ planen. Vielmehr genügt, dass sich der Beobachtete gegen die fdGO richtet. Soweit die Buchhandlungen tatsächlich die fdGO bekämpfen sollten, wäre die Übermittlung an den BKM also nach § 20 Abs. 2 BVerfSchG durchaus zulässig gewesen.

Verfassungstreue als Förderungskriterium – eine grundrechtssensible Frage

In der sicherheitsrechtlichen Debatte wird diese erleichterte Übermittlung nach § 20 BVerfSchG regelmäßig für unverzichtbar gehalten. Unter der Prämisse, dass die Verfassungsfeindlichkeit eine entscheidende Rolle in den jeweiligen Verfahren spielt, liegt das auch nahe. Zurecht wird darauf verwiesen, dass die Verwaltungsbehörden regelmäßig kaum ausreichende Kapazitäten haben, diese Frage selbst zu beantworten. Zentral ist jedoch die Frage, inwieweit Behörden bei Förderentscheidungen überhaupt auf die Verfassungsfeindlichkeit abstellen dürfen.

Im Fall der Buchhandlungen erscheint hier schon in formeller Hinsicht problematisch, dass die Förderrichtlinien einen solchen Ausschluss nicht vorsehen – im Gegensatz etwa zu den neuen Verwaltungsvorschriften zum Förderprojekt „Demokratie leben!“ (Ziff. III Abs. 4). In der Abweichung von den Richtlinien könnte man möglicherweise einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sehen, da sich die Verwaltung durch die Richtlinien selbst gebunden hat. Gleichheitswidrig ist es aber nur, von Richtlinien ad hoc abzuweichen. Die Verwaltung kann ihre Förderpraxis jedoch schlicht ändern, mit Wirkung für alle. Das Vorgehen Weimers lässt sich genauso deuten: Die Verfassungstreue ist nun zusätzliche Bedingung für die Förderung.

Darf die Verwaltung aber ein solches Kriterium überhaupt zur Grundlage ihrer Entscheidung machen – ohne dass es eine gesetzliche Grundlage dafür gibt? Dabei ist es aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht geboten, das Verwaltungshandeln immer und bis ins letzte Detail gesetzlich zu regeln. Eine gesetzliche Regelung ist vor allem dann notwendig, wenn das jeweilige Staatshandeln einen grundrechtsrelevanten Bereich betrifft. Greift der Staat in Abwehrrechte ein, braucht er dafür eine gesetzliche Grundlage. Für Subventionen ist dagegen im Grundsatz anerkannt, dass sie keiner gesetzlichen Regelung bedürfen, da kein grundrechtlicher Anspruch auf Subventionierung besteht.

Dennoch stellt sich die Frage, ob nicht in manchen Förderbedingungen ein Eingriff in Freiheitsrechte gesehen werden kann. Dies wird vielfach verneint mit dem Argument, dass der Staat, eben weil Bürger:innen keinen Anspruch auf Förderung haben, ihre Freiheitsrechte nicht verkürzt, wenn er den Förderantrag ablehnt. Demgegenüber erscheint es konstruktiv gut denkbar, den Ausschluss aus der Förderung als Ausschluss von einem grundrechtlich verbürgten Teilhaberecht (aus Art. 3 Abs. 1 GG) und somit als eingriffsauslösenden rechtlichen Nachteil anzusehen. Der Umfang des Teilhaberechts richtet sich dabei nicht pauschal nach allen Förderkriterien, sondern – wie bei der Unterscheidung von Eingriff und Ausgestaltung – anhand der Frage, ob mit einem Kriterium ein Zweck verfolgt wird, der der Leistung inhärent ist – oder eben nicht. Anhaltspunkte für diesen Ansatz, der in der Dissertation eines der Verfasser näher entfaltet wird, finden sich auch in der Rechtsprechung. So hat das Bundesverwaltungsgericht im Ausschluss von Scientology-Anhänger:innen von einer Umweltförderung einen Eingriff in ihre Religionsfreiheit gesehen. Wenn der Förderausschluss also andere Zwecke verfolgt als die Förderung an sich, kann man in dem Ausschluss einen Eingriff in das betroffene Freiheitsrecht sehen. Eine Meinung etwa wird zwar nicht verboten, aber dennoch zur Grundlage einer benachteiligenden Entscheidung genommen. Daneben ist hier auch gleichheitsrechtlich das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der politischen Anschauungen aus Art. 3 Abs. 3 GG einschlägig. „Extremisten“ von Fördermaßnahmen auszuschließen, ist also grundrechtssensibel und daher allenfalls mit gesetzlicher Grundlage zulässig.

Grenzen einer Benachteiligung politischer Ansichten durch Ausschluss von Fördermaßnahmen

Sieht man im Ausschluss von Fördermaßnahmen aufgrund bestimmter politischer Ansichten einen Eingriff in die Meinungsfreiheit, stellt sich aber vor allem auch materiell die Frage, ob dieser Eingriff gerechtfertigt werden kann. Klar ist jedenfalls, dass die Förderbedingungen nicht ganz bestimmte politisch-ideologische Standpunkte ausschließen dürfen, dann würde es bereits an einem allgemeinen Gesetz i.S.v. Art. 5 Abs. 2 GG fehlen. Beschränkungen der Meinungsfreiheit, wozu eben auch die mittelbare Sanktionierung von Meinungen durch rechtliche Nachteile zählt, müssen vielmehr dem Schutz von Rechtsgütern dienen – damit darf also nicht nur die als schädlich gehaltene Meinung als solche bekämpft werden.

Als Rechtsgut mag man hier an den Schutz der fdGO denken, wie er auch in den grundgesetzlichen Bestimmungen zur wehrhaften Demokratie (Art. 21 Abs. 2 und 3, 9 Abs. 2, 18 GG) vorgesehen ist. Damit sind bereits zwei wichtige Grenzen eingezogen: Erstens bezieht sich der Schutz der fdGO nicht auf eine bloß innerliche Ablehnung, sondern nur darauf, dass die Betroffenen aktiv dafür eintreten, die fdGO zu beseitigen (NPD-Parteienfinanzierung, Rn. 219). Die wehrhafte Demokratie legitimiert nicht, den „bösen Gedanken“ an sich zu ahnden, sondern lediglich die Bekämpfung der fdGO selbst zu bekämpfen. Behörden können somit auch einen Ausschluss von Fördermaßnahmen nur dann rechtfertigen, wenn sie begründen können, dass die Gelder tatsächlich zum Kampf gegen die freiheitliche Verfassungsordnung missbraucht werden könnten.

Zweitens ist der Begriff der fdGO mit der neueren Rechtsprechung seit dem NPD-II-Urteil des BVerfG eng zu verstehen. Der Schutz der fdGO umfasst nicht die Bekämpfung jeglicher radikaler Kritik an den bestehenden politischen und gesellschaftlichen Verhältnissen im Sinne einer weiten „Extremismustheorie“ (bis hin zur Beobachtung klimaaktivistischer Gruppen). Vielmehr sollen die für einen freiheitlichen Verfassungsstaat unabdingbaren Grundsätze der Menschenwürde, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit bewahrt werden. Hier liegt die eigentliche Problematik des Buchhandlungs-Falls und des Haber-Erlasses insgesamt: Radikale Kritik an den bestehenden Verhältnissen von links wird unter dem Begriff „Linksextremismus“ zur Grundlage politischer Repression.

Wehrhafte Demokratie durch Kulturförderung?

Es ist allerdings auch kein Automatismus, verfassungsfeindliche Bestrebungen im Sinne des engeren Verständnisses der fdGO von Förderungen auszuschließen. Zwar könnte man einerseits gerade im Ausschluss verfassungsfeindlicher Parteien aus der staatlichen Parteienfinanzierung in Art. 21 Abs. 3 GG einen verallgemeinerbaren Gedanken sehen, wonach der freiheitliche Verfassungsstaat seine Feinde nicht auch noch finanziell fördern muss. Andererseits könnte man aber auch darauf verweisen, dass das Grundgesetz bestimmte Instrumente der wehrhaften Demokratie vorsieht, die nicht beliebig erweitert werden dürfen. Es erschiene problematisch, wenn in der Rechtsordnung immer und überall die Verfassungstreue der Bürger:innen eingefordert werden dürfte, bis hin etwa zur Verweigerung von Baugenehmigungen für Verfassungsfeinde. In der Wunsiedel-Entscheidung betonte das BVerfG: „Das Grundgesetz baut zwar auf der Erwartung auf, dass die Bürger die allgemeinen Werte der Verfassung akzeptieren und verwirklichen, erzwingt die Werteloyalität aber nicht.“ Die Verfassungstreuepflicht der Beamt:innen rechtfertigte das BVerfG im Extremistenbeschluss 1975 unter Verweis auf die Besonderheit des Beamtenverhältnisses, in dem eine Person in den Staatsapparat aufgenommen wird. Während die Meinungsfreiheit der Beamt:innen zum Schutz der fdGO beschränkt werden darf, steht es Bürger:innen, die keine staatlichen Funktionen ausüben, frei, der staatlichen Ordnung ablehnend gegenüberzustehen und sich auch in nicht verbotenen verfassungsfeindlichen Organisationen zu betätigen.

Etwas anderes gilt jedoch, wenn verfassungsfeindliche Einstellungen nicht unmittelbar zum Entscheidungskriterium erhoben werden, sondern lediglich als widerlegliches Indiz fungieren. So darf aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen nach § 5 Abs. 2 Nr. 3 WaffG vermutet werden, dass jemand nicht die erforderliche waffenrechtliche Zuverlässigkeit besitzt. Verfassungsfeinden wird der Zugang zu Waffen nicht versagt, weil sie Verfassungsfeinde sind, sondern weil bei ihnen ein missbräuchlicher Umgang mit Waffen befürchtet wird. Hier geht es also um eine personale Risikoprävention und nicht unmittelbar darum, verfassungsfeindliche Einstellungen als solche zurückzudrängen.

Problematischer ist es, rechtliche Nachteile direkt an die fehlende Verfassungstreue zu knüpfen. Soweit man dies nicht (jenseits der Informationssammlung des Verfassungsschutzes und des Beamtenrechts) überhaupt für unzulässig hält, sondern daran festhält, dass die fdGO ein Rechtsgut ist, das Beschränkungen der Meinungsfreiheit rechtfertigen kann, muss das Förderkriterium jedenfalls in einem sachlichen Zusammenhang mit ihrem Schutz stehen. Verfassungsfeinde dürfen nicht zum Selbstzweck benachteiligt werden, vielmehr muss die fdGO dadurch konkret geschützt werden. Das wäre etwa offensichtlich nicht der Fall, wenn die Verfassungstreue zur Voraussetzung für die Erteilung von Baugenehmigungen gemacht würde. Aber auch bei Fördermaßnahmen ist ein sachlicher Zusammenhang nicht ohne Weiteres gegeben. Unproblematisch erscheint dabei der Fall, dass die Verfassungstreue eine Konkretisierung der fachlichen Kriterien des Projektes darstellt – etwa wenn gefordert wird, dass nur Demokrat:innen Demokratieförderungsprojekte durchführen. Ablehnende Einstellungen zur Demokratie dürften die Eignung für Projekte der Demokratieförderung in Zweifel ziehen. In diesen Fällen konkretisiert das Auswahlkriterium den Förderzweck. Anders ist die Situation, wenn die Verfassungstreue neben dem eigentlichen Förderzweck, etwa der Stärkung des Wirtschaftsstandorts oder der Unterstützung wissenschaftlicher Projekte, eine Bedingung darstellt, die wenig mit dem Förderungszweck an sich zu tun hat. Wie in solchen Fällen die Verweigerung der Förderung die fdGO schützen soll, bleibt unklar. Das Argument, dass Verfassungsfeinde Gelder aus staatlicher Förderung zur Bekämpfung der freiheitlichen Verfassungsordnung missbrauchen könnten, genügt hier nicht. Denn Fördergelder werden von vornherein zweckgebunden vergeben und können bei Zweckentfremdung selbstverständlich zurückgefordert werden (§§ 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1, 49a VwVfG). Wenn etwa eine Meeresbiologin Gelder erhält, um marine Ökosysteme zu erforschen, ist es schlicht irrelevant, ob sie sich in ihrer Freizeit in verfassungsfeindlichen Organisationen engagiert. Auch die Kulturförderung könnte man nun deshalb als Grenzfall ansehen, weil Kunstwerke und gerade Sachbücher natürlich eine politische Stoßrichtung haben können. Dennoch stellt sich die Frage, ob der Staat den Kulturbereich einer Verfassungstreuekontrolle unterziehen sollte. Eine selbstbewusste Kulturpolitik sollte auf eine Kulturlandschaft vertrauen, die Pamphlete, die die Grundlagen freiheitlicher Verfassungsstaatlichkeit in Frage stellen, nach ästhetischen oder sonst kulturinternen Kriterien nicht als förderungswürdig ansieht.

Ausblick

Der Streit um den Buchhandlungspreis gibt Anlass, nicht nur über die Rolle des Verfassungsschutzes, sondern weitergehend über die wehrhafte Demokratie in Deutschland nachzudenken. Zu der Frage, inwieweit das Konzept im Bereich der Kulturförderung eine Rolle spielen darf, werden die anhängigen Klageverfahren hoffentlich zur Klärung beitragen. Davon unabhängig sollte klar sein, dass die Entscheidung Weimers, die drei Buchhandlungen wegen ihrer linken Ausrichtung vom Preis auszuschließen, auf einer untragbaren Ausweitung der wehrhaften Demokratie beruht. Statt elementare Voraussetzungen demokratischer Verfassungsstaatlichkeit zu schützen, wird die fdGO zum Kampf gegen politische Gegner missbraucht. Nicht nur die Rechtswissenschaft, auch die Gesellschaft insgesamt sollte das Weimer nicht durchgehen lassen.