Die geringste Abweichung
Das Optimierungsgebot und die Ausgleichsmandate im Hessischen Wahlsystem
Am 11. Januar 2021 hat der Staatsgerichtshof des Landes Hessen die Sitzverteilung im Hessischen Landtag bestätigt. Wäre die unter anderem von der AFD-Fraktion erhobene Klage gegen die Berechnung der Sitze erfolgreich gewesen, hätte die Koalition aus CDU und Bündnis 90/Die Grünen ihre Mehrheit von einem Mandat verloren. Was dem Landeswahlleiter nur zufällig gelungen war, hat das Gericht nun mit seinem Urteil klargestellt: Gesetzlich vorgegebenes Ziel beim Umgang mit Ausgleichsmandaten ist die geringste Abweichung von der idealen proportionalen Sitzverteilung.
Das Wahlsystem zum Hessischen Landtag und die Wahl von 2018
Aus Perspektive der Wähler*innen ähnelt das Wahlsystem zum Hessischen Landtag stark dem Wahlsystem zum Deutschen Bundestag: In beiden Fällen kommt ein personalisiertes Verhältniswahlsystem mit 2 Stimmen zur Anwendung, bei dem Überhangmandate – beziehungsweise „Quasi-Überhangmandate“ – entstehen können, die jeweils ausgeglichen werden – Quasi-Überhangmandate, weil durch den Ausgleich der entstandenen Überhangmandate im Endeffekt kein Überhang entsteht.
Wie genau dieser Ausgleich für Wahlen zum Hessischen Landtag vorzunehmen ist, war nun Gegenstand eines Verfahrens vor dem Staatsgerichtshof des Landes Hessen (P.St. 2733, P.St. 2738). Bei der Wahl von 2018 hatte die CDU durch die Zahl ihrer sogenannten „Wahlkreisstimmen“ (Erststimmen) 40 Direktmandate errungen. Nach dem Ergebnis ihres „Landesstimmen“-Anteils (Zweitstimmenanteils) standen ihr jedoch „nur“ 32 Mandate zu, sodass es zu einer Vergrößerung des Parlaments kommen musste.
Die zugrundeliegenden Absätze
Grundlage des Streits waren die Absätze 3 und 5 des § 10 LWG. § 10 Abs. 3 LWG setzt die Umwandlung der Landesstimmen in Sitze fest. Dabei wird das Verfahren nach Hare/Niemeyer angewandt, eine mathematische Formel, mit deren Hilfe die Mandatszahlen der einzelnen Parteien in zwei Schritten bestimmt werden. § 10 Abs. 5 LWG regelt die Entstehung von Quasi-Überhangmandaten sowie Ausgleichsmandaten. Die zu beantwortende Gretchenfrage war, wie § 10 Abs. 5 S. 2 LWG genau zu verstehen ist. Dort heißt es, dass für den Fall, dass Quasi-Überhangmandate entstehen, sich „die Gesamtzahl der Abgeordnetensitze so lange [erhöht], bis die nach Abs. 3 zu berechnende Proportion erreicht ist“.
Seit der Einführung des Ausgleichs im Jahr 1954 kam es außer 2018 nur 2009 zu Quasi-Überhangmandaten, die ausgeglichen werden mussten. Ebenso wie 2009 hat der Landeswahlleiter 2018 hierzu ein Verfahren angewendet, das den Hessischen Landtag so lange vergrößerte, bis erstmals bei der Verteilung nach dem Verfahren nach Hare/Niemeyer die für die Ausgleichsmandate verantwortliche Partei die ihr aufgrund der Direktmandate zustehenden Sitze erhalten hatte. Bei der Wahl von 2009 wurden daher 118 Mandate verteilt, 2018 waren es 137. Dieses Verfahren führt allerdings in vielen Fällen dazu, dass die für die Quasi-Überhangmandate verantwortliche Partei bevorzugt wird, da sie immer das letzte zu verteilende Mandat erhält.
Die verschiedenen Verständnisse des § 10 Abs. 5 S. 2 LWG
Die entscheidenden Fragen, die die Richter*innen zu beantworten hatten, waren, was unter der nach Abs. 3 zu berechnenden ‚Proportion‘ im Sinne des § 10 Abs. 5 S. 2 LWG zu verstehen ist und ob die Norm hinreichend bestimmt ist.
Zur Berechnung der Parlamentsgröße nutzte der Landeswahlleiter ein iteratives Verfahren: Er erhöhte die Größe des Parlaments so lange, bis die CDU bei einer Verteilung im Sinne des § 10 Abs. 3 LWG erstmals 40 Stimmen erhielt, was bei einer Parlamentsgröße von 137 Abgeordneten der Fall war. Die Anforderung der Proportionalität hatte daher bei ihm keinen Einfluss auf die Parlamentsgröße selbst, sondern wurde erst bei der Vergabe der Mandate berücksichtigt.
Die beiden Antragssteller*innen nutzten zur Berechnung der Parlamentsgröße jeweils einen Dreisatz mit Standardrundung, der die ursprüngliche Parlamentsgröße von 110 und eine theoretisch darauf aufbauende Mandatsverteilung zur Grundlage nahm: Der Antragssteller zu 1 zog neben der ursprünglichen Parlamentsgröße und dem hierauf aufbauenden Sitzanspruch der CDU aus § 10 Abs. 3 LWG (32) den Sitzanspruch der CDU aufgrund ihres Wahlkreisstimmenergebnisses zur Berechnung heran: 110 x 40 / 32 = 137,5 = 138; die AfD-Fraktion als Antragstellerin zu 2 zog neben der ursprünglichen Parlamentsgröße und dem hierauf aufbauenden idealen Sitzanspruch der CDU (31,72) letztgenannten Wert ergänzt um die 8 Quasi-Überhangmandate zur Berechnung heran: 110 x 39,72 / 31,72 = 137,74 = 138. Bei einer Parlamentsgröße von 138 Sitzen wäre das letzte Mandat an die AfD gegangen – die Koalition hätte ihre knappe Mehrheit verloren.
Die Landesanwältin hielt die Vorschrift des § 10 Abs. 5 Satz 2 LWG für verfassungswidrig, da sie nicht ausreichend bestimmt sei.
Die Hessische Landesregierung schließlich sah durch die Vergrößerung des Parlaments auf 137 Abgeordnete die Proportionsanforderung des § 10 Abs. 5 S. 2 LWG für den Fall, dass die CDU 40 Mandate erhalte, am besten gewährleistet. Bei einer entsprechenden Vergrößerung stimme der prozentuale Sitzanteil der einzelnen Parteien mit dem prozentualen Anteil der einzelnen Parteien an den Landesstimmen, bezogen auf alle Parteien, am stärksten überein.
Der Staatsgerichtshof schloss sich der Hessischen Landesregierung an. Die vom Landeswahlleiter für die Verteilung angewendete Berechnungsmethode sah das Gericht in der Konsequenz als fehlerhaft an. Da dieser Fehler jedoch keine Auswirkungen auf die Verteilung der Mandate hatte – nach beiden Berechnungsmethoden waren 137 Mandate zu vergeben – fehlte es an einer Mandatsrelevanz im Sinne des Art. 78 Abs. 2 der Hessischen Verfassung. Der Staatsgerichtshof wies die Wahlprüfungsbeschwerde deshalb zurück und erklärte die Wahl zum Hessischen Landtag vom 28. Oktober 2018 für gültig.
Die Proportionalität des § 10 Abs. 5 Satz 2 LWG
Zwischen zwei veränderlichen Größen besteht dann Proportionalität, wenn sie immer in demselben mathematischen Verhältnis zueinander stehen. Bezogen auf die Verrechnungsmethode sind die abgegebenen Stimmen und die daraus resultierenden Mandate als Größen heranzuziehen, um bei einem personalisierten Verhältniswahlsystem die Proportionalität zu berechnen. Bei Wahlen und ab einer gewissen Anzahl von Stimmen und Mandaten wird ein Verfahren dem Kriterium der Proportionalität nie ganz entsprechen. Die Abweichungen können aber unterschiedlich stark ausfallen. Zur Berechnung der Abweichungen von einer optimalen Proportionalität gibt es verschiedene Methoden: In Frage kommen etwa der Vergleich der einer Partei (prozentual) zugeteilten Sitze mit dem (prozentual) idealen Sitzanspruch der Partei oder der Vergleich der Erfolgswerte der Wählerstimmen beziehungsweise der Vertretungsgewichte der Mandate verschiedener Parteien untereinander.
Der Staatsgerichtshof hat sich hier, in Anlehnung an die Hessische Landesregierung, für die erste der genannten Varianten entschieden. Das Gericht verglich daher alle möglichen Wahlergebnisse, bei denen die CDU im Zuge der Verteilung der Mandate nach Hare/Niemeyer 40 Mandate erhalten würde, dahingehend, wie groß der Unterschied zwischen dem jeweiligen realen Anteil der Mandate aller Parteien und dem jeweiligen idealen Anteil der Mandate aller Parteien wäre, wobei letzteres dem prozentualen Anteil der zu beachtenden Landesstimmen entspricht. Da bei einer Parlamentsgröße von 136 Abgeordneten die CDU nur 39 Mandate erhalten hätte und bei einer Parlamentsgröße von 141 Abgeordneten derer 41, musste das Parlament auf 137, 138, 139 oder 140 Abgeordnete vergrößert werden. Ohne auf die korrekten Berechnungen der Hessischen Landesregierung im Detail einzugehen, kann vorliegend bestätigt werden, dass eine Parlamentsgröße von 137 Abgeordneten zur geringsten Abweichung von einer idealen Proportionalität führt. Im Sinne des gewählten mathematischen Vorgehens liegt sie bei 0,7395, bei einer Vergrößerung des Parlaments auf 138 Abgeordnete hätte sie hingegen bei 1,1607 gelegen. Das Ziel der Proportionalität, und damit eines der zentralen Ziele der Antragssteller*innen, wäre dann gerade nicht erfüllt gewesen. Bei 139 oder 140 Sitzen wäre die Abweichung knapp doppelt so groß wie bei 137 Sitzen gewesen.
Die Argumente für das „Optimierungsgebot“
Für eine entsprechende Auslegung des § 10 Abs. 5 S. 2 LWG, und einem damit einhergehenden „Optimierungsgebot“, sprechen verschiedene Argumente, die vor allem mit der Einführung des Verfahrens nach Hare/Niemeyer um 1980 in Verbindung stehen. Neben dem Wechsel des Sitzzuteilungsverfahrens vom D’Hondtschen Höchstzahlverfahren zum Verfahren nach Hare/Niemeyer änderte sich auch der Wortlaut der Regelung zum Ausgleich der Quasi-Überhangmandate. § 36 Abs. 3 LWG a.F. besagte, dass sich im Falle von Quasi-Überhangmandaten die Gesamtzahl der Abgeordnetensitze so lange erhöhe, „bis bei Fortrechnung gemäß Abs. 1 Satz 3 und 4 auf den letzten übersteigenden Sitz (Satz 1) die letzte Höchstzahl entfällt“. § 36 Abs. 3 LWG a.F. sah damit explizit ein iteratives Verfahren vor und ließ im Vergleich zu heute den Zusatz „so lange, bis die nach Abs. 3 zu berechnende Proportion erreicht ist“, oder ein entsprechendes Pendant, vermissen.
Zudem hat das Verfahren nach Hare/Niemeyer seinen Ausgangspunkt in dem Verhältnis der für die einzelnen an der Sitzverteilung teilnehmenden Parteien abgegebenen Stimmen zur Gesamtzahl der zu berücksichtigenden Stimmen und überträgt diese Proportion auf die Sitzverteilung im Parlament. Dadurch liefert es im Vergleich zum D’Hondtschen Höchstzahlverfahren eine mathematisch exaktere Übertragung des Stimmenverhältnisses auf das Sitzverhältnis. Zwar fehlt es dem Gesetzesentwurf von 1980 vollständig an einer Begründung, die etwa Aufschluss über Motive und Absichten des Gesetzgebers geben könnte, dennoch ist aufgrund der Debatten im Parlament anzunehmen, dass die mathematisch exaktere Übertragung Ziel der Umstellung war. Nicht ersichtlich ist hingegen, warum dieser Gesichtspunkt gerade nicht auch für den Ausgleich gelten soll, wie etwa vom Landeswahlleiter angenommen.
Schließlich, so das Gericht, hätte es der Gesetzgeber aufgrund der hohen Bedeutung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl klar zu erkennen geben müssen, wenn er bei der Berechnungsweise der Ausgleichsmandate nicht dasjenige Verfahren gewollt hätte, das die Erfolgswertgleichheit am besten gewährleistet.
Den Willen der Wähler*innen konsequent abbilden
Der Gesetzestext ist so auszulegen, dass sich aus ihm das Gebot der bestmöglichen Annäherung an die Landesstimmenproportionen ergibt. Dem werden weder die Vorgehensweise des Landeswahlleiters, noch die Berechnungen der Antragssteller*innen gerecht. Für die Wahl von 2018 ist das Ergebnis des Landeswahlleiters nur zufällig dasjenige, das die Erfolgswertgleichheit am besten gewährleistet. Anders hatte es jedoch bei der Wahl von 2009 ausgesehen, bei der der Partei DIE LINKE ein Mandat mehr zugestanden hätte – ein Umstand, den das Gericht freilich nicht zu untersuchen hatte. Zwar kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass der hessische Gesetzgeber eine Regelung schaffen könnte, die dem Vorgehen des Landeswahlleiters entspricht, etwa indem er eine dem Art. 44 Abs. 2 Satz 2 des bayerischen Landeswahlgesetzes entsprechende Regelung erlässt, es bleibt jedoch zu hoffen, dass er dies unterlässt: Wer mit dem personalisierten Verhältniswahlsystem anstrebt, Stimmen möglichst getreu dem Wähler*innenwillen in Mandate umzuwandeln, sollte damit nicht bei den Ausgleichsmandaten aufhören, um die „großen“ Parteien zu bevorzugen.
Zunächst ist dem Autor zu gratulieren, dessen innovative Auslegung des hessischen Landeswahlgesetzes in der Zeitschrift für Parteienwissenschaften (MIP 2020, 111) nun vom Staatsgerichtshof aufgegriffen und weitgehend übernommen wurde. Mich überzeugt diese Auslegung allerdings nicht. Eine so ungewöhnlicher Rechenschritt wie eine Vergleichsrechnung der Abweichungsmaße von verschiedenen Hausgrößen sollte schon etwas deutlicher im Gesetzeswortlaut angelegt sein. Die in der Parlamentsdebatte von 1980 angeführten Argumente helfen auch nicht weiter, da sie sich lediglich auf die grundsätzlichen Unterschiede zwischen Hare/Niemeyer und d’Hondt bei der Sitzverteilung bezogen; die spezifische Problematik der Ausgleichsmandate wurde nicht angesprochen, weil sie niemand auf dem Schirm hatte. Mit den gleichen Argumenten wurde die Diskussion um d’Hondt vs. Hare/Niemeyer auch in anderen Landtagen geführt, wo dann gleichzeitig aber Ausgleichsmandatsregelungen wie die bayerische beschlossen wurden. Ich sehe keinen stichhaltigen Hinweis darauf, dass Hessen hier bewusst einen Sonderweg beschreiten wollte. Auch Thüringen, das später die hessische Regelung abgeschrieben hat, dürfte dies nicht bewusst gewesen sein. Es ist zu hoffen, dass der Thüringer Gesetzgeber noch vor der anstehenden Wahl den Gesetzeswortlaut klarstellt, um ähnliche Rechtsunsicherheiten wie in Hessen zu vermeiden.
Bedauerlich finde ich den recht unbedachten Umgang mit den im Artikel genannten wahlarithmetischen Kennzahlen (Erfolgswerte, Vertretungsgewichte, Idealansprüche). Diese mögen für Jurist*innen austauschbar erscheinen – iudex non calculat – tatsächlich können sie aber zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Soll die Gesetzesauslegung nicht vollends willkürlich sein, muss man sorgfältig begründen, warum man die eine und nicht die andere Kennzahl zum Maßstab erhebt. Gleiches gilt für das Abweichungsmaß. Der Autor und, ihm folgend, das Gericht vergleichen ohne nähere Begründung die Summe der Abweichungsbeträge. In der Stochastik wird die Standardabweichung aber aus guten Gründen nicht anhand der AbweichungsBETRÄGE ermittelt, sondern anhand der AbweichungsQUADRATE, damit kleinere Abweichungen weniger stark ins Gewicht fallen als größere Abweichungen. Diese Abkehr vom wissenschaftlichen Standard kann sich ebenfalls aufs Ergebnis auswirken und hätte daher vom Staatsgerichtshof begründet werden müssen; dazu hätte er die Problematik aber überhaupt erst einmal erkennen müssen, was er offensichtlich nicht getan hat.
Zurück zu den Kennzahlen: Der Autor hatte in seinem Artikel in MIP 2020 die Vertretungsgewichte der Sitze der einzelnen Parteien zum Maßstab erhoben. Dies entspricht zwar früheren Urteilen des Bundesverfassungsgerichts und einiger Landesverfassungsgerichte, ergäbe nur dann Sinn, wenn man die passive Wahlrechtsgleichheit der Mandatsträger für wichtiger hält als die Erfolgswertgleichheit der Stimmen oder die Chancengleichheit der Parteien. Sucht man nach einem mathematischen Verfahren, das die Abweichungen bei dieser Kennzahl minimiert, landet man übrigens bei den in Deutschland nur wenig bekannten Divisorverfahren mit harmonischer Rundung (Dean) bzw. geometrischer Rundung (Hill/Huntington).
Der StGH hat aber – anscheinend in Folge der von Sophie Schönberger als Verfahrensbevollmächtigte der Landesregierung eingebrachten Vergleichsrechnung – nicht das Vertretungsgewicht der Mandate als ausschlaggebende Kennzahl herangezogen, sondern die Idealansprüche der Parteien. Diese Kennzahl hat zumindest den Charme, dass sie besonders gut mit dem Verfahren Hare/Niemeyer harmoniert. Soweit das Gericht für seine Auslegung aber auch verfassungsrechtliche Gründe anführt, überzeugt das nicht mehr. Denn alle Staatsgewalt geht vom Volke aus, und deshalb steht die Wahlrechtsgleichheit zuvörderst die Wähler*innen zu, und erst nachrangig den Parteien, Kandidierenden und Abgeordneten. Aus verfassungsrechtlicher Perspektive drängt sich daher auf, als maßgebliche Kennzahl nicht die Vertretungsgewichte der Mandate und auch nicht die Idealansprüche der Parteien herauszuziehen, sondern die Erfolgswerte der Stimmen. Obwohl diese lediglich den Kehrwert der Vertretungsgewichte wiedergeben, können sie zu anderen (erfolgswertoptimalen) Sitzverteilungen führen. Das Sitzzuteilungsverfahren, das die Abweichungsquadrate vom mittleren Erfolgswert minimiert, ist das Verfahren Sainte Laguë, dessen Siegeszug über Hare/Niemeyer leider noch nicht in Hessen angekommen ist.
[…] vor, deren Begründung auch nicht überzeugender ist; Wilko Zicht weist in seinem Kommentar zu Jungkinds Besprechung des Urteils auf Verfassungsblog ebenfalls auf die Methodenvielfalt hin). Diese Frage ignoriert der Staatsgerichtshof aber einfach. […]