13 September 2012

Des Kaisers neue Kleider

Die Diskussion der vergangenen Wochen hatte etwas Unwirkliches. Die globalen Finanzmärkte zeigten schonungslos die Konstruktionsschwächen der Währungsunion – und weite Teile der deutschen Öffentlichkeit schauen gebannt nach Karlsruhe. Die dortigen Verfassungsrichter sollten mit juristischen Methoden die Euro-Rettung in geordnete Bahnen lenken. Diese Erwartung an die obersten Juristen des deutschen Nationalstaats konnte nur enttäuscht werden.

Nun trägt das BVerfG gewiss keine Verantwortung für den übersteigerten Medienhype (etwa: Meinungsumfragen zum Entscheidungsausgang). Ganz schuldlos ist der zweite Senat dennoch nicht. Ganz bewusst nährten die Richter in den vergangenen Jahren die Erwartung, dass die Interpretation der Volkssouveränität eine Schlüsselfrage der Euro-Rettung sei. Es ist wie im Märchen von „Des Kaisers neue Kleider“: Wer immer prächtigere Gewänder als Zeichen von Macht und Klugheit anstrebt, steht am Ende nackt da. Dies gilt nicht anders für die Untertanen, die sich im Glanze ihres glorreichen Herrschers sonnen wollten.

Das ESM-Urteil zeigt eindrücklich, dass die Sehnsucht nach den prunkvollen Kostümen des souveränen Nationalstaats eine Illusion ist – aus rechtlichen, institutionellen und konzeptionellen Gründen. Das Fazit kann nur lauten: Höchste Zeit zum (juristischen) Umdenken.

Rechtliche Rückzugsgefechte

Karlsruhe hatte von Anfang an mit der Schwierigkeit zu kämpfen, das Europarecht immer nur aus der Außenperspektive beurteilen zu können. Seit dem Lissabon-Urteil heißt dies ganz konkret, dass sich das Gericht einzig auf die Auslegung des Demokratiebegriffs der Ewigkeitsklausel stützt. Dies war gewagt und bewirkte, dass die stabilisierende und rationalisierende Funktion der Verfassungsdogmatik weitgehend ausfiel (es ist bezeichnend, dass das BVerfG im Obersatz des ESM-Urteils mit Ausnahme der vorletzten Randnummer immer nur sich selbst zitiert). Auch die Demokratietheorie konnte zur Maßstabsbildung allenfalls am Rande beitragen. Zu weit hatte sich das Gericht vom interdisziplinären Forschungsstand entfernt, der die Legitimität transnationalen Regierens nicht vorrangig auf die staatliche Volkssouveränität zurückführt. Karlsruhe entwickelte die Verfassungsvorgaben im Alleingang.

Dennoch erwies sich die Volkssouveränität als Füllhorn. Sie leitete die Entwicklung nationalstaatlicher Kernzuständigkeiten, unter Einschluss des Budgetrechts, das der Europäisierung verfassungsrechtliche Grenzen setzt. Diese ermunterte zur Klage gegen ESM und Fiskalpakt (zumal der Präsident und der Berichterstatter in Zeitungsinterviews eine Volksabstimmung geradezu herbeizureden schienen). Hiernach stand durchaus zu erwarten, dass der Zweite Senat das jüngste Rettungspaket allenfalls mit strikten Grenzen für weitere Maßnahmen passieren lassen würde. Doch es kam anders: Die Idee justiziabler Haftungsobergrenzen begräbt das Gericht unter einem „weiten Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers“ – und dem Übergang zu einer (abgeschwächten) Version einer Fiskalunion erteilen die Richter gleich im Vorfeld ihr Plazet, weil „eine kontinuierliche Fortentwicklung der Währungsunion zur Erfüllung des Stabilitätsauftrags erforderlich werden kann.“ Die beiden verbleibenden Auflagen sind Trostpflaster. Auch wenn die Kläger es anders darstellen: sie haben verloren.

Wohlgemerkt: Ich bleibe bei meiner Ansicht, dass diese Positionierung des Gerichts richtig sind. Noch deutlicher als das Griechenland-Urteil kennzeichnet die ESM-Entscheidung eine erfrischende Ehrlichkeit. Die Volkssouveränität enthält nur wenige justiziable Vorgaben; über die Integrationsgrenzen entscheidet in erster Linie der Bundestag. Dies bekräftigt zu haben, ist der bleibende Verdienst des jüngsten Urteils.

Kulissenwechsel: EZB-Anleihekäufe

Nun lassen sich die Kritiker das Argument der Verfassungswidrigkeit nicht so schnell aus der Hand nehmen. Von daher überrascht es keineswegs, dass speziell die FAZ leichte Andeutungen im ESM-Urteil ausreichen lässt, um eine vermeintliche Attacke des BVerfG gegen die EZB auszumachen (nachdem der Zweite Senat die Klage gegen das erste EZB-Anleihekaufprogramm im Griechenlandurteil noch schlichtweg ignoriert hatte). In der Tat mag einiges dafür sprechen, dass die EZB-Käufe im Zentrum der nächsten Hauptsacheverhandlung stehen werden. Die Rahmenbedingungen werden dann jedoch andere sein.

Die Rechtmäßigkeit der EZB-Anleihekäufe wird nämlich anhand europäischer Rechtsmaßstäbe beurteilt werden müssen, weil die Ultra-Vires-Kontrolle sich auf die Verletzung des Art. 123 AEUV bezieht. Bei dessen Auslegung kommt der Zweite Senat an einer Vorlage an den EuGH nicht vorbei. Dies ist für sich genommen nichts Spektakuläres und begründet insbesondere keinen symbolischen Akt der Unterordnung, weil der EuGH ganz genau weiß, dass das BVerfG sich die Letztentscheidung vorbehält. Dennoch ändert sich mit der Vorlage viel.

Die Zeiten, wo die Euro-Krise durch deutsche Richter (BVerfG) anhand staatlicher Rechtsvorschriften (Art. 79 GG) beurteilt und im Ergebnis nationale Institutionen (Bundestag) gestärkt werden, sind vorbei. Stattdessen rückt das supranationale Recht ins Zentrum, dessen Auslegung einen transnationalen Diskurs einfordert. Hierbei wird sich zeigen, dass die in Deutschland zumeist als selbstverständlich unterstellte Europarechtswidrigkeit der Rettungsmaßnahmen so selbstverständlich nicht ist. Dies gilt für die Bestimmungen zur EZB ebenso wie für den im Deutschen zumeist suggestiv „Bailout-Verbot“ genannten Art. 125 AEUV, dessen Wortlaut gesamtschuldnerische Haftung verbietet – nicht jedoch freiwillige Hilfskredite. Vor dem EuGH werden nicht nur deutsche Stimmen zu Wort kommen. Bei den im Vorfeld des Maastricht-Vertrags rechtspolitisch umstrittenen Artikeln zur Währungsunion ist dies besonders wichtig.

Institutionelle Zweibahnstraße

Ein Hauptproblem des Lissabon-Urteils war und ist die Annahme, dass Demokratie vorrangig im Nationalstaat stattfindet und speziell das Europäische Parlament von Karlsruhe zuerst rhetorisch kleingeschrieben und sodann auch ganz real in seiner Funktionsfähigkeit untergraben wurde. Die anstehende EuGH-Vorlage begründet hierzu einen wichtigen Kontrapunkt. Im Idealfall profitieren hiervon alle supranationalen Institutionen, die in Deutschland bisher vor allem als Zaungäste wahrgenommen wurden. Europa würde hierdurch nur gewinnen. Es kann langfristig nicht gutgehen, die Währungsunion um Elemente einer Fiskalunion zu bereichern und gleichzeitig den öffentlichen Diskurs zu europäischen Themen beinahe ausschließlich auf nationalstaatliche Einrichtungen und Rechtsvorschriften zu konzentrieren. Dies ist kein Plädoyer für eine simple Föderalisierung, in der das Europäische Parlament den Bundestag ablöst, sondern die Hoffnung auf eine komplementäre Zweibahnstraße.

Für die Funktionsfähigkeit der supranationalen Rechtsgemeinschaft ist die EuGH-Vorlage eine notwendige, nicht jedoch eine hinreichende Voraussetzung. Der EuGH, das Europäische Parlament und die EU-Kommission müssen erst noch beweisen, dass sie Europa in der Währungskrise mit ihren Instrumenten verantwortungsvoll führen können. Beim EuGH bin ich hier optimistisch (auch wenn jüngere Urteile nicht immer überzeugten). Dagegen enttäuschte die Kommission zuletzt. Der Vorschlag in Barrosos State-of-the-Union-Rede, dem Demokratiedefizit durch ein neues Statut politischer Parteien in der EU zu begegnen, ist bestenfalls naiv. Politische Führung in der Krise sieht anders aus.

Ein Ausweg aus der Sackgasse

Der mediale Hype um die Bundestags-Abstimmungen zur Euro-Rettung sowie die BVerfG-Urteile zeigt, wie die verfassungsjuristische Stärkung des Nationalstaats in eine politische Alltagspraxis umschlägt, die ihrerseits eine diskursive und identifikatorische Stärkung der nationalstaatlichen Identität mit sich bringt. Das mag das BVerfG mit seiner Europa-Rechtsprechung indirekt auch bezweckt haben. Jetzt reicht es jedoch. Es ist höchste Zeit für eine Neubalancierung des öffentlichen und des juristischen Diskurses. Die Rückkehr zum Nationalstaat bleibt eine Illusion, von der manch Staatsrechtlehrer und Bürger träumen mag, die Deutschland aus guten Gründen jedoch nicht wählen wird. Ein Auseinanderbrechen des Euro ist schlicht zu teuer (ganz zu schweigen von den Folgekosten), rechtlich unzulässig, ahistorisch und politisch nicht gewünscht. Es wird Zeit, hieraus auch im Fachdiskurs die richtigen Konsequenzen zu ziehen.

Das Schöne am Leben ist, dass es von Menschen gesteuert wird, die das Ruder herum reißen können. So kommt manches anders als man denkt. Im Märchen musste ein Kind die Nacktheit des Kaisers offen legen, weil dieser der Illusion von Macht und Klugheit erlegen war. Das BVerfG ist weiser. Es erkannte selbst, dass seine Argumente in eine Sackgasse führten. Der Zweite Senat wird nun gemeinsam mit dem EuGH die gesamteuropäische Rechtsgemeinschaft behaupten. Dies ist Aufgabe genug. Es wäre schade, wenn aufgrund von Grabenkämpfen zwischen Europa- und Verfassungsrecht der Glaube an das Recht insgesamt Schaden nähme. Dass dies verhindert werden kann, ist keineswegs ausgemacht. Luxemburg muss erst noch beweisen, dass es Demokratie und Recht ebenso verantwortungsbewusst schützen kann wie Karlsruhe.


SUGGESTED CITATION  Thym, Daniel: Des Kaisers neue Kleider, VerfBlog, 2012/9/13, https://verfassungsblog.de/des-kaisers-neue-kleider/, DOI: 10.17176/20170509-100213.

7 Comments

  1. Claudio Franzius Do 13 Sep 2012 at 21:22 - Reply

    Aber was ist mit den Vorbehalten? Da beginnt doch schon neuer Streit. Kann es sein, dass darin, also bezogen auf „Ersatzunionsrecht“, das neue „ja, aber“ liegt? Das mag jetzt gutgehen. Aber es ist eine Einladung an Gauweiler u.a., so weiter zu machen. Die Verfassungsbeschwerde nach dem Lissabon-Urteil, die auf die Beifügung eines solchen Vorbehalts gerichtet war, hatte der 2. Senat noch zurüchgewiesen. Jetzt ist ein Tor geöffnet. Ich weiss nicht, ob dieser Weg kalter Nachverhandlungen ein guter Weg ist. Für die Demokratie in Europa, wie auch immer man sie konzipiert, gewiss nicht.

  2. Robert Fr 14 Sep 2012 at 06:55 - Reply

    Die vollständige Dokumentation zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsbeschwerden ESM und Fiskalpakt in dieser Linksammlung / Linkliste: http://www.robertmwuner.de/verfassungsbeschwerden_esm.html

  3. […] vor Gericht riskieren auch Verfassungsrichter nur äußerst ungern." In einem Gastbeitrag für verfassungsblog.de beschäftigt sich der Rechtswissenschaftler Daniel Thym mit der Rolle der Volkssouveränität im […]

  4. Hans Fr 14 Sep 2012 at 21:14 - Reply

    Das Bundesverfassungsgericht, hat hier sehr klug geurteilt.Genau und sachgerecht.
    Auf Dauer wird sich aber die Frage stellen, „Europa als ganzes mit eigener Staatlichkeit“.

    Nur der Prozess der Einigung Europas zu einem Nationalstaat, wird beschleunigt/ auch durch dieses Urteil), wie hier das BvVerG reagieren wird, langsam zulassen oder auch sagen, nein nur bis hier hin und nicht weiter, das ist die spannende Frage. Hier hVerfG nochmal das Parlarment hervorgehoben und auch gesagt, dieses muss völkerrechtlich abgesichert sein. Mal sehen was die Zukunft bringt.

    Für immer den Hund spielen, der bellt und nicht beisst, kann es nicht, sonst steigt ihm das Volk auf die Füsse. Was allein schon dem geschuldet ist, dass das BVerfG nicht direkt, sondern über Umweg gewählt wird. Auch die Tatsache, dass man sagt, dass nur Juristen, die Verfassung verstehen können, wiegt doch sehr schwer(Vorraussetzung um Verfassungsrichter zu werden), wenn man im Namen des Volkes urteilt, bei Gesetzen ist dies noch verständlich, aber bei einer Verfassung ?
    Eine richtige Gewaltenteilung ist dies nicht.
    Aber es ist für jeden mit juristischen Kenntnissen, ein sehr spannender Prozess. Wo endet der Prozess ? Im Volkswillen oder Politikerwillen, den man auch als Parteiwillen bezeichnen kann.

    MfG Hans

  5. Nachdenklich So 16 Sep 2012 at 05:15 - Reply

    „Ein Auseinanderbrechen des Euro ist schlicht zu teuer (ganz zu schweigen von den Folgekosten), rechtlich unzulässig, ahistorisch und politisch nicht gewünscht. Es wird Zeit, hieraus auch im Fachdiskurs die richtigen Konsequenzen zu ziehen.“

    Ich bin empört wer bitte entscheidet an Hand welchen Kriterien dass die getroffenen Aussagen richtig sind? Und woher haben sie die Überzeugung dass die Aufgabe der Nationalstaaten der richtige Weg ist?
    Eine nationale Identität kann man einem Volk nicht einfach abgewöhnen, das wurde auf deutschen Boden schon mehrfach versucht. Der letzte Versuch wurde 1989 beendet. (Siehe auch Jugoslawien, Slowaken, Moldawien, Ukraine…)

    Als ich auf diesen Blog gestoßen bin nahm ich an das hier Juristen über das höchste Rechtsgut das ein Volk haben kann und seine Auslegung diskutieren.
    Jetzt muss ich feststellen dass von der Bedeutung einer Verfassung und welche Stellung sie im Leben eines Volkes zu mindesten haben sollte Nichts, aber auch Garnichts verstanden wird. Und wenn ich nicht verstehe worüber ich spreche …..

    Der Träger der deutschen Verfassung, das deutsche Volk hat in seiner Weisheit Richter bestimmt die an seiner Stelle über die Verfassung wachen sollen, wenn die Mächtigen des Staates sich wieder einmal Rechte herausnehmen die ihnen nicht zustehen.
    Wenn das Volk nun zu der Überzeugung kommt das diese Richter das nicht mehr können oder wollen wird es das wieder selber machen müssen. Und dann bekommt die Farbe der Roben der Richter ja vielleicht einen Sinn.
    „Und ich versichere ihnen es wird reichen!“ (Frei nach Draghi)
    Und in meiner Überzeugung sind wir auf den besten Weg dahin! Ich für mein Teil bedanke mich bei Ihnen dafür dass sie in mir die Überzeugung geweckt haben das das der einzige Weg ist.

  6. Canabbaia Do 4 Okt 2012 at 20:00 - Reply

    Auch wenn ich mir eine andere Entscheidung gewünscht hätte: ein kluger Blogpost; von seinem Standpunkt nachvollziehbar.

    Richtig ist aber auch:
    „… erwies sich die Volkssouveränität als Füllhorn. Sie leitete die Entwicklung nationalstaatlicher Kernzuständigkeiten, unter Einschluss des Budgetrechts, das der Europäisierung verfassungsrechtliche Grenzen setzt. Diese ermunterte zur Klage gegen ESM und Fiskalpakt (zumal der Präsident und der Berichterstatter in Zeitungsinterviews eine Volksabstimmung geradezu herbeizureden schienen). Hiernach stand durchaus zu erwarten, dass der Zweite Senat das jüngste Rettungspaket allenfalls mit strikten Grenzen für weitere Maßnahmen passieren lassen würde. Doch es kam anders: Die Idee justiziabler Haftungsobergrenzen begräbt das Gericht unter einem „weiten Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers“ – und dem Übergang zu einer (abgeschwächten) Version einer Fiskalunion erteilen die Richter gleich im Vorfeld ihr Plazet, weil „eine kontinuierliche Fortentwicklung der Währungsunion zur Erfüllung des Stabilitätsauftrags erforderlich werden kann.“ Die beiden verbleibenden Auflagen sind Trostpflaster. Auch wenn die Kläger es anders darstellen: sie haben verloren.“

    Deshalb hätte aus meiner Sicht das BVerfG, wäre es seiner EFSF-Entscheidung treu geblieben, die faktische Aufhebung der (auch vom Gericht als solche bewerteten!) No-Bailout-Klausel ablehnen müssen; damit wäre dann auch der ESM gekippt.

    Die Entscheidung des BVerfG im Eilverfahren habe ich “laienjuristisch”, aber sehr detailliert untersucht. Insoweit halte ich es für extrem problematisch, dass das Gericht
    a) einen zentralen Punkt der Kläger (FAKTISCHE Einschränkung der Entscheidungsfreiheit des Bundestages) einfach hat unter den Tisch fallen lassen und
    b) seinen eindeutigen Sinneswandel gegenüber der EFSF-Entscheidung („Amicus Curiae Brief an Karlsruhe: Feste Burg der Demokratie oder größte Heißluftfabrik der Welt? Wenn das Bundesverfassungsgericht seine eigene EFSF-Entscheidung vom 07.09.2011 ernst nimmt, wird es am 12.09.2012 die Einführung der Bailout-Vorschrift in Art. 136,3 AEUV und Deutschlands Beitritt zum ESM stoppen“ – http://beltwild.blogspot.de/2012/09/amicus-curiae-brief-karlsruhe-feste.html – wird nicht begründet) praktisch geleugnet und die Eilentscheidung als konsistent mit der bisherigen Rechtsprechung dargestellt hat.

    Das sind für mich juristische Sauereien!

    Ich habe die Entscheidung ‚laienjuristisch‘ analysiert unter
    “Verfassungsgericht verscheißert verängstigtes Volk: Eine quasi-juristische Urteilsschelte der Karlsruher ESM-Entscheidung vom 12.09.2012″ (http://beltwild.blogspot.de/2012/09/verfassungsgericht-verscheiert.html)
    und
    “Der Heuwagen des Euro wird von germanischen Ochsen gezogen. Wie Karlsruhe das ESM-Ding gedreht hat” (http://beltwild.blogspot.de/2012/09/der-heuwagen-des-euro-wird-von.html).

    Es würde mich interessieren, ob (bzw. wenn) es dazu auch Fachartikel gibt.

  7. […] den einstweiligen Rechtsschutz gegen ESM-Vertrag und Fiskalpakt. Herr Gauweiler und seine Kollegen verloren damals zwar recht eindeutig, aber das Gericht erweckte jedenfalls den Anschein eines Teilsiegs, indem es die Bundesregierung zu […]

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