28 Februar 2019

Das Ikarus-Syndrom politischer Betätigung: die Attac-Entscheidung des Bundesfinanzhofs

Die globalisierungskritische Bewegung Attac verliert ihren Gemeinnützigkeitsstatus. Die Veröffentlichung des dazu ergangenen Grundsatzurteils des Bundesfinanzhofs vom 10.1.2019 (V R 60/17) hat ein mittleres Erdbeben in der politischen Landschaft ausgelöst. Zu tektonischen Veränderungen wird es nicht nur in den finanziellen Grundlagen des breiten Spektrums außerparteilicher Lobbyarbeit kommen: von der Deutschen Umwelthilfe über den Jugendhilfeträger contact und die Umweltorganisation BUND eV bis zu PEGIDA. Mittelbar betroffen sind auch die politischen Parteien, die diesen Organisationen jeweils nahestehen. Denn ihnen wird nunmehr die Aufgabe zukommen, laufend auf politische Missstände zu konkreten Fragen aufmerksam zu machen. Steuerlich subventioniert erfolgte dies bislang, jedenfalls zum Teil, durch Vereinigungen, denen die Aberkennung der Gemeinnützigkeit nunmehr den Todesstoß versetzt. Aufzufangen haben die Parteien damit aber zugleich die vielen Desillusionierten und Frustrierten, die jetzt, am Ende eines für sie langwierigen Prozesses, den Eindruck haben müssen, dass ihnen der Justizapparat ihr soziales Gewissen weggenommen hat. Prospektiv dürfte dieses Urteil schließlich unliebsame Wirkungen auf die Modalitäten politischer Betätigung entfalten: Bei rechtstreuem, insbesondere nicht gewalttätigem Verhalten winkte bislang vielen Vereinigungen immerhin die Chance steuerrechtlicher Gemeinnützigkeit. Ist eine solche – wie durch den Urteilsspruch der Münchner Richter klargestellt – in Fällen einer Einflussnahme auf die politische Willensbildung ohnehin ausgeschlossen, gibt es neuen Nährboden für Radikalisierung, und zwar an allen politischen Rändern.

Die zutreffende Versagung der Gemeinnützigkeit 

Der Bundesfinanzhof hat das Urteil des Hessischen Finanzgerichts, das die Betätigungen von Attac als gemeinnützig ansah, aufgehoben und die Sache zurückverwiesen. Nun muss das Finanzgericht Hessen feststellen, ob bestimmte Betätigungen dem Attac-Trägerverein selbst oder anderen Mitgliedern dieser Bewegung zuzurechnen sind. Rechtsverbindlich festgehalten hat der Bundesfinanzhof jedoch, dass die streitgegenständlichen Betätigungen nicht als gemeinnützig i.S.d. § 52 AO anzuerkennen sind. 

In seinem Ergebnis zur Einschätzung der Gemeinnützigkeit ist dem Bundesfinanzhof zuzustimmen. Attac ist den politischen Parteien zu nahe gekommen. In der Tarnkappe einer gemeinnützigen Organisation ist die Vereinigung aktiv in den Politikbetrieb eingestiegen – mit Aktionen zu konkreten politischen Forderungen: In der Kampagne „Sparpaket/Finanztransaktionensteuer/Umverteilen“ wandte sich Attac gegen konkrete Gesetzesvorschläge, die später zum Haushaltsbegleit- und Haushaltsgesetz 2011 führten. Dabei verlangte Attac die Einführung einer Vermögensteuer, eine Reform der Erbschaftsteuer und das Austrocknen von Steueroasen. Mit der Kampagne „H-stoppen“ versuchte Attac die Übernahme eines finanziell bedrohten Unternehmens zu verhindern, das nach besonderen Umweltstandards hergestellte Kleidung vertrieb und von einem Finanzinvestor übernommen werden sollte. Dabei entwickelte es ein alternatives Übernahmemodell in Form einer Genossenschaft und führte eine Unterschriftensammlung durch. Im Zusammenhang mit dem Verkehrsprojekt Stuttgart 21 prangerte Attac die Privatisierung der Deutschen Bahn und die fehlende Verfahrenstransparenz bei der Vergabe öffentlicher Aufträge an. Beim Thema „30-Stunden-Woche“ plädierte die Vereinigung für eine entsprechende Arbeitszeitbegrenzung für alle bei vollem Lohnausgleich für untere und mittlere Einkommen. Sieht man all diese Kampagnen zusammen, so ergibt eine Gesamtschau, wie sie das BVerfG bei mehrteiligen Geschehensabläufen anstellt, das Bild einer Betätigung, das sich von dem der Aktivitäten politischer Parteien kaum unterscheiden lässt: Es geht um die Verfolgung konkreter politischer Ziele, und zwar mit Mitteln der Einflussnahme auf die politische Willensbildung.

Damit aber hat die Bewegung den gleichen Fehler begangen wie Ikarus, dem sein Vater Dädalus Federn mit Wachs an seinem Rücken befestigt hatte, und der dann aus Übermut so hoch hinaufflog, dass die Sonne das Wachs seiner Federn schmolz, wodurch er dann ins Meer stürzte: Attac hat das Gebot der Wahrung eines Mindestabstands missachtet. Zur Tätigkeit politischer Parteien wäre ein solcher aber zwingend einzuhalten gewesen. Denn nur so lässt sich die Umgehung der engen Verfassungsvorgaben verhindern, die das BVerfG für die Parteienfinanzierung zur Verwirklichung verfassungsrechtlicher Chancengleichheit aufgestellt hat. 

Es ist eine tragische Ironie, dass die Entscheidung des Bundesfinanzhofs, die Attac jetzt das Rückgrat bricht, ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung letztlich darin findet, nach den Vorgaben des BVerfG gerade das zu verhindern, was diese Bewegung nach ihrer Satzung bekämpft: dass die Macht des Geldes die Gewichte der politischen Parteien verschiebt, indem einzelne unter ihnen durch ausnehmend vermögende Anhänger eine besondere finanzielle Förderung erhalten. 

In Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Verwirklichung ihrer Chancengleichheit für politische Parteien im Steuerrecht eine Sonderregelung: Die steuerliche Absetzbarkeit von Parteispenden ist Unternehmen gänzlich verschlossen. Bei natürlichen Personen ist sie auf 1.650 Euro, bei Zusammenveranlagung auf 3.300 Euro im Jahr begrenzt (§ 10b Abs. 2 EStG), Progressionsvorteile sind ausgeschlossen (§ 34g EStG). Zur Vermeidung einer Umgehung dieser Vorgaben dürfen gemeinnützige Organisationen ihre Mittel nicht zur Förderung politischer Parteien verwenden (§ 55 Abs. 1 Nr. 1 S. 3 AO), Parteien ist es wiederum verboten, Spenden von gemeinnützigen Körperschaften anzunehmen (§ 25 Abs. 2 Nr. 2 PartG). Um eine Umgehung dieser Vorgaben zu vermeiden, dürfen gemeinnützige Organisationen weder wie politische Parteien agieren noch sollen sie in ihrer Betätigung auch nur in die Nähe von solchen gelangen.

Die falsche Begründung des Bundesfinanzhofs

Dass Attac durch seine Kampagnen zu konkreten politischen Fragen den politischen Parteien zu nahe gekommen ist, hat der Bundesfinanzhof im Ergebnis zutreffend festgestellt. Falsch ist jedoch seine Argumentation zur Auslegung der tatbestandlich normierten Zwecke der Gemeinnützigkeit. Wegen der weitreichenden rechtspolitischen Folgen des Urteils, etwa für die Beurteilung der Tätigkeit der Deutschen Umwelthilfe, sind hierzu kritische Anmerkungen angebracht.

Der Bundesfinanzhof stützt seine Begründung darauf, dass die Kampagnen von Attac nicht mehr „politische Bildung“ seien. Dabei zieht er die zwei in § 52 Abs. 2 AO gesondert normierten Tatbestände der Nr. 7 („Volksbildung“) und der Nr. 24 („allgemeine Förderung des demokratischen Staatswesens“) zusammen. Diese in Wortlaut und Systematik des § 52 Abs. 2 AO nicht angelegte Verknüpfung zweier Gemeinnützigkeitszwecke führt zur Beschränkung gemeinnütziger Tätigkeiten auf bildungspolitische Fragestellungen (Rn. 23) und zur Annahme eines in der Abgabenordnung nirgends normierten Postulats der „geistigen Offenheit“ unter Rückgriff auf Judikate des BVerfG, die speziell zur politischen Bildungsarbeit ergangen sind (Rn. 25). Vor allem aber verlangt der Bundesfinanzhof, dass es einer gemeinnützigen Organisation „um die Vermittlung von Kenntnissen und Fähigkeiten bei – im weitesten Sinne – auszubildenden Personen“ gehen muss (Rn. 29). 

Demgegenüber ist klarzustellen: Die einzelnen Zwecke der Gemeinnützigkeit nach § 52 Abs. 2 Nr. 1 bis 25 stehen ohne vorgegebene Verknüpfung isoliert nebeneinander. So kann etwa eine gemeinnützige Vereinigung Belange des Umweltschutzes nach Nr. 8 verfolgen oder solche des Tierschutzes nach Nr. 14. Insbesondere kann aber eine Organisation – und darauf hätte der Bundesfinanzhof bei Attac zwingend vertiefend eingehen müssen – „die allgemeine Förderung des demokratischen Staatswesens“ i.S.d. Nr. 24 bezwecken. An dieser Stelle hat die notwendige Abgrenzung zur Parteitätigkeit zu erfolgen, und zwar unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Wertungen insbesondere der Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 Abs. 1 GG und der Parteienfreiheit nach 21 GG, aber auch von Verfassungsgrundsätzen wie sie in Art. 20 und 28 GG normiert sind. 

Das Drei-Ebenen-Modell der politischen Betätigung

Von Verfassungs wegen sind drei Ebenen politischer Betätigung zu unterscheiden: Die erste Ebene betrifft die grundsätzlichen Ziele einer Vereinigung. Ausgangspunkt muss hier das Selbstbestimmungsrecht der Organisation nach Art. 9 Abs. 1 GG sein. Eine inhaltliche Grenze bildet insoweit die Parteipolitik, d.h. die Ziele der Vereinigung müssen parteipolitisch neutral sein. Sie dürfen auch keinen erkennbaren zeitlichen Konnex zu Wahlen aufweisen. Eine Betätigung zur Verwirklichung derart allgemein formulierter Ziele, etwa der Globalisierungskritik in den historischen Anfängen von Attac, oder des Gesundheits- oder Umweltschutzes im Falle der Deutschen Umwelthilfe, ist unabhängig von der Erfüllung weiterer Zwecke des § 52 Abs. 2 AO eine „allgemeine Förderung des demokratischen Staatswesens“. 

Auf einer zweiten Ebene sind politische Forderungen angesiedelt, die in zeitlicher und sachlicher Hinsicht bereits konkretisiert sind. Bei ihnen geht es darum, auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung in einem konkreten Politikfeld einzuwirken. Dies ist das Aufgabenfeld der verfassungsrechtlich hierzu berufenen Parteien, nicht gemeinnütziger Organisationen. 

Die dritte Ebene umfasst schließlich die konkreten Betätigungen, d.h. die Kampagnen, Unterschriftensammlungen, Online-Petitionen, Kongresse oder Demonstrationen. Ihre Frequenz und konkrete Ausgestaltung unterliegt dem verfassungsrechtlich geschützten Selbstbestimmungsrecht der jeweiligen Vereinigung. Für die Anerkennung der Gemeinnützigkeit ist allerdings zu fordern, dass sich sämtliche Aktivitäten der dritten Ebene inhaltlich ausschließlich auf die erste Ebene beziehen. Kampagnen, auch anlässlich von Ereignissen der Tagespolitik, dürfen also stattfinden, um allgemein darauf aufmerksam zu machen, dass die Schere zwischen arm und reich immer mehr aufgeht, dass es den Klimawandel zu bekämpfen und der Politikverdrossenheit entgegenzuwirken gilt. Eine Bezugnahme auf zeitlich und sachlich konkretisierte Forderungen, d.h. auf die zweite Ebene, muss jedoch zum Verlust der Gemeinnützigkeit führen.

Durch sachwidriges Zusammenziehen zweier, gesondert voneinander zu beurteilender Gemeinnützigkeitszwecke, vor allem aber dadurch, dass er es verabsäumt hat, die Wertungen des Grundgesetzes bei der Ausfüllung der Tatbestandsmerkmale der Abgabenordnung heranzuziehen, hat der Bundesfinanzhof die Weichen für die künftige Auslegung des Abstandsgebots zu den politischen Parteien falsch gestellt. Insbesondere hat das Gericht haltlosen politischen Drohungen, wie sie im Nachgang seines Urteils einzelnen Organisationen gegenüber ausgesprochen wurden, das Feld geebnet. Wenn die Deutsche Umwelthilfe in grundsätzlicher Zielsetzung Bürgern zur Durchsetzung ihrer Rechte verhilft, bleibt diese Betätigung gemeinnützig. 

Attac dagegen wollte durch wiederholte Betätigung zu konkreten politischen Fragen von einer Tatsache ablenken, die sich Politikbeobachtern schon lange aufdrängt, dass nämlich die heute erfolgreichen Akteure einer Globalisierungskritik inzwischen ganz woanders zu finden sind: unter den jüngeren Organisatoren neuer sozialer Netzwerke, an die diese Bewegung den digitalen Anschluss verpasst hat, oder in den Reihen derzeit erfolgreicher politischer Parteien, insbesondere der Grünen. An der Sonne der Parteipolitik, von der sich die Vereinigung neue Kraft erhoffte, hat sie sich letztlich verbrannt.


SUGGESTED CITATION  Leisner-Egensperger, Anna: Das Ikarus-Syndrom politischer Betätigung: die Attac-Entscheidung des Bundesfinanzhofs, VerfBlog, 2019/2/28, https://verfassungsblog.de/das-ikarus-syndrom-politischer-betaetigung-die-attac-entscheidung-des-bundesfinanzhofs/, DOI: 10.17176/20190324-204857-0.

16 Comments

  1. Jonny Krüger Do 28 Feb 2019 at 21:12 - Reply

    Hallo Frau Prof. Leisner-Egensperger,

    Ihr Drei-Ebenen-Modell finde ich spannend, aber noch nicht konturiert genug, damit ich es vollständig verstehe. Ich würde mich über eine Antwort freuen, insbesondere da ich vor einer Weile selbst bei einer NPO gearbeitet habe und daher die Reichweite der BFH-Entscheidung fürchte.

    Ebene 1: Der Vereinszweck
    Hier stellt sich die Frage, ob der satzungsmäßige Vereinszweck parteipolitisch neutral ist, wenn ich sie richtig verstehe. Die weitaus meisten Vereine sollten daran nicht scheitern, da die Registergerichte hier schon eine Eintragung verweigern würden, wenn – zugespitzt – die Satzung bestimmt, der Verein richte sich gegen die Politik der Partei X.

    Ebene 2: Sachlich und zeitlich konkrete, politische Forderungen sind den Parteien vorbehalten
    Hier hoffe ich auf ein paar weitere ergänzende Gedanken, da mir der Punkt noch zu schwammig ist. Nehmen wir einen Berufsverband, z.B. einen Anwaltsverein. Nehmen wir weiter an, dieser regt regelmäßig gesetzliche Änderungen von sich aus an bzw. bezieht Stellung zu diskutierten Gesetzesnovellen in die ein oder andere Richtung. Das sind nach meinem Dafürhalten politische Forderungen, die sachlich und zeitlich konkretisiert sind – oder missverstehe ich Sie da? Genauer gesagt sind das keine Forderungen, sondern Mittel solche Forderungen in die parlamentarische Arbeit einzubringen, die jedoch auf dahinter stehenden, konkreten Forderungen beruhen.

    Ebene 3: Die alltäglichen Mittel der politischen Gehörsverschaffung
    Der Verein darf sich der typischen, demokratischen Mittel der Gehörsverschaffung bedienen, also Demonstrationen, Unterschriftensammlungen, Werbekampagnen usw. Diese müssen jedoch allgemein gehalten sein und dürfen sich nicht auf die konkrete, politische Forderung beziehen, die auf Ebene 2 identifiziert wurde. Habe ich das soweit richtig verstanden?
    Ein Bauernverband, der zu einer Demonstration in Berlin aufruft, weil etwa Subventionen gestrichen werden oder ein breit genutztes Pestizid verboten wird oder weil eine Grundsteuerreform Agrarflächen finanziell belastet, müsste demnach befürchten, die Gemeinnützigkeit zu verlieren, da er sich damit gegen eine konkrete, politische Forderung wendet und nicht etwas Allgemeines fordert wie „Mitgefühl für deutsche Bauern“.

    Ich hoffe, Sie können mir Klarheit verschaffen, bedanke mich aber in jedem Fall für Ihren Beitrag.

    • Anna Leisner-Egensperger Fr 1 Mrz 2019 at 11:41 - Reply

      Sehr geehrter Herr Krüger,
      für Ihren fundierten Beitrag zu meinen Ausführungen danke ich Ihnen sehr. Das Format dieses Blogs bringt es leider mit sich, dass ich die steuerrechtsdogmatischen Ausführungen nicht so vertiefen konnte, wie dies sachlich angezeigt gewesen wäre. Sie haben mich aber vollständig richtig verstanden, auch Ihre Schlussfolgerungen sind zutreffend. Ebene 2, die in der Tat schwer von Ebene 1 abzugrenzen ist, darf von einer gemeinnützigen Organisation nicht betreten werden. Ich will das Thema in einem wissenschaftlichen Beitrag vertiefen, voraussichtlich in der Finanzrundschau, mal sehen …. Viele Grüße einstweilen, Ihre Anna Leisner-Egensperger

  2. Olaf Dilling Do 28 Feb 2019 at 23:09 - Reply

    Auch nach mehrmaliger gründlicher Lektüre wird mir nicht klar, welche „weitreichenden rechtspolitischen Folgen“ das Urteil für Umweltverbände haben könnte. Denn es handelt sich ja um unterschiedliche Ziele nach § 52 AO. Weshalb sollte die vom BFH erörterte Frage der politischen Bildung und des allgemeinpolitischen Mandats sich bezüglich des Ziels Umweltschutz und der Beurteilung der Gemeinnützigkeit von Umweltverbänden auswirken?

    • Olaf Dilling Do 28 Feb 2019 at 23:53 - Reply

      Zumal der BFH bzgl des Ziels Förderung des Natur- und Umweltschutzes in der Entscheidung ausdrücklich die Verfolgung politischer Zwecke zubilligt.

    • Anna Leisner-Egensperger Fr 1 Mrz 2019 at 11:50 - Reply

      Sehr geehrter Herr Dilling,
      haben Sie vielen Dank für Ihre Frage! Das Format dieses Blogs bringt es mit sich, dass ich die Entscheidung des Bundesfinanzhofs zur Gemeinnützigkeit von Attac nicht in der Ausführlichkeit besprechen konnte, wie dies sachlich angezeigt gewesen wäre. Insoweit darf ich Sie auf den wissenschaftlichen Aufsatz verweisen, den ich in dieser Sache demnächst zu publizieren gedenke, voraussichtlich in der Finanzrundschau. Zur Sache: Umweltverbände verfolgen zugleich politische Aufgaben, nämlich solche der Umweltpolitik. Der Entscheidung des Bundesfinanzhofs lässt sich nicht entnehmen, dass die Verfolgung des Gemeinnützigkeitszwecks des Umweltschutzes von der Erfüllung der von ihm aufgestellten Kriterien entbindet. Indem der Bundesfinanzhof verschiedene Gemeinnützigkeitszwecke argumentativ zusammengeführt hat, lässt sich das Urteil durchaus in dem Sinne lesen, dass auch bei der Verfolgung umweltpolitischer Zielsetzungen die von ihm aufgestellten Grundsätze zu gelten haben. Problematisch könnte vor dem Hintergrund der derzeitigen Diskussion um die richtigen Umweltstandards insbesondere das Erfordernis der geistigen Offenheit sein. Für nähere Einzelheiten darf ich Sie auf meine wissenschaftliche Publikation verweisen, deren Fundstelle demnächst auf meiner Homepage zu finden sein dürfte.
      Viele Grüße und vielen Dank für diese wichtige Anregung
      Ihre
      Anna Leisner-Egensperger

      • Olaf Dilling Fr 1 Mrz 2019 at 17:01 - Reply

        Sehr geehrte Frau Leisner-Egensperger,

        herzlichen Dank für Ihre aufschlussreiche Antwort. Auch wenn ich Ihre Auffassung im Ergebnis nicht teile, ist mir nun klar geworden, wie Sie die Entscheidung des BFH (nämlich: systematisch) auslegen.

        Weshalb ich Ihnen insoweit nicht folgen würde: Ich sehe einen Widerspruch, wenn sich Vereine als Voraussetzung für ihre Gemeinnützigkeit zum einen auf bestimmte, gesetzlich festgelegte Ziele (z.B. Umweltschutz) festlegen müssen, zum anderen aber eine Offenheit der Meinungsbildung an den Tag legen sollten, die dieses Ziel nur relativieren kann.

        Mit anderen Worten: die DUH kann gar nicht anders als sich kompromisslos für den Umweltschutz einzusetzen, denn das ist laut Abgabenordnung ihr Ziel. Wenn die DUH zugleich die Arbeitsplätze und soziale Belange usw im Blick hätte, würde sie genau das machen, was Attac angekreidet wurde, nämlich sich allgemeinpolitisch betätigen.

        Im Übrigen ist gerade die DUH ja ein Beispiel, dass eine Umweltschutzorganisation in erster Linie rechtlich, nicht politisch betätigt. Auch daher sehe ich keine Parallele zur Attac-Entscheidung.

        Herzliche Grüße
        Olaf Dilling

        • Anna Leisner-Egensperger Fr 1 Mrz 2019 at 18:33 - Reply

          Sehr geehrter Herr Dilling,
          was die Deutsche Umwelthilfe betrifft, so gebe ich Ihnen recht. Ich hatte das ja auch am Ende meines Beitrags geschrieben. Die Parallele war nur von verschiedenen Politikern insbesondere der CDU gezogen worden, und sie war auch Gegenstand des Parteitags dieser Partei. Letztlich zeigt Ihre Argumentation m.E. gerade, dass der Begründungsansatz des Bundesfinanzhofs unzutreffend ist. Jedenfalls sehe ich persönlich für den Gemeinnützigkeitsstatus der Deutschen Umwelthilfe gegenwärtig keine unmittelbare Gefahr. Viele Grüße, Anna Leisner-Egensperger

    • Anna Leisner-Egensperger Sa 2 Mrz 2019 at 19:22 - Reply

      Sehr geehrter Herr Dilling,
      Die weitreichenden Folgen für die Umweltverbände folgen aus Rn. 18 der Entscheidung des BFH, die ihrerseits auf BFHE 142, 51 verweist. Danach kommt es bezüglich des Zwecks einer Vereinigung nicht ausschließlich auf ihr Selbstverständnis nach ihrer Satzung an (bei Umweltverbänden: Umweltschutz) sondern zugleich darauf, worauf die tatsächliche Geschäftsführung der Vereinigung gerichtet ist. D.h. wenn eine Vereinigung, die nach ihrer Satzung Umweltschutz als Zweck hat, „tatsächlich überwiegend einen politischen Zweck verfolgt“, muss ihr die Gemeinnützigkeit aberkannt werden. In seiner Attac-Entscheidung hat der Bundesfinanzhof immerhin einige Kriterien für die Frage entwickelt, wann die Verfolgung eines politischen Zwecks gegeben ist. Über die Maßgeblichkeit der tatsächlichen Geschäftsführung betreffen diese auch Umweltverbände. Ich hoffe, Ihnen damit weitergeholfen zu haben. Wie gesagt, in diesem Format ist die Behandlung derart komplexer Fragen etwas schwierig. Viele Grüße, Anna Leisner-Egensperger

      • Olaf Dilling So 3 Mrz 2019 at 18:38 - Reply

        Sehr geehrte Frau Leisner-Egensperger,
        herzlichen Dank für Ihre aufschlussreichen Antworten. Ihrer Publikation sehe ich mit Spannung entgegen.
        Mit freundlichen Grüßen
        Olaf Dilling

  3. Bernhard Kern Fr 1 Mrz 2019 at 12:29 - Reply

    Sehr geehrte Frau Leisner-Egensberger,

    mir wird nicht klar, wo das Drei-Ebenen-Modell normativ aufgehängt wird. Es ist zwar ohne weiteres plausibel, dass man verhindern muss, dass Vereine zur Umgehung bestimmter parteienrechtlicher Vorgaben genutzt werden. Die AfD zeigt durch die Einschaltung eines Vereins ja gleichzeitig, dass dies dringend notwendig und genauso zum Scheitern verurteilt ist: entweder pfeifen „Umgehungsvereine“ auf die Gemeinnützigkeit oder die Vereine werden ins Ausland verlagert. Die Transparenz der Finanzierung ist in beiden Fällen aufgehoben.
    Als einziger Begriff in § 52 AO fiele mir dafür die Selbstlosigkeit ein, die bei Parteien nicht gegeben wäre, weil sie auch mit dem Ziel der Erringung eigener politischer Macht agieren. Das können NGOs allerdings schon mangels Teilnahme an Wahlen nicht.
    Es stellen sich bei aller Zustimmung zu dem Ziel allerdings ein paar Fragen (bzw. wie so häufig, eher Anmerkungen):
    1. Es ist schon fraglich, ob das Drei-Ebenen-Modell überhaupt geeignet ist, die Umgehung zu verhindern. Schließlich spricht wenig dagegen, dass NGOs konkrete politische Forderungen entwickeln und diese auch außerhalb von Parteien voranbringen solange dies nicht ausschließlich für eine Partei geschieht. In diesem Fall läge keine Umgehung vor, da nicht die Finanzierung einer Partei ersetzt würde. Den Parteien bleibt es ja frei, die Ideen und Forderungen zu übernehmen. Dass NGOs einzelnen Parteien näher stehen als anderen liegt in der Natur jeglicher politischer Betätigung.
    2. Das Privileg der Parteien, allein auf der zweiten Stufe zu agieren, findet auch keinen Niederschlag im Parteienrecht oder dem Grundgesetz. Im Gegenteil, Art. 21 GG spricht von einer Mitwirkung an der politischen Mitwirkung, was mE gegen Exklusivrechte auch gegenüber NGOs spricht und vielmehr dafür spricht, dass es viele Akteure gibt, die nebeneinander und auch überschneidend agieren.
    3. Schließlich muss es auch den Bürger*innen überlassen bleiben, in welcher Organisationsform sie ihre Anliegen und Forderungen ausarbeiten. Es dürfte kaum dem Zweck des Steuerrechts entsprechen, die Art der ausdrücklich gewünschten Beteiligung der Bürger*innen an (vor)politischen Prozessen in die Bahnen zu lenken, die der Staat dafür vorsieht. Soweit es bestimmte Gründe geben mag, die Umgehung parteienrechtlicher Vorschriften zu verhindern bzw. zumindest nicht steuerrechtlich zu fördern dürfte es dafür andere Kriterien geben als gerade ein normativ nicht vorgesehenes Stufenmodell. Das Kriterium der Selbstlosigkeit könnte dafür so ausgelegt werden, dass diese nicht gegeben ist, wenn ein Verein ausschließlich eine Partei fördert. Wenn die Forderungen allerdings für verschiedene Parteien anschlussfähig sind dürfte wenig dafür sprechen, dass eine Umgehung vorliegt.
    4. Wenn man Vereine, die fast wie Parteien agieren wegen genau dieser Nähe von Privilegien von Vereinen gegenüber Parteien ausschließen möchte, weil sie Parteien zu ähnlich sind, müsste man eben diese Vereine dann nicht wie Parteien behandeln mit der Folge, dass die erweiterte steuerliche Abzugsfähigkeit von Spenden (und die Annahme von Unternehmensspenden) möglich wäre?

    Es wäre daher naheliegender, die Unterscheidung nicht über ein normativ nur schwer zu begründendes Drei-Stufen-Modell der politischen Betätigung zu treffen, sondern über die Art der Betätigung und die Nähe zu einzelnen Parteien. Dies ließe sich zumindest mit dem Wortlaut der AO begründen.

    • Anna Leisner-Egensperger Fr 1 Mrz 2019 at 18:40 - Reply

      Sehr geehrter Herr Kern,
      haben Sie vielen Dank für Ihre weiterführenden Anmerkungen. Nur in Kürze: 1) Ein normativer Anhaltspunkt für die Grundsätzlichkeit der ersten Ebene findet sich im Tatbestandsmerkmal „allgemein“ in § 52 Abs. 2 Nr. 24 AO. Dieses wird nach in zwischen allgemeiner Ansicht, zurückgehend auf meine Kommentierung im Hübschmann/Hepp/Spitaler, § 52 AO, Vorauflage, i.S.v. „grundsätzlich“ und „nicht parteipolitisch“ ausgelegt. 2) Art. 21 GG alleine begrenzt die Tätigkeit von Parteien und gemeinnützigen Organisationen nicht. Maßgeblich ist insoweit vielmehr die Rechtsprechung des BVerfG zur Chancengleichheit, die wiederum zu den von mir behandelten normativen Abgrenzungen führte. Politischer Hintergrund war insoweit die Parteispendenaffäre der CDU. Im Übrigen darf ich Sie auf einen wissenschaftlichen Aufsatz verweisen, den ich zu diesem Themenkreis verfassen werden, vermutlich für die Finanzrundschau. Jedenfalls kann diese komplexe Frage leider in dem Verfassungsblog, so spannend dieses Format auch sein mag, nicht abschließend erörtert werden. Viele Grüße und nochmals Dank für wichtige Hinweise, Anna Leisner-Egensperger

  4. Pit Müller Sa 2 Mrz 2019 at 11:52 - Reply

    Das Steuerrecht mag diese engen Grenzen vorgeben, die Rechtsprechung des BVerG sieht allerdings eine generelle Beteiligung an der politischen Willensbildung nicht ein Hauptwesensmerkmal von Parteien, sondern deren Beteiligung an der politischen Willensbildung durch Wahlen und Streben nach politischer Macht.:

    „Die politischen Parteien nehmen an der politischen Willensbildung des Volkes vornehmlich durch ihre Beteiligung an den Wahlen teil, die ohne die Parteien nicht durchgeführt werden könnten. Sie sind darüber hinaus Zwischenglieder zwischen dem Bürger und den Staatsorganen, Mittler, durch die der Wille der Bürger auch zwischen den Wahlgängen verwirklicht werden kann. Sie sammeln die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich aus, formen sie zu Alternativen, unter denen die Bürger auswählen können. Die politischen Parteien üben entscheidenden Einfluß auf die Besetzung der obersten Staatsämter aus. Sie stellen, sofern sie die Parlamentsmehrheit bilden und die Regierung stützen, die wichtigste Verbindung zwischen dem Volk und den politischen Führungsorganen des Staates her und erhalten sie aufrecht. Als Parteien der Minderheit bilden sie die politische Opposition und machen sie wirksam. Sie beeinflussen die Bildung des Staatswillens, indem sie in das System der staatlichen Institutionen und Ämter hineinwirken, und zwar insbesondere durch Einflußnahme auf die Beschlüsse und Maßnahmen von Parlament und Regierung (vgl. BVerfGE 3, 19 [26]; 14, 121 [133]; 20, 56 [99, 101]; 44, 125 [145 f.]). Die Willensbildung des Volkes wird allerdings nicht nur von den politischen Parteien vorgeformt und beeinflußt. Neben ihnen wirken etwa auch Verbände, andere Gruppen und Vereinigungen sowie die Massenmedien auf den Prozeß der Meinungsbildung und Willensbildung ein (vgl. dazu im einzelnen BVerfGE 11, 266 [273]; 20, 56 [114]; 41, 399 [416 f.]).“

    BVerfGE 52, 63 – 2 vom 24. Juli 1979

  5. Anna Leisner-Egensperger Sa 2 Mrz 2019 at 13:53 - Reply

    Sehr geehrter Herr Müller, herzlichen Dank für diesen wichtigen Gedanken! Das Hauptwesensmerkmal von Parteien wird vom BVerfG in der Tat so beschrieben, wie Sie das Gericht zitieren, und daran sind nach § 31 Abs. 1 BVerfGG natürlich auch die Steuergerichte gebunden. Nach § 2 Abs. 1 PartG ist der Parteienbegriff jedoch zweigliedrig, d.h. es müssen gegeben sein: (1) die Einflussnahme auf die politische Willensbildung und (2) der Wille zur Mitwirkung an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag. Das Problem bei der Anerkennung der steuerrechtlichen Gemeinnützigkeit liegt nun darin, dass gemeinnützige Vereinigungen, die – ohne an Wahlen teilnehmen zu wollen – auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen, d.h. immerhin den ersten Teil der Parteiendefinition erfüllen, dies mit erheblicher Hilfe des Steuerzahlers tun, weil Spenden an sie steuerrechtlich abzugsfähig sind. Demgegenüber dürfen Parteien, wie ich in meinem Beitrag versucht habe klarzustellen, nur in sehr begrenztem Umfang Spenden annehmen (politischer Hintergrund der Begrenzung war die Parteispendenaffäre). Insoweit besteht die Gefahr, dass Vereinigungen, wenn sie als gemeinnützige Organisationen und gerade nicht als Parteien agieren, letzteren gegenüber Vorteile haben. Vereinfacht ausgedrückt: Wenn politische Einflussnahme erstrebt wird, soll die Vereinigung grundsätzlich als Partei auftreten. Als gemeinnützige Organisation kann sie dies nach dem Bundesfinanzhof dann tun, wenn die Verfolgung eines politischen Zwecks zugleich der Verfolgung eines der in § 52 Abs. 2 AO genannten Zwecke dient. Hiervon ausgehend ist dann die Frage, wie die einzelnen Zwecke auszulegen sind. An dieser Stelle nimmt der Bundesfinanzhof eine argumentative Verkürzung vor, indem er zwei Zwecke zusammenzieht. Zusammenfassend: Politische Parteien und gemeinnützige Organisationen haben jeweils eigene Themenfelder, aber auch Aufgabenbereiche, die sich thematisch decken. Steuerrechtlich geht es darum, den Überschneidungsbereich in den Griff zu bekommen. Viele Grüße, Anna Leisner-Egensperger

  6. Pit Müller So 3 Mrz 2019 at 12:53 - Reply

    Sehr geehrte Frau Leisner-Egensperger.
    wenn das BVerfG die Teilnahme an Wahlen als zentrales Merkmal von Parteien ansieht
    und die Beteiligung an der politischen Willensbildung nicht als ein Alleinstellungsmerkmal von Parteien, sondern gerade betont, dass auch Verbände, andere Gruppen und Vereinigungen sowie die Massenmedien auf den Prozeß der Meinungsbildung und Willensbildung einwirken, ist der Parteicharakter von poltisch agierenden NGO’s so nicht zu begründen.

    Ich sehe auch, dass § 52 die allgemeine Förderung des demokratischen Staatswesens sehr eng umfasst, allerdings lässt sich die Allgemeinschädlichkeit nicht mit dem parteiähnlichen Charakter begründen. Insbesonderea auch da im PartG § 2 Abs 2 die Beteiligung an Wahlen eine Muss-Bestimmung ist.

  7. Christopher Heath Fr 22 Mrz 2019 at 10:50 - Reply

    Sehr geehrte Frau Leisner-Egensperger,

    beim Lesen der Entscheidung und Ihrer Anmerkung kam mir derselbe Gedanke wie Pit Müller: Wenn das Ziel der vom BFH oder BVerfG vorgenommenen Unterscheidung ist, eine Umgehung der auf politische Parteien anwendbaren Regelungen zu vermeiden, so kann das doch sinnvollerweise nur auf Verbände zutreffen, deren Ziel nicht (nur) die Einflussnahme auf die Legislative ist (dieses Ziel verfolgen letztlich alle im weiteren Sinne politisch tätigen Vereine oder Interessengruppen, auch der Bauernverband, der DFB etc.), sondern die legislative Einflussnahme durch Teilnahme an Wahlen und Präsenz im Parlament. Solange ein Verein keine parlamentarische Präsenz anstrebt, fällt er, wie Sie selbst schreiben, nicht unter die Parteiendefinition des BVerfG und kann damit auch nichts umgehen. Anders gewendet: Die AfD ist eine Partei, weil sie parlamentarische Präsenz anstrebt. Die Pegida mag eine vom politischen Gedankengut davon nicht zu trennende Gruppierung sein, die sich allerdings nicht zur Wahl stellt. Sie möchte die politische Willensbildung in bestimmter Weise beeinflussen. Ihre Einstufung als gemeinnützig (ich weiss nicht, ob das der Fall ist) könnte nicht das Parteiengesetz umgehen, weil sie keine legislative Teilhabe anstrebt und bestehende Parteien durch Spenden auch nicht fördern darf. – Ich denke, die Unterscheidung „Strebt parlamtentarische Präsenz an/strebt Einflussnahme in anderer Weise an“ trägt den Vorgaben des BVerfG besser Rechung als die vom BFH und auch von Ihnen vorgenommene Unterscheidung. Sie müssten sich bei der von Ihnen vorgenommenen Unterscheidung mit der Frage auseinandersetzen, wie denn die satirische Einflussnahme eines Kölner Karnevalsvereins auf die Tagespolitik zu bewerten wäre, oder die massive Lobbyarbeit mancher Sportvereine bei der Dopinggesetzgebung, die hoch politische Einflussnahme des bayerischen Bauernverbandes im Hinblick auf das Volksbegehren zur Verschärfung des Landschaftsschutzgesetzes, etc. Ich denke, die Verfolgung allgemeiner politischer Ziele mündet früher oder später immer in dem Versuch, auf bestimmte tagespolitische Fragestellungen und konkrete gesetzgeberische Massnahmen oder Vorschriften Einfluss zu nehmen. Dass davon nun die Gemeinnützigkeit abhängen soll, erscheint mir willkürlich.

  8. Anna Leisner-Egensperger Mo 25 Mrz 2019 at 14:52 - Reply

    Lieber Herr Heath,
    haben Sie herzlichen Dank für Ihren Kommentar. In der Sache liegen wir nicht so weit auseinander wie es vielleicht erscheinen mag. Ich darf allerdings folgendes klarstellen: Meine Äußerung auf der Grundlage der Attac-Entscheidung des Bundesfinanzhofs betrifft die geltende Rechtslage (de lege lata), d.h. die Ausgestaltung der §§ 52 ff. AO, während Ihre – wie ich finde, sehr überzeugenden – Ausführungen zugleich die rechtspolitische Perspektive in den Blick nehmen. Wenn es darum geht, wie das Gemeinnützigkeitsrecht de lege ferenda auszugestalten sein sollte, unterscheiden sich unsere Meinungen kaum. Ich habe dazu inzwischen eine Entscheidungsanmerkung für die NJW verfasst, in der ich dies etwas stärker vertiefen konnte als im vorliegenden Format. Sie soll in der NJW in dieser oder einer der kommenden Wochen erscheinen. Dort finden Sie auch weiterführende Hinweise zu rechtspolitisch sinnvollen Gestaltungsmodellen. Viele Grüße, Anna Leisner-Egensperger

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