Einheitliche Auslegung und Vorrang des Unionsrechts im Dialog der Gerichte
Die Frage nach einheitlicher Auslegung und Vorrang des Unionsrechts wirft eine Grundsatzfrage nach der Zuordnung und der Verteilung justizieller Macht im Rahmen der europäischen Integrationsgemeinschaft auf. Aus Sicht der unionsrechtlichen Praxis erscheint die nun mit neuer Vehemenz einsetzende Diskussion jedoch merkwürdig aus der Zeit gefallen. Ohne freilich fertige Lösung oder „letzte Worte“ in dieser Debatte anzubieten, sind hierzu einige Anmerkungen zum geltenden Vertragsrecht der EU und dessen Auslegung angebracht.
I.
Die jüngste Rechtsprechung verschiedener Verfassungs- und Höchstgerichte (Anótato Dikastírio Kýprou, Ústavní soud České republiky, Højesteret, Bundesverfassungsgericht, Tribunal Constitucional de Portugal, Conseil d’État, Curtea Constituțională a României, Trybunał Konstytucyjny) von Mitgliedstaaten der Europäischen Union gibt mit großer Deutlichkeit zu erkennen, dass die Frage nach einheitlicher Auslegung und Vorrang des Unionsrechts eine Grundsatzfrage nach der Zuordnung und der Verteilung justizieller Macht im Rahmen der europäischen Integrationsgemeinschaft aufwirft. Zudem ist sie untrennbar mit der allgemeinen Frage nach der Autonomie der Unionsrechtsordnung und des von ihr gewährleisteten Rechtsschutzsystems verbunden. Dies belegt, dass es in fine um das große Ganze geht, nämlich um die Befugnis zur Entscheidung über das Wesen und die Finalität der von den Verträgen instituierten Integration.
Aus Sicht der unionsrechtlichen Praxis mag die aktuelle Diskussion um den Anwendungsvorrang des Unionsrechts, die fast 60 Jahre nach den grundlegenden Urteilen des Gerichtshofs mit solcher Vehemenz einsetzt, merkwürdig aus der Zeit gefallen, ja anachronistisch erscheinen: Der Vorrang des Unionsrechts hat bis zum Vertrag über die Verfassung für Europa die Rechts- und Vertragspraxis der Unionsinstitutionen und der Mitgliedstaaten weitgehend lautlos bestimmt, so dass diese Vertragspraxis als implizite Akzeptanz des Vorrangs angesehen wurde (Ziller, S. 11 f.). Überdies dürfte jenseits aller juristischen Feinheiten kaum zweifelhaft sein, dass die Europäische Integration ohne die grundlegenden Entscheidungen der 60er Jahre, einen gänzlich anderen Verlauf genommen hätte (vgl. klassisch: Lecourt, Quel eut été le droit des Communautés sans les arrêts de 1963 et 1964?, in: L’Europe et le droit, Mélanges en hommage à Jean Boulouis, 1991, 349 ; s. auch: Claes, S. 103). Namentlich aus Sicht des mitgliedstaatlichen Rechts ist die Rangfrage nicht zuletzt symbolhaft befrachtet, während es aus der Sicht des Unionsrechts vor allem um die Supranationalität der Europäischen Union (jüngst: RS, Rn. 47), um die unmittelbare Geltung ihrer Rechtsordnung (jüngst: Euro Box Promotion, Rn. 247) und schließlich um die Gewährleistung der einheitlichen Auslegung des Unionsrechts (jüngst: Euro Box Promotion, Rn. 246, 249, 251; RS, Rn. 49, 51, 55) geht.
Im hier gegebenen Rahmen kann ich keine „fertige Lösung“ oder eine innovative Erkenntnis zu diesen Fragen vorstellen, zumal diese so geartet sind, dass sie nach meiner Einschätzung gar keine „letzten Worte“ ermöglichen. Daher maße ich mir auch nicht an, alle bedenkenswerten Aspekte diese Themen- und Problemstellung in meinen nachfolgenden Ausführungen zu behandeln.
Vielfältige politische Phänomene dieser Zeit bilden den Rahmen für die nun wieder aufgeflammte Vorrangdebatte. Zu nennen sind etwa einige Desintegrationsbestrebungen, die im Zuge des Brexits auch anderorts deutlich zu Tage getreten sind. Tiefgreifender sind vielleicht die Schwierigkeiten, die von den politischen, wirtschaftlichen, sozialen und rechtsstaatlichen Ungleichgewichten ausgelöst worden sind, die nach den Beitritten der Jahre 2004, 2007 und 2013 in der Union vermehrt zu erheblichen Dysfunktionalitäten geführt haben. Es ist legitim und verständlich, dass in einem solchen Umfeld auch Fragen nach der Finalität der Union und der rechtspolitischen Angemessenheit ihrer Konstitutionsprinzipien neu gestellt werden. Vielleicht ist es, jedenfalls in Deutschland, aber auch viel schlichter das Verlangen, eine verfassungsrechtliche und -politische Diskussion nachzuholen, die zum maßgeblichen Zeitraum in den 60er Jahren nicht oder jedenfalls nicht mit einem annähernd vergleichbaren Konfliktpotential geführt worden ist.
Diesen berechtigten Fragen und Problemstellungen werde ich im Folgenden nicht nachgehen. Als Richter des Gerichtshofs möchte ich meine Beiträge zu dieser Diskussion auf Anmerkungen zum geltenden Vertragsrecht der EU und dessen Auslegung beschränken. Nur abschließend möchte ich diese Betrachtungen in einen perspektivischen Ausblick einmünden lassen.
II.
Zur einheitlichen Auslegung und zum Vorrang des Unionsrechts im Gerichtsdialog möchte ich 7 Thesen formulieren.
These 1: Die Frage nach dem Vorrang des Rechts der Union vor dem Recht ihrer Mitgliedstaaten bewegt sich in einer schwierigen Gemengelage rechtlicher Topoi, die mitunter von einem symbolhaften Verständnis dessen geprägt sein kann, was den föderalen Schwebezustand ausmacht, in dem sich die Europäische Union befindet und der ihre Funktionsbedingungen bestimmt. Aus der Perspektive der Verträge erscheint diese Frage allerdings im Kern als logische Folge des Grunderfordernisses einer einheitlichen Geltung der Verträge für und in den Mitgliedstaaten.
Die Frage nach einheitlicher Auslegung und Vorrang des Unionsrechts betrifft die rechtspraktisch zentrale Verortung der Jurisdiktionskompetenz für die letztverbindliche Entscheidung über Art und Reichweite der innerstaatlichen Geltung des Unionsrechts. Für mitgliedstaatliche Gerichte wie für Rechtsschutzsuchende kommt es regelmäßig fallentscheidend darauf an, ob eine Rechtsnorm des mitgliedstaatlichen Rechts oder eine mit Anwendungsvorrang versehene Bestimmung des Unionsrechts in concreto heranzuziehen ist, um einen Rechtsstreit zu entscheiden. Die Vorrangregel verfolgt also keinen normhierarchischen Selbstzweck, sondern hat einen instrumentellen Charakter, weil sie die Reichweite des von mitgliedstaatlichen Institutionen und insbesondere von der Judikative verbindlich zu beachtendes Unionsrechts bestimmt, sei es zum Zweck der konformen Auslegung des nationalen Rechts, sei es zur Anwendung unmittelbar wirkender Bestimmungen des Unionsrechts.
These 2: Mitgliedstaatliche Gerichte sind in ihrer täglichen Spruchpraxis gehalten, über die Art und Reichweite der innerstaatlichen Geltung des Unionsrechts anhand seiner vom Gerichtshof bestimmten Auslegung zu entscheiden. Die Erfordernisse von einheitlicher Geltung und Vorrang des Unionsrechts sind daher untrennbar miteinander verbunden. Die in Artikel 344 AEUV bestimmte ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofs für die letztverbindliche Auslegung des Unionsrechts, die namentlich im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahren im Dialog mit den mitgliedstaatlichen Gerichten erfolgt, bildet hierfür in rechtlicher und historischer Perspektive das Leitmotiv, und zwar sowohl im Hinblick auf die Erfordernisse der Einheitlichkeit einer Auslegung des Unionsrechts als auch zur Eröffnung der Pluralität rechtlicher Lösungen für die Einhaltung des Unionsrechts (wie in Centraal Israëlitisch Consistorie van België oder in WABE).
Entscheidend ist, dass die als vollständiges System konzipierten Rechtsschutzverfahren des Unionsvertrages ohne den Vorrang der im Rahmen dieser Verfahren gefundenen Auslegung des Rechts der Union ihrer Verbindlichkeit benommen würden. Vor allem aber wäre die Union der Rechtsmacht enthoben, die einheitliche Geltung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten und im Zweifelsfall auch durchsetzen zu können. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf die durch den Lissabonner Vertrag erneut gestärkten Befugnisse der Kommission nach Artikel 260 AEUV hinzuweisen, deren ratio legis gerade darin besteht, eine einheitliche Geltung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten durchsetzen zu können.
These 3: In konstruktiver Hinsicht beantwortet sich erstens die Frage, ob die Verträge und das Recht der Union im Übrigen Vorrang vor dem mitgliedstaatlichen Recht beanspruchen, nur anhand der Auslegung des Unionsrechts. Zweitens richtet sich demgegenüber die Frage, ob das mitgliedstaatliche (Verfassungs-)Recht dem Unionsrecht den entsprechenden Vorrang einräumt und daran ggf. Bedingungen knüpft, ausschließlich nach der Auslegung des jeweiligen nationalen Rechts. Drittens ist allerdings die weitergehende Frage, ob die Bedingungen, die ein mitgliedstaatliches (Verfassungs-)Recht ggf. an die Anerkennung des Vorrangs des Rechts der Union stellt oder für seine Einräumung vorsieht, mit den europäischen Verträgen vereinbar sind, wiederum eine Frage der Auslegung ebendieser Verträge (vgl. schon Simmenthal II, sowie Melki und Abdeli).
In dieser Dialektik zeigt sich die große Bedeutung, die dem Dialog zwischen den Gerichten im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens zukommt – nicht zuletzt, um zu ergründen ob ein (möglicherweise sogar identitätsstiftender) Verfassungssatz in gleicher Weise auf Unionsebene geschützt wird bzw. werden sollte und damit die Auslegung des Unionsrechts nicht nur beeinflusst, sondern prägt (vgl. nur die Entscheidungen in Sachen „Omega“, zum kurdischen TV-Sender „Roj TV“, zum russischen TV-Kanal „NTV Mir Lithuania“ sowie jüngst im sog. „lettischen Hochschulfall“). Dabei handelt es sich indes nicht um eine Frage der näheren Ausgestaltung oder Begrenzung der Vorrangregel, sondern um eine Frage der Auslegung des materiellen Unionsrechts, die vom Gerichtshof im Rahmen der vertraglich vorgesehenen Rechtsschutzverfahren vorzunehmen und in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen verbindlich ist. Ungeachtet dessen ist es für den Gerichtshof ein Gebot der Rechtsprechungsklugheit, diese Auslegung unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der Verfahrensbeteiligten und vor allem der Gesichtspunkte zu treffen, die das Vorlagegericht dazu veranlasst hat, seine Auslegungsfragen zu stellen und ggf. Zweifel an der Richtigkeit einer bereits vorgenommenen Auslegung zu hinterlegen.
These 4: Im Hinblick auf die von Artikel 4 Abs. 2 Satz 1 EUV gewährleistete Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen und das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit nach Artikel 18 Abs. 1 AEUV wäre es problematisch, Mitgliedstaaten auf Grund der einseitigen Berufung auf ihre verfassungsrechtlichen Vorstellungen kraft Unionsrechts von der verbindlichen Auslegung ebendieses Unionsrechts durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu dispensieren. Denn auf diese Weise würden bestimmte Mitgliedstaaten in die Lage versetzt, Unionsbürgern die Ihnen aus dem Recht der Union erwachsenden Rechte vorzuenthalten. Darüber hinaus würden solche Mitgliedstaaten gegenüber denjenigen privilegiert, die aus verfassungsrechtlichen Gründen gehindert sind, gerichtliche Vorbehalte gegen die innerstaatliche Wirkung des Unionsrechts zu formulieren.
Die Vorstellung von eines verfassungsrechtlich „mediatisierten“ Vorrangs, der als Regulativ für das Maß der mitgliedstaatlich „akzeptablen“ Öffnung der nationalen Rechtsordnung fungiert, scheitert bereits an der Heterogenität der verfassungsrechtlichen Vorbehalte, die mitgliedstaatliche Gerichte gelten machen: Für die einen sichert der Gerichtshof in Auslegung des Unionsrechts „zu wenig“ Grundrechtsschutz (klassisch z.B. das Bundesverfassungsgericht in „Solange I“ und die Corte Costituzionale in Frontini, Granital oder im sog. „Taricco II“-Verfahren), für die anderen wird „zu viel“ Grundrechtsschutz gewährleistet (so für den Conseil d’État in „French Data Network“) und für die dritten entspricht eine Auslegung unionsrechtlicher Kompetenznormen nicht dem Verständnis, von dem ein bestimmter Mitgliedstaat ausgegangen sei (so für das Trybunał Konstytucyjny). Diese Problematik wird dadurch verschärft, dass sich das unionsrechtlich zu gewährende grundrechtliche Schutzniveau oftmals aus ausdrücklichen Festlegungen des Primärrechts (vgl. Artikel 52 Abs. 2 GRCh) oder des Sekundärrechts ergibt.
These 5: Die in Artikel 4 Abs. 2 Satz 1 EUV gleichermaßen enthaltene Verpflichtung der Union zur Achtung der jeweiligen nationalen Identität der Mitgliedstaaten gewährt diesen zwar einen weiten Gestaltungsspielraum in Bezug auf Regelungsbereiche, in denen sich die nationale Identität widerspiegelt, vermag die Mitgliedstaaten jedoch nicht von der Beachtung ihrer primär- und sekundärrechtlichen Verpflichtungen zu dispensieren (vgl. Torresi, Rn. 54 ff.; Polen/Parlament und Rat, Rn. 265 f.; RS, Rn. 68 ff.) und berechtigt sie daher auch nicht zu übermäßigen Beschränkungen der Grundfreiheiten (Sayn-Wittgenstein, Rn, 92 ff.; Las, Rn. 27 ff.; Coman, Rn. 42 ff.; Cilevičs, Rn. 83).
In institutioneller Hinsicht gewährleistet der Vorrang des Unionsrechts vor allem die autonome Rechtsetzungsbefugnis der Union. Diese ist wiederum Kernbestandteil ihrer Supranationalität, durch die sie sich von anderen Formen der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit maßgeblich unterscheidet. In einer Union, in der das Recht der Union jedoch seinen Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten nicht zu gewährleisten vermag, wäre die zentrale Zielsetzung der Integration, „den Prozess der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas weiterzuführen“ (Erwägungsgrund 12 der Präambel des EUV) nicht zu erreichen. Es bliebe eine diffuse Aussicht auf ein „Europa der Vaterländer“, eine Aussicht, die sich seit jeher als Gegenentwurf zum integrierten Europa der Verträge verstanden hat und die daher auch nicht der Auslegung des geltenden Vertragsrechts zugrunde gelegt werden kann.
These 6: Mit Blick auf die langjährige Vertragspraxis der Mitgliedstaaten ist vor allem zu bedenken, dass diese die Verträge nach den grundlegenden Urteilen des Gerichtshofs zur unmittelbaren Wirkung und zum Vorrang des Unionsrechts in ihrer Rolle als Herren der Verträge nicht weniger als sechs Mal bestätigt und fortentwickelt haben, insbesondere unter Stärkung der unionalen Zwangsmittel zur Durchsetzung des Unionsrechts und vor allem der Urteile des Gerichtshofes, ohne dass im Rahmen der Ratifizierung der jeweiligen Verträge, ein völkerrechtlich wirksamer Vorbehalt erklärt worden wäre.
Im Lichte der Artikel 26 und 27 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (WVK) dürften kaum Zweifel bestehen, dass die Geltendmachung verfassungsrechtlicher Vorbehalte gegenüber dem Vorrang des Unionsrechts mit dem in Artikel 27 WVK normierten Verbot kollidiert, wonach sich eine Vertragspartei nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen kann, um die Nichterfüllung eines Vertrages zu rechtfertigen. Mit Blick auf das in den Verträgen ausdrücklich verankerte Rechtsschutzsystem und die ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofes zur letztverbindlichen Auslegung des Unionsrechts ist der Vorrang als Bestandteil der in Artikel 26 WVK normierten Verpflichtung zum “Pacta sunt servanda“ zur Erfüllung eines in Kraft getretenen Vertrages nach Treu und Glauben anzusehen (vgl. hierzu auch Ziller, S. 9 f.) Ungeachtet all dessen lässt sich anhand der jüngsten Rechtsprechung des polnischen Verfassungsgerichts gut beobachten, dass der argumentative Weg über die mit Konsequenz verfolgte Vorrangigkeit des Verfassungsrechts schnell auch in eine europa- und völkerrechtliche Isolation abgleiten kann.
Die Erklärung Nr. 17 der Schlussakte der Regierungskonferenz zum Lissabonner Vertrag stellt überdies klar, dass das Fehlen einer expliziten Aufnahme des Vorrangs in den Text der Gründungsverträge seiner Existenz und der entsprechenden Rechtsprechung nicht entgegensteht und auch für die Zukunft keine Änderung dieses Rechtszustandes zur Folge hat. Anders als bei den rechtsverbindlichen Protokollen, die der Entlastung des Vertragstextes dienen, stellen Erklärungen der Regierungskonferenzen authentische Ausdrücke der Regelungsintentionen des Vertragsgesetzesgebers dar und werden dementsprechend der Auslegung des Vertragsrechts zugrunde zu legen. Da es sich dem Wortlaut der Erklärung Nr. 17 nach um einen Hinweis auf den bestehenden Rechtszustand, mit anderen Worten um eine Klarstellung über den Inhalt des unverändert fortbestehenden Vertragsrechts handelt, entspricht die Rechtsform der Erklärung ihrem Inhalt in besonderer Weise. Der Lissabonner Vertrag, dem die Erklärung Nr. 17 beigefügt ist, wurde ebenfalls von allen Mitgliedstaaten nach ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften und ohne Erklärung eines Vorbehalts ratifiziert.
These 7: Der von Art. 79 Abs. 3 höchstens unscharf erhobene Souveränitätsanspruch des Bonner Grundgesetzes lässt sich nicht am Maßstab einer Verlustliste der verschiedenen Sachkompetenzen beurteilen, die im Zuge der Integration auf die Europäische Union übertragen worden sind. Vielmehr ist zu bedenken, dass das Zusammenwirken der Staaten Europas in der EU zur Wiedererlangung der tatsächlichen Wirksamkeit ihres Handelns führt und daher de facto einem erheblichen „Souveränitätsgewinn“ gleichkommt. Im Zeichen von Globalisierung und Zeitenwende sollte bedacht werden, dass die von Artikel 79 Abs. 3 GG geschützte „Staatlichkeit“ ohne eine entschlossene Gemeinsamkeit der Europäischen Union, deren Funktionsfähigkeit wiederum zwingend auf die einheitliche Auslegung und den Vorrang des Unionsrechts gegenüber dem Recht der Mitgliedstaaten angewiesen ist, wohlmöglich schon bald nicht viel mehr als ein verfassungsrechtliches Muster ohne praktischen Wert bezeichnen könnte. Souveränität „gegen“ die Union bedingt notwendig eine eingeschränkte Handlungsfähigkeit der Union nach innen und zunehmend auch nach außen.
Als Konsequenz lässt sich festhalten, dass die Herausforderungen für die Union und ihre Rechtsgemeinschaften nicht durch die Suche nach möglichen Varianten vom Vorrang-Grundsatz begegnet werden kann. Das ist die „falsche Baustelle“. Vielmehr geht es darum, eine Auslegung des Unionsrechts zu finden, die – angeleitet von den mitgliedstaatlichen Gerichten – nicht nur richtig, sondern auch klug gewählt ist, um eine hohe Akzeptanz des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten sicherzustellen, ohne jedoch seine einheitliche Geltung in Zweifel zu ziehen.
III.
Vor dem Hintergrund der vorstehenden Erwägungen erscheint es angezeigt, die Perspektive zu weiten und einen kurzen Ausblick auf die ungleich grundsätzlichere, nichtjuristische Frage zu lenken, wie die Union und die Mitgliedstaaten den Herausforderungen des 21. Jahrhunderts begegnen können. Aktuell herrscht der Eindruck vor, dass Nationalstaaten klassischer Prägung gegenüber multinationalen Unternehmen weder für eine angemessene Besteuerung noch für eine wirksame Regulierung, bspw. der Datenwirtschaft zu sorgen vermochten. Auch im internationalen Handel wird die Verhandlungsmacht maßgeblich von den Handelsvolumina, also der wirtschaftlichen Bedeutung und vor allem der Größe der betroffenen Märkte bestimmt. In Deutschland sollte man daher nicht vergessen, dass auch die Bundesrepublik aus der Perspektive Pekings schnell auf die Größe Luxemburgs schrumpfen kann. Noch offensichtlicher ist, dass die Herausforderungen des Klimawandels und des Umweltschutzes, die Einhaltung von Sozial- und Menschenrechtsstandards im Rahmen von globalisierten Wirtschaftsbeziehungen nicht wirksam vom Nationalstaat klassischer Prägung angegangen werden können. Im Jahr der „Zeitenwende“ scheint die deutsche Bevölkerung sehr bald verstanden zu haben, dass die europäische Integration eine wirksame Antwort auf neue Herausforderungen geben kann und auch sollte, denn ohne eine solche Antwort könnte eine von Artikel 79 Abs. 3 GG geschützte „Staatlichkeit“ möglicherweise nicht viel mehr als einen hehren verfassungsrechtlichen Glaubenssatz bezeichnen. Mit einer Staatlichkeit ohne hinreichende Problemlösungskompetenz wäre Bürgerinnen und Bürgern indes wenig gedient.
Um auf die aktuellen Herausforderungen angemessen reagieren zu können, bedarf es daher eines gewandelten Verständnisses der überkommenen Staatlichkeit, das dynamisch auf die Erhaltung und Wiedererlangung aktiver Gestaltungsfähigkeit abzielt, die in absehbarer Zukunft immer stärker im Rahmen der Europäischen Union und anderen Formen einer regelbasierten, multilateralen Kooperation stattfinden wird. Für die Verwirklichung dieser Perspektive bietet die Europäische Union einen unverzichtbaren institutionellen Rahmen, deren auf Integration basierende Rechtsordnung die Strukturprinzipien und Grundwerte auch und vor allem des Grundgesetzes auf europäischer Ebene spiegelt.
Sicherlich bedarf es dazu großer Prinzipienfestigkeit, Klugheit und nachhaltiger Innovationskraft, um die stets neuen Herausforderungen bestehen zu können, die sich uns auf so unvollkommenen institutionellen Grundlagen in Europa und den Mitgliedstaaten stellen. Hierzu sollten wir uns in intellektueller Demut und in der Bereitschaft üben, Verantwortung für die Wirklichkeit Europas zu übernehmen, in der wir heute und in Zukunft leben wollen. Diese Verantwortung verwirklicht sich nicht als intellektuelles Wunschkonzert, sondern lebt maßgeblich von der Einsicht in die Notwendigkeit der Wahrung und Gestaltung der europäischen Friedensordnung, die die Integrationsgemeinschaft der Europäischen Union verkörpert. Im Rahmen der von den Verträgen gebildeten europäischen Verfassungsordnung stellen einheitliche Auslegung und Vorrang des Unionsrechts Grundpfeiler dieser Rechtsgemeinschaft dar, durch die vor allem die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen sowie die Rechtsstaatlichkeit der Union gewährleistet wird.
Alle in diesem Beitrag geäußerten Ansichten sind ausschließlich persönliche Ansichten des Autors und können nicht der Institution zugeschrieben werden, der der Autor angehört.
Gerne würde ich den folgenden Satz verstehen: “Die Frage nach dem Vorrang des Rechts der Union vor dem Recht ihrer Mitgliedstaaten bewegt sich in einer schwierigen Gemengelage rechtlicher Topoi, die mitunter von einem symbolhaften Verständnis dessen geprägt sein kann, was den föderalen Schwebezustand ausmacht, in dem sich die Europäische Union befindet und der ihre Funktionsbedingungen bestimmt.”
Was ist der föderale Schwebezustand und wie wird dieser symbolhaft verstanden?
Danke!
Die Mitgliedstaaten der EU haben bisher noch in keinem gültigen EU-Vertrag den allgemeinen Vorrang des Unionsrechts vor dem nationalen Recht proklamiert. In diesem Sinn hat der Europäische Rat in Anlage 1 der Schlussfolgerungen vom Juni 2007 den Vorrangartikel I-6 des Verfassungsvertrages von 2004 ersatzlos gestrichen und damit seine Auffassung bekräftigt, dass in der EU kein allgemeiner Vorrang des Unionsrechts besteht. Zugleich wies der Europäische Rat auf die Erklärung 17 des Lissabon-Vertrages hin. In besagter Erklärung hat die Konferenz der Mitgliedstaaten von der “Existenz” der Auffassung des EuGH in Bezug auf den Vorrang des Unionsrechts gesprochen, aber es ist keineswegs von der Anerkennung der Auffassung des EuGH die Rede. Herr von Danwitz hat diese Tatsachen in seinem Beitrag leider unberücksichtigt gelassen.
Die Befugnis des EuGH, die Europäischen Verträge einheitlich und verbindlich auszulegen, ist anzuerkennen. Für die „Frage aller Fragen“ allerdings, wie weit die Bundesrepublik Deutschland unter der Geltung des Grundgesetzes den Prozess einer „immer engeren Union“ mitgehen darf, geben die ersten 6 Thesen des EuGH-Richters v. Danwitz nicht viel her.
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) kann in der Tat nicht darüber entscheiden, was die Europäische Union zu tun oder zu lassen hat. Aber andererseits hat nur das BVerfG und nicht der EuGH darüber zu befinden, ob Deutschland angesichts einer bestimmten Entwicklung bzw. Gestaltung der Union deren Mitglied bleiben kann oder ob es die Union aus Gründen seines Verfassungsrechts verlassen muss. Die Position des BVerfG ist, dass Deutschland unter dem geltenden Grundgesetz nicht in einem europäischen Bundesstaat aufgehen kann. Kollidiert eine maßgebliche Gestaltung der EU mit dem Grundgesetz, stellt sich für die Bundesrepublik die Frage, entweder das Grundgesetz in dem dafür vorgeschriebenen Verfahren zu ändern oder die EU zu verlassen. Kollidiert die Gestaltung der EU allerdings mit dem Inhalt des unabänderlichen Art. 79 III GG, spitzt sich die Frage darauf zu, die EU zu verlassen oder sich eine neue Verfassung zu geben. Das Grundgesetz ist für die Möglichkeit, durch eine neue Verfassung ersetzt zu werden, ebenso offen (Art. 146 GG), wie die Europäischen Verträge für den Austritt von Mitgliedern offen sind.
Wäre die Unterstützung für eine neue Verfassung gesichert, würde die Politik diese Richtung wohl einschlagen und eine rechtlich „saubere“ Lösung des Aufgehens anstreben. Das Problem besteht freilich in der Vermutung, dass sich das deutsche Volk vielleicht nicht für eine neue Verfassung entscheiden würde, selbst wenn diese viele Bestimmungen der bestehenden übernähme. Die Konzeption, sich – salopp gesprochen – sich an eine immer engere Union „heranzurobben“, bis sie „unumkehrbar“ wird, ist ein politisches, aber kein rechtlich tragfähiges Konzept. Insoweit hat das BVerfG alles zu sagen und der EuGH nichts.
Diese Thematik findet sich bei v. Danwitz ausschließlich in der 7. These und am Schluss. Der Souveränitätsanspruch des Art. 79 III GG ist aber nicht, wie er meint, höchst unscharf erhoben, sondern in Verbindung mit Artikel 1 und 20 GG so, wie das in einer Verfassung angemessen ist. Nach dieser kurzen Attacke wechselt der Richter ins Feld der Politik. Kurz zusammengefasst erklärt er die „entschlossene Gemeinsamkeit der Europäischen Union“ für alternativlos, um die in der Globalisierung verlorene Souveränität der Mitgliedstaaten zu bewahren und wiederzuerlangen. Damit verbiete sich jede (rechtliche) Thematisierung des Verlusts nationaler Souveränität. Art.79 III GG, die zentrale Bestimmung des Grundgesetzes, könnte, so v. Danwitz, schon bald „ein verfassungsrechtliches Muster ohne Wert“ sein.
v. Danwitz politische Wertung fußt auf einem bestimmten Verständnis der „Globalisierung“. Dieses Verständnis ist aber politisch durchaus bestreitbar und entsprechend vielfältig umstritten. Durchaus namhafte Interpreten sehen die EU weniger als Schutz der Bürger vor der Globalisierung, sondern umgekehrt geradezu als „Labor der Globalisierung“, in dem Globalisierungsphänomene oft noch schärfer auftreten als außerhalb. Bei solchen Fragestellungen rächt es sich, dass sich die ehemals gemeinsamen Staatswissenschaften in Jura und Volkswirtschaftslehre (bis zur gegenseitigen Ignoranz) auseinandergelebt haben und Juristen oft ökonomisches Zeitungswissen verarbeiten. Natürlich kann man v. Danwitz Meinung politisch vertreten, aber man muss es nicht. Und Verfassungen schützen gerade durch ihre prozeduralen Hürden ja nicht nur den Mainstream, sondern ebenso minoritäre Positionen.
Man möge es mir nachsehen, dass ich nach diesem langen Kommentar zur ökonomischen und rechtlichen Vertiefung auf eine eigene Schrift verweise:
Rolf Klein, „Demokratien im inszenierten Standortwettbewerb – Politik für die unteren 90 Prozent“, Baden-Baden 2021.
https://www.nomos-shop.de/tectum/titel/demokratien-im-inszenierten-standortwettbewerb-id-98264/
Die (ab These 7) pointiert politische Stellungnahme des EUGH-Richters “als Richter des Gerichtshofs” zeigt am Ende einmal mehr, dass es sich beim EUGH um eine Einrichtung jenseits des klassischen Gerichtsbegriffs handelt.
Ich lese das Interview des ZDF mit Präsident Leanerts über das EZB-Urteil des BVerfG und frage mich, ob der EuGH an seinem Geburtagsparty doch nicht eine Selbstreflexion durchführen sollte. Hat der EuGH noch immer nicht verstanden, dass dieses Urteil durch seine inhaltlich oberflächliche Urteilsbegründung in der Rechtssache C-493/17 provoziert wurde? Erkennt man den Qualitätsunterschied zwischen den Urteilsbegründungen beider Entscheidungen wirklich nicht?
Manchmal habe ich das Gefühl, das die Begründungen der EuGH bewusst un- oder mindestens schwerverständlich verfasst werden. Es kann freilich auch daraus folgen, dass die Übersetzung aus der französischen Arbeitssprache mit vielen mehrfach zusammengesetzten Sätzen schwierig ist, aber die Ursache ist eigentlich egal. Was zählt, ist die Klarheit, die Tiefe, die Überzeugungskraft und Fundierung der Begründung. Die rechtliche Begründung der Urteile des EuGH besteht praktisch aus Bezugnahmen auf die frühere eigene Rechtsprechung. Sofern man diese Verweisungen bis zur Endquelle weiterverfolgt, findet man oft lediglich eine einfache, mit rechtlichen Argumenten näher nicht begründete Aussage. Weniger elegant gesagt: eine Offenbarung. Warum etwas gesagt wurde, bleibt verborgen. (Mein Lieblingsstück ist C-66/19 über das Verbot der sog. Kaskadenverweisen, mit mehreren Kaskadenverweisen in der Begründung, die letztendlich nicht zu einer fundierte, mit Argumenten untermauerte Aussage führen, nur den Eindruck erwecken, als hätte man es eben schon früher so entschieden. In der Praxis kann ich auch mit der unübersichtlichen Kasuistik zur RL 93/13 auf dem Bereich der Devisenkrediten nichts anfangen.)
Ich bestreite nicht, dass der EuGH einen enormen Betrag zur Entwicklung des Rechts der EU geleistet hat. Der EuGH wird aber weder deswegen noch per se bedingungslos akzeptiert und hochgeschätzt. Es muss dafür ständig arbeiten. Er muss uns, aber hauptsächlich die Verfassungs- und sonstigen Gerichten der Mitgliedstaaten über seine Rechtsansichten mit klaren, aussagekräftigen, und fundierten Urteilsbegründungen überzeugen. Wenn er irrt, soll es zugeben, sowie zügig und offen korrigieren (nicht „klarzustellen“ wie bei dem Keck-Urteil fast 20 Jahren nach Dassonville). Hierbei kann vielleicht die deutsche Rechtsdogmatik über die Tätigkeit von Herrn von Danwitz oder durch das EZB-Urteil behilflich sein. Dann wird vielleicht auch der Vorrang des Unionsrechts nicht in Frage gestellt.
Ergänzung zu meinem Kommentar vom 31.10.2022. Im Folgenden wird der wichtigste Teil der Thesen von Herrn Prof. von Danwitz vorangestellt und danach mein Kommentar eingefügt.
1. Das Unionsrecht habe Vorrang vor dem nationalen Recht einschließlich des nationalen Verfassungsrechts. Dieser Auffassung des EuGH sei von den Mitgliedstaaten nicht widersprochen worden. Die Deklaration 17 des Lissabon-Vertrages habe die Auffassung des EuGH bestätigt. Kommentar:
1.1. In keinem einzigen gültigen EU-Vertrag ist vom Vorrang des Unionsrechts vor dem nationalen Recht die Rede.
1.2. Die Konferenz der Mitgliedstaaten hat im Juni 2007 ausdrücklich den Artikel I-6 des von den Franzosen und Niederländern abgelehnten Verfassungsvertrages von 2004 ersatzlos gestrichen (siehe Anlage 1 der Schlussfolgerungen vom Juni 2007; siehe auch Haltern, Ulrich: Europarecht, Mohr Siebeck, 2017, Band II, 421-423). Damit hat der Europäische Rat unmissverständlich seine Auffassung bekundet, keinen Vorrang des Unionsrechts zu wollen. Der EuGH sollte die diesbezügliche Auffassung des Europäischen Rates nicht nur zur Kenntnis nehmen, sondern ungeachtet seiner Unabhängigkeit auch beherzigen.
1.3. In der Erklärung 17 des Lissabon-Vertrages ist von der Existenz der Auffassung des EuGH hinsichtlich des Vorrangprinzips die Rede, aber nicht von ihrer Anerkennung durch den Europäischen Rat. Dass der Europäische Rat das Vorrangprinzip nicht anerkennt, hat er ja in seinen Schlussfolgerungen vom Juni 2007 zum Ausdruck gebracht.
2. Der EuGH besitze die letztverbindliche Befugnis in der Rechtsprechung der EU. Die Rechtsordnung der EU stehe über der Rechtsordnung der Mitgliedstaaten. Kommentar:
2.1. Wenn das Unionsrecht keinen (allgemeinen) Vorrang vor dem nationalen Recht besitzt, kann es auch keinen Vorrang des Unionsrechts vor dem nationalen Verfassungsrecht geben.
2.2. Gemäß Artikel 4 Abs. 2 EUV achtet die Union “die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen und ihre jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsrechtlichen Strukturen … zum Ausdruck kommt.” Der EuGH hat die genannten Strukturen, die naturgemäß unterschiedlich und somit nicht einheitlich sind, in seiner Jurisdiktion zu berücksichtigen.
2.3. Der EuGH war 1963 in Van Gend en Loos nicht befugt, die Überordnung der Rechtsordnung der EU über die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten zu erklären. Eine derartige Erklärung kann nur von Parlamenten und Regierungen abgegeben werden, nicht von einem Gericht (siehe dazu Weber, Klaus und Henning Ottmann: Neugestaltung der Europäischen Union, Nomos, 2019, 72-97).
2.4. Die letztverbindliche Befugnis des EuGH besteht auch deswegen nicht, weil der EuGH das Organ einer internationalen Organisation ist. Die Mitgliedstaaten dieser internationalen Organisation haben die EU und damit auch den EuGH überhaupt erst geschaffen. Dem EuGH kommt es deshalb nicht zu, sich über die “Herren der Verträge” zu erheben.
3. Die einheitliche Geltung des Unionsrechts müsse in den Mitgliedstaaten gewährleistet sein. Kommentar:
3.1. Wie unter Punkt 2.2. betont wurde, kann es ein einheitliches Unionsrecht schon deswegen nicht geben, weil das Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten nach Artikel 4 Abs. 2EUV unterschiedlich ist. Letzteres hat der EuGH zu respektieren. Schon gar nicht darf der EuGH die Einheitlichkeit des Unionsrechts verabsolutieren.
3.2. Ein einheitliches Unionsrecht ist in gewissem Sinn wünschenswert. Es ist jedoch unverhältnismäßig, wenn der EuGH die Einheitlichkeit des Unionsrechts zum Dogma macht.
4. Der Vorrang des Unionsrechts gewährleiste die autonome Rechtsetzungsbefugnis der Union und sei ein Kernbestandteil ihrer Supranationalität. Ohne dies wäre der Prozess der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas … nicht zu erreichen. Kommentar:
4.1. Wie oben ausgeführt, exstiert kein Vorrang des Unionsrechts. Daher kann es auch keine autonome Rechtsetzung geben. Der Kernbestandteil der Supranationalität ergibt sich aus den EU-Verträgen, in denen der Vorrang nicht enthalten ist.
4.2. Die Klausel von der immer engeren Union der Völker Europas gibt es seit dem EWG-Vertrag von 1957 und ist Bestandteil des
Lissabon-Vertrages. Die besagte Klausel kann schon deshalb nicht mit dem Vorrang des Unionsrechts in Bezug gebracht werden, weil das Vorrangprinzip gar kein Bestandteil gültiger EU-Verträge ist.
5. Nach Artikel 27 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge könne sich eine Vertragspartei nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines Vertrages zu rechtfertigen. Kommentar:
5.1. Der EuGH sichert nach Artikel 19 Abs.1 EUV “die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge.” Die Auslegung völkerrechtlicher Verträge gehört nicht zur Kompetenz des EuGH. Deshalb sollte der EuGH das völkerrechtliche Prinzip “Pacta sunt servanda” nicht für seine Argumentation heranziehen.
6. Artikel 79 Abs. 3 GG sei ein verfassungsrechtliches Muster ohne praktischen Wert und begründe einen unscharf erhobenen Souveränitätsanspruch des Bonner Grundgesetzes. Souveränität “gegen” die Union bedinge notwendig eine eingeschränkte Handlungsfähigkeit der Union nach innen und zunehmend auch nach außen. Kommentar:
6.1. Artikel 79 Abs.3 GG bringt die Schranken zum Ausdruck, wie weit Deutschland mit der Übertragung von Hoheitsrechten an die EU gehen kann. Deutschland bleibt durch die Abgabe von Hoheitsrechten an die EU weiterhin potenziell souverän. Die EU wird durch den Erhalt von Hoheitsrechten der Mitgliedstaaten aber nicht souverän. Dies kann man daran erkennen, dass die EU die ihr verliehenen Hoheitsrechte vollständig bei ihrem Untergang verliert. Im Gegenzug erlangen in diesem Fall die Mitgliedstaaten und somit auch Deutschland die volle Souveränität zurück. Daraus ergibt sich, dass die EU mit einer eingeschränkten Handlungsfähigkeit entsprechend den EU-Verträgen leben muss.
6.2. Die EU kann demnach keinen “Souveränitätsgewinn” verbuchen, denn sie ist zu keinem Zeitpunkt souverän.
6.3. Die EU kann auch deshalb nicht souverän sein, weil sie lediglich eine internationale Organisation und kein Staat ist. Nur Staaten könen souverän sein.