Das Virus im Unionsrecht – in der Not kein Gebot?

+++Einreiseverbote aufgrund der Staatsangehörigkeit inmitten der EU+++Staatsbeihilfen im Gigaformat+++Staatsverschuldung ohne Grenzen+++ Ausfuhrverbote für medizinisches Material: Die Nachrichten dieser Tage erwecken den Eindruck, dass das Unionsrecht in der Coronakrise ausgedient hat. Nationale Alleingänge, staatliche Egoismen und Grenzabschottungen sind an die Stelle des Binnenmarktes und des „Raums der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts“ getreten. Vollzieht sich vor unser aller Augen ein historischer Bruch mit der EU als Rechtsgemeinschaft? Schaut eine ins home office geschickte und kompetenziell gelähmte Kommission dem Zusammenbruch ihrer Existenzgrundlage wehrlos zu? Oder ist in Wahrheit von Rechtsbruch keine Rede, weil diese Rechtsgemeinschaft genügend Instrumente vorsieht, mit denen die Mitgliedstaaten angemessen auf die Gesundheits-, Wirtschafts- und Finanzkrise reagieren können? 

Tatsächlich sprechen die Vorschriften und die Praxis des Unionsrechts für Letzteres. Die Väter und Mütter des Primär- und Sekundärrechts haben vorgesorgt: Zahllose Vorbehalts-, Schutz- und Notstandsklauseln erlauben es den Mitgliedstaaten, sogar von elementaren Garantien des Unionsrechts abzuweichen, sofern die ergriffenen Maßnahmen zur Krisenbewältigung geeignet, erforderlich und angemessen sind – und die betroffenen Länder und die Unionsorgane in die Entscheidungen rechtzeitig eingebunden sind. 

Unzutreffend ist bereits die verbreitete Wahrnehmung, die Rolle der Europäischen Union im Kampf gegen die Ausbreitung des Corona-Virus beschränke sich bestenfalls auf die Koordination. Seit dem Lissabon-Vertrag umfasst die Gesundheitspolitik der Europäischen Union explizit auch die „Bekämpfung schwerwiegender grenzüberschreitender Gesundheitsgefahren“ (Art. 168 AEUV). Die darauf gestützten Maßnahmen – aktuell etwa Beschaffungspakete für Schutzausrüstungen und Forschungsanstrengungen – sollen die nationale Gesundheitspolitik ergänzen. Flankiert werden sie vom EU-Katastrophenschutz (Art. 196 AEUV), auf dessen Grundlage z.B. Unionsbürger aus China ausgeflogen wurden. Zwar dürfen auf diesen Rechtsgrundlagen allein keine Harmonisierungsrichtlinien erlassen werden. In den kommenden Wochen wird sich aber erweisen, dass der von der Kommission eingerichtete Krisenstab zahlreiche lebensrettende Maßnahmen zur Begleitung der nationalen Aktionen ergreifen wird. 

Geschlossene Grenzen 

Doch wie steht es mit der Schließung der Grenzen? Sind etwa die soeben von Deutschland beschlossenen Grenzkontrollen für Frankreich, Dänemark und Österreich mit dem Unionsrecht vereinbar? Der Schengener Grenzkodex lässt eine vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen (nur) im Falle einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit eines Mitgliedstaates unter außergewöhnlichen Umständen zu (Art. 25 des Schengener Grenzkodex). Er sieht zu diesem Zweck ein besonderes Verfahren für Fälle vor, die ein sofortiges Handeln erfordern (s. Art. 28). 

Überdies gelten die primärrechtlichen Gewährleistungen der Unionsbürgerschaft und der Freizügigkeit „innerhalb der Grenzen“ und „vorbehaltlich“ der dazu erlassenen Freizügigkeitsrichtlinie. Diese erlaubt Beschränkungen, sofern sie nicht wirtschaftlich motiviert sind und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen, „aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“. Zum letztgenannten Schutzgut zählt das Unionsrecht ausdrücklich „Krankheiten mit epidemischem Potenzial im Sinne der einschlägigen Rechtsinstrumente der Weltgesundheitsorganisation“ (Art. 29 der Freizügigkeitsrichtlinie). 

Nun mag man trefflich darüber streiten, ob die Schengener Vorbehaltsklauseln eine einseitige und pauschale Abweisung von Unionsbürgern aus bestimmten Mitgliedstaaten erlauben. Ihr auf bloße „Grenzkontrollen“ und die „öffentliche Ordnung“ begrenzter Wortlaut streitet dagegen, ihr Telos und ihr systematisches Zusammenspiel mit den Schutzklauseln der Freizügigkeitsrichtlinie sprechen dafür. 

Entscheidend dürften letztlich die weiten mitgliedstaatlichen Spielräume sein, die der Europäische Gerichtshof angesichts der vom Vertrag vorgesehenen Letztverantwortung der Mitgliedstaaten vorsieht: So geht der Gerichtshof von einer Gefährdung der „öffentlichen Ordnung“ stets schon dann aus, wenn der Mitgliedstaat für sich plausibel eine gegenwärtige und hinreichend schwere Gefährdung für ein Grundinteresse der Gesellschaft reklamiert (EuGH, Rs. C-381/18 – G.S.). 

Und schon 45 Jahre vor der gegenwärtigen Pandemie hat er hervorgehoben, dass unter den von solcherlei Vorbehalten geschützten Rechtsgütern „die Gesundheit und das Leben von Menschen den ersten Rang einnehmen, und es Sache der Mitgliedstaaten ist, in den durch den Vertrag gesetzten Grenzen zu bestimmen, in welchem Umfang sie deren Schutz gewährleisten wollen“ (EuGH, Rs. 104/75 – de Peijper). Nicht die Unionsorgane, sondern die nationalen Regierungen müssen nämlich den Umfang und die Notwendigkeit solch drastischer Maßnahmen verantworten, die schließlich die eigene Bevölkerung nicht weniger als die Einreisenden treffen. 

Mit Einreiseverboten für privat reisende Unionsbürger aus spezifischen Krisenregionen und -staaten setzt sich ein Mitgliedstaat also keineswegs über das Unionsrecht hinweg, sondern handelt durchaus im Einklang mit den Vorkehrungen, die im Primär- und Sekundärrecht für derartige Krisen verankert sind. Voraussetzung ist selbstverständlich die Wahrung der loyalen Zusammenarbeit mit den betroffenen Mitgliedstaaten und der EU-Kommission und folglich die vorherige Notifizierung sowie die laufende Überprüfung der Verhältnismäßigkeit der Einreisebeschränkungen. Knüpfen Grenzkontrollen, wie jene der Bundesregierung, nicht an der Staatsangehörigkeit an und lassen Ausnahmen für den Berufs- und Warenverkehr zu, dürften diese mit dem Unionsrecht noch vereinbar sein.

Staatliche Beihilfen

Nicht minder flexibel ist das Beihilfenrecht. Es ist schon fraglich, ob öffentliche Ersatzleistungen für die Schließung von Messen, Geschäften und Produktionsstätten überhaupt dem Beihilfentatbestand des EU-Rechts unterfallen, d.h. einer Genehmigung der Kommission bedürfen. Denn derartigen Ersatzleistungen liegt stets der – auch vom EuGH anerkannte – Aufopferungsgedanke des Entschädigungsrechts zugrunde. Für letzteres hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung den Unterschied zu staatlichen Beihilfen hervorgehoben. Während staatliche Beihilfen dazu da sind, bestimmte Unternehmen im Wettbewerb zu begünstigen, gleicht das Entschädigungsrecht den Schaden aus, den die nationalen Behörden zum Schutz bestimmter Rechtsgüter veranlasst haben (EuGH, Rs. 106 bis 120/87 – Asteris). 

Unabhängig davon sieht das Primärrecht schon seit den Römischen Verträgen eine Legalausnahme für Staatsbeihilfen „zur Beseitigung von Schäden“ vor, „die durch Naturkatastrophen oder andere außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind“ (Art. 107 Abs. 2 Buchst. c AEUV). Dass die Coronakrise, ähnlich einer Naturkatastrophe, nicht nur ein „außergewöhnliches“, sondern ein einzigartiges Ereignis ist, dürfte kaum bestritten werden. Sofern dann doch eine Genehmigung der Kommission erforderlich sein wird, kann (und wird) diese auf ihr weites Ermessen „zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“ zurückgreifen können (Art. 107 Abs. 3 lit. b AEUV). 

Stabilität und Solidarität

Ein virusbedingter Bruch des Stabilitäts- und Wachstumspaktes steht ebenfalls nicht zu befürchten. Dessen Art. 5 gestattet vorübergehende Abweichungen von den Haushaltszielen „bei einem außergewöhnlichen Ereignis, das sich der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaats entzieht und erhebliche Auswirkungen auf die Lage der öffentlichen Finanzen hat“ – vorausgesetzt, die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bleibt davon unberührt. 

Damit knüpft der Stabilitäts- und Wachstumspakt an die Terminologie der Wirtschafts- und Währungsunion des Maastrichter Vertrages an. Ist ein Mitgliedstaat „aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen“ betroffen, so kann hiernach der Rat „im Geist der Solidarität“ finanziellen Beistand leisten (Art. 122 AEUV). Unionsrechtlich ist es deshalb völlig unproblematisch, dass die Kommission beschlossen hat, wegen der Pandemie die Abweichungsbefugnisse des Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu eröffnen. 

Gewünscht hätte man sich allerdings, dass der Rat der Europäischen Union und nicht allein die Volksrepublik China auf die Hilfeappelle italienischer Regierung geantwortet hätte: Nach ihren Grundwerten (s. Art. 3 Abs. 3 EUV) und gemäß ihrer Solidaritätsverpflichtung (Art. 222 AEUV) sind Union und Mitgliedstaaten zur Mobilisierung „aller ihr zur Verfügung stehenden Mittel“ und zur Unterstützungsleistung verpflichtet, sofern ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag, einer Naturkatastrophe oder einer vom Menschen verursachten Katastrophe betroffen ist. Unter Letzteres fällt auch die Ausbreitung von Epidemien. Als verbindliches Rechtsprinzip liegt die Solidarität „dem gesamten Gemeinschaftsrechtssystem zugrunde“ (EuGH, verb. Rs. 6/69 und 11/69). Wie die Kommission zu Recht moniert hat, verursachen etwa unabgestimmte Ausleih- und Exportverbote für (weiterverwendbares) medizinisches Material bedenkliche Dominoeffekte und laufen der Verpflichtung zur Solidarität zuwider. 

Notstand

Man sieht: Dank bereichsspezifischer Rechtfertigungs- und Abweichungsklauseln ist das Unionsrecht flexibel genug, den nationalen Regierungen die benötigten Handlungsspielräume zu gewährleisten. Eine Aktivierung der allgemeinen Notstandsklausel aus Art. 347 AEUV wird daher hoffentlich nicht nötig sein. Nach dieser Vorschrift kann sich jeder Mitgliedstaat „im Kriegsfall“ oder „bei einer schwerwiegenden innerstaatlichen Störung der öffentlichen Ordnung“ über das gesamte Unionsrecht hinwegsetzen. 

Zwar haben sie bei der Beurteilung der Störungslage und der angemessenen Reaktionsmittel einen Beurteilungsspielraum, aber sie müssen auch hier die Verhältnismäßigkeit der eingesetzten Mittel wahren und „sich miteinander ins Benehmen setzen, um durch gemeinsames Vorgehen verhindern, dass das Funktionieren des Binnenmarktes beeinträchtigt wird.“ Die Berufung auf die Notstandsklausel darf demnach – in welcher Krisensituation auch immer – keineswegs die speziellen Vorbehalte und Schutzklauseln des Unionsrechts aushebeln. Auf die Frage, ob der allgemeine Notstandsvorbehalt allein auf innere Unruhen zugeschnitten ist oder auch auf pandemiebedingte Ausnahmezustände erstreckt werden kann, kommt es daher (noch) nicht an. 

Es bleibt festzuhalten, dass das Unionsrecht den Mitgliedstaaten ausreichend Flexibilität gewährt, um der jetzigen Krisensituation gerecht zu werden. Keine Regierung ist veranlasst, den gemeinsamen Rechtsraum zu verlassen oder in einen rechts- und abstimmungsfreien Ausnahmezustand zu treten. Die vom Unionsrecht geforderte Solidarität scheint freilich schnell auf der Strecke geblieben zu sein.