20 April 2012

EGMR-Reform: Keine Katastrophe, aber auch kein Grund zum Jubeln

Die Brighton-Konferenz ist zu Ende, die gestern bereits in ihren Grundzügen geleakte Erklärung ist online. Das Ergebnis scheint mir, wenn schon kein Grund zum Jubeln, so doch auch keiner zu allzu heftiger Trauer.

Noch mal kurz zur Vorgeschichte: In Großbritannien, das derzeit im Ministerkomittee des Europarats den Vorsitz führt, ist der EGMR und seine Macht ein riesiges innenpolitisches Thema mit hohem Empörungspotenzial für die nationalistische Presse. Deshalb hatte die britische Regierung beschlossen, die schon länger laufende Reformdebatte, wie man den gigantischen Verfahrens-Rückstau beim EGMR auflösen soll, zu nutzen, um den EGMR zu kastrieren und die „Souveränität“ der Mitgliedsstaaten zu stärken, nach dem frei nach Gerhard Polt gewählten Motto: Mia braucha koa Gericht, weil mia san scho Menschenrechtsschützer. Mehr dazu hier und hier.

Entschärft und verwässert

Von den wirklich harten Punkten, die die Briten zu diesem Zweck in ihren Entwurf für die Brighton-Erklärung hineingeschrieben hatten, hat es gottlob kein Einziger unbehelligt in die finale Version geschafft. Das gilt vor allem für den listigen Versuch, „advisory opinions“ des EGMR einzuführen – eine Art Vorlageverfahren, in dem der Gerichtshof auf Anfrage eines nationalen Gerichts abstrakte Rechtsfragen der EMRK-Auslegung beantworten soll. Die Darlegung der Fakten obliegt dann dem nationalen Gericht ebenso wie die Anwendung des Gutachtens auf den konkreten Fall. Für die Betroffenen wäre in diesem der Weg nach Straßburg weitgehend versperrt.

Daraus ist jetzt erst mal eine vage Absichtserklärung geworden, die offen lässt, ob solche „advisory opinions“ eingeführt werden oder nicht, und zweitens auch keine Festlegungen mehr darüber enthält, wie sich ein solches Verfahren zur Individualbeschwerde verhält. Das Verfahren soll optional sein, d.h. Mitgliedsstaaten können es einführen oder auch nicht. Und die Gutachten sollen keine bindende Wirkung auf andere Mitgliedsstaaten haben.

Trotzdem ist die Idee eines solchen Verfahrens jetzt erst mal offiziell in der Welt. Das ist ein Terraingewinn für die Briten.

Immerhin: Die Erklärung bezeichnet die Individualbeschwerde an mehreren Stellen als „cornerstone of the Convention system“ und betont, dass es Sache des Gerichts bleibt, die Zulässigkeitskriterien der Konvention anzuwenden.

Zur Zulässigkeit wird es vor allem eine handfeste Änderung geben: Statt sechs Monate beträgt die Frist, innerhalb derer man seine Beschwerde nach Straßburg geschickt haben muss, künftig vier Monate.

Gescheitert ist dagegen die Forderung der Briten, in Art. 35 III a EMRK ausdrücklich zu fixieren, dass Beschwerden als offensichtlich unbegründet zu gelten haben, wenn die nationalen Gerichte schon die EMRK auf den Fall angewandt und dabei die Vorgaben des EGMR beachtet haben. Stattdessen beschränkt sich die Erklärung darauf, den Gerichtshof dazu aufzurufen, diese ohnehin von ihm selbst entwickelte Linie „strict and constistent“ anzuwenden.

Dagegen wird es eine Änderung der Konvention geben, um das Subsidiaritätsprinzip und den Margin of Appreciation darin ausdrücklich zu verankern – aber nur in der Präambel und nicht im eigentlichen Konventionstext. Hier hat es auch im Vergleich zu der zuletzt geleakten Entwurfsfassung offenbar noch im letzten Moment eine weitere Entschärfung gegeben: Die Formulierung, diese Ergänzung der Präambel solle als „guiding principles for the Court in its task of interpreting and applying the Convention“ dienen, fehlt in der endgültigen Fassung. Dafür ist umgekehrt ein ausdrücklicher Appell an die Mitgliedsstaaten dazugekommen, der Konvention voll zur Wirksamkeit zu verhelfen.

Die Reaktion marschiert

So weit die nitty gritty details.

Als Fazit kann man sagen: Den Briten und ihren niederländischen, schweizerischen und dänischen Verbündeten ist einstweilen nicht gelungen, dem EGMR wirklich weh zu tun. Aber die Debatte wird sicher weitergehen.

Die souveränistische Restauration ist ungebrochen. Auch in Frankreich und Deutschland, wie die wirklich furchtbaren heutigen Schlagzeilen zu Schengen zeigen.

Wahlkampf hin oder her – der Vorgang zeigt, dass die Regierungen der zwei größten und wichtigsten Mitgliedsstaaten der EU mittlerweile bereit sind, ausgerechnet diejenige Leistung der europäischen Integration in Frage zu stellen, die deren Vorzüge am meisten und unmittelbarsten für jeden Bürger spürbar macht, nämlich das Verschwinden der Schlagbäume an den innereuropäischen Grenzen. Und das noch dazu mit dem auftrumpfenden Argument, es handle sich bei der Kontrolle dieser Grenzen um „eine Angelegenheit nationaler Souveränität“.

Das ist wahrhaftig ein Anlass, schlecht zu schlafen.

Foto: Adam Tinworth, Flickr Creative Commons


SUGGESTED CITATION  Steinbeis, Maximilian: EGMR-Reform: Keine Katastrophe, aber auch kein Grund zum Jubeln, VerfBlog, 2012/4/20, https://verfassungsblog.de/egmrreform-keine-katastrophe-aber-auch-kein-grund-zum-jubeln/, DOI: 10.17176/20181008-100114-0.

11 Comments

  1. Martin Holterman Fr 20 Apr 2012 at 16:28 - Reply

    Euh, why exactly are we against prejudicial questions in the ECHR? This is an instrument that has proved extremely helpful in strengthening the position of the ECJ. Why wouldn’t it have the same effect in ECHR-law?

  2. Max Steinbeis Fr 20 Apr 2012 at 17:19 - Reply

    The ECHR, unlike the ECJ, owes its success to the individual complaint. Also, the ECJ deals with national courts that can be trusted by and large, whereas the ECHR often doesn’t. I would have a hard time to tell Ukraine’s Julia Timochenko, for instance, to trust her Ukrainian judges to present the facts of her case and to apply the ECHR advisory opinion in a way that would make her individual complaint to Strasburg unnecessary…

  3. Stefan Studreich Sa 21 Apr 2012 at 08:30 - Reply

    Einverstanden mit den Ausführungen zum EGMR.

    Bei Schengen bin ich etwas gespaltener: Ton und Intention des deutsch-französischen Papiers missfallen mir auch, da bin ich voll beim Verfasser. Ich bin aber skeptischer, was den Wert des Schengen-Acquis angeht. Der Wegfall der Grenzkontrollen scheint mir nämlich mit den Ausgleichsinstrumenten der SIS-Datenkrake einerseits, der verdachtslosen Personenkontrollen im grenznahen Gebiet (um die es hier im Blog auch kürzlich einmal ging) andererseits sehr teuer bezahlt. Wenn ich die Wahl hätte, die loszuwerden und dafür beim nächsten Frankreichurlaub am Schlagbaum warten zu müssen, fiele mir die Entscheidung zumindest nicht leicht.

  4. Sebastian Beining Sa 21 Apr 2012 at 09:55 - Reply

    @Stefan: Es bleibt nur zu befürchten, dass man am Ende Datenkrake, verdachtslose Personenkontrollen und Schlagbäume hat…

  5. Stefan Studreich Sa 21 Apr 2012 at 09:59 - Reply

    Schon klar, das ist eine hypothetische Wahlmöglichkeit. Mir geht es nur darum, Skepsis gegenüber dem Schengen-Jubel zu bekunden, der auch aus dem Posting spricht. Die Personen, die wegen ihres Aussehens im grenznahen Bereich mehr oder minder regelmäßig diskriminierende Kontrollen über sich ergehen lassen müssen, werden vielleicht bezweifeln, dass ausgerechnet Schengen die Vorzüge der europäischen Integration „am meisten und unmittelbarsten für jeden Bürger spürbar macht“.

  6. schorsch Sa 21 Apr 2012 at 12:22 - Reply

    Das Deutschland und Frankreich bereit sind Schengen auf dem Altar des französischen Wahlkampfes zu opfern ist dann vielleicht doch nicht so einfach mit der britischen Reformagenda in Sachen EMRK/EGMR zu vergleichen. Die Briten hadern ja durchaus lange und grundsätzlich mit EGMR und EMRK. Und zwar nicht unbedingt aus verdächtigen Motiven, sondern aus einer langen Tradition und verfassungstheoretischen Überzeugung heraus. Zwischen der Souveränität des Parlaments und der Souveränität, die Herr Friedrich und sein Freund meinen, besteht doch ein gewisser Unterschied.
    Es ist ja eben kein Vorstoß der Ukraine gewesen, den EGMR zu beschneiden. Die von Ihnen genannten Staaten (Großbritannien, Niederlande, Dänemark, Schweiz) verfügen über demokratische und rechtsstaatliche Institutionen, auf die angewandt Ihr Timoschenko-Beispiel etwas holprig wirkt.

  7. Max Steinbeis Sa 21 Apr 2012 at 13:55 - Reply

    @Stefan Studreich: Es geht darum, dass die Staaten nicht mehr die Kontrolle darüber für sich Anspruch nehmen, wer eine EU-Binnengrenze überschreiten darf und wer nicht. Dass zwischen dem und der Schleierfahndung ein notwendiger innerer Zusammenhang besteht, ist vielleicht aus der Perspektive irgendwelcher Innenminister so, aber warum sollte ich die übernehmen wollen. Es sagt ja auch niemand, dass die Grenze zwischen Nieder- und Oberbayern nur dann offen sein kann, wenn dafür das oberbayerische Regierungspräsidium zwischen Ingolstadt und Mühldorf verdachtslos kontrollieren darf.

    @Schorsch: Erstens sind auch die britischen demokratischen und rechtsstaatlichen Institutionen zu den erstaunlichsten Dingen fähig, zB DNA-Profile von allen möglichen Bürgern speichern oder Terrorverdächtige unbegrenzt ohne Prozess inhaftieren, um nur zwei zu nennen. Zweitens, und vor allem: Selbst wenn die Briten selbst totale Heilige wären, die Ukrainer sind es eben nicht, und das ist doch der Witz der ganzen EMRK: Wir sagen eben nicht mehr, uns doch egal, was in der Ukraine passiert, hauptsache wir selbst benehmen uns richtig. Wenn sich unter den Mitgliedsstaaten der EMRK ein Konsens herausbildet, dass man bestimmte Dinge nicht mehr tut, dann ist dieser Konsens auch für die bindend, deren souveränes Parlament ihn eigentlich nicht teilt. Das ist es, was die Briten in Frage stellen, und das empfinde ich schon als einen Angriff auf etwas, das mir – und, vermute ich mal, einer Menge Ukrainern – schon sehr, sehr wichtig ist.

  8. Schorsch Sa 21 Apr 2012 at 16:22 - Reply

    Mir ging es doch nur darum, dass es sich vermutlich nicht um ein einheitliches Herr an Reaktionären handelt, beides nicht zwei Beweise für die selbe Flucht in eine Welt der Einzelstaaten sind.
    Ich bin bezüglich der Schengenvorschläge ganz Ihrer Auffassung, finde aber, dass wir mit dem EGMR durchaus Probleme haben, die diskussionswürdig sind. Und innerhalb dieser Diskussion ist Ihr Argument sicher von großer Relevanz. Aber die britische Position ist eben nicht einfach unanständig.
    Und Ihr Argument lässt sich möglicherweise sogar umdrehen: Weil die Mitgliedstaaten des Europarats nicht durchgehend lupenreine Demokratien sind, schwingen sich eben auch Richter über die nationalen Parlamente funktionsfähiger Demokratien, die selbst personell nicht legitimert sind bzw. möglicherweise sogar auf ganz merkwürdige Art an den EGMR gelangt sind. Das verstärkt die Probleme, die wir mit der gerichtlichen Kontrolle des demokratischen Gesetzgebers ohnehin haben, weiter. Kurz: Den Schutz von Grundrechten durch internationale Gerichte kann man legitimerweise problematisieren.

  9. Stefan Studreich Sa 21 Apr 2012 at 16:41 - Reply

    Max: Das finde ich zu einfach. Die Schleierfahndung wird durch das Schengen-Recht ermöglicht. Das SIS ist eine „Kompensationsmaßnahme“ genuin europarechtlicher Natur. Den Zusammenhang kann man nicht einfach ignorieren. Zehn Minuten an der Grenze warten ist andererseits vielleicht so schlimm nicht, wenn man dafür ein Datengrab weniger haben kann.

  10. Martin Holterman Mo 23 Apr 2012 at 10:42 - Reply

    @Max: As far as I know, no one is proposing that these advisory opinions would bar access to the normal ECHR procedure. If the advisory opinion isn’t followed, the applicant can apply to the ECtHR in the normal manner.

  11. […] = [];}Unser famoser Innenminister findet es gemeinsam mit seinem französischen Kollegen furchtbar wichtig, die Kontrolle über die EU-Außengrenzen als integralen Bestandteil der nationalen Souveränität […]

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