Endlich gleiches Recht für alle?

Am 20. Mai 2024 wählte Karim Khan, Chefankläger des Internationalen Strafgerichtshofes (IStGH) ungewöhnlich klare Worte. In einer Presseerklärung kündigte er an, einen Haftbefehl gegen den israelischen Ministerpräsidenten Benjamin Netanjahu zu beantragen:

„Wenn wir nicht die Bereitschaft demonstrieren, das Recht gleichmäßig anzuwenden, wenn es als selektiv angewandt angesehen wird, werden wir die Voraussetzungen für seinen Zusammenbruch schaffen. […] Jetzt müssen wir mehr denn je gemeinsam beweisen, dass das humanitäre Völkerrecht, die grundlegende Basis für menschliches Verhalten in Konflikten, für alle Menschen gilt und in allen Situationen gleichermaßen Anwendung findet, mit denen sich meine Behörde und der Gerichtshof befassen.“ (Übersetzung des Verfassers)

Was wie eine Selbstverständlichkeit klingt, zielt auf ein tief sitzendes Misstrauen gegenüber dem Völkerstrafrecht und seinen Institutionen, nämlich den Vorwurf doppelter Standards sowie politisch motivierter Strafverfolgung. Khans Erklärung markierte eine sichtbare Zäsur – nicht nur wegen der internationalen Brisanz des Falls Netanjahu, sondern auch, weil sie jenen Vorwurf der Einseitigkeit offen adressierte.

Ein Jahr später ist die Weltlage unübersichtlicher denn je. Kriege, Handelskonflikte und geopolitische Umbrüche prägen das gegenwärtige Machtgefüge. Und doch liegt gerade darin eine Chance für die internationale Strafgerichtsbarkeit: Die Entscheidungen und Versäumnisse der vergangenen Monate haben der Debatte um die Selektivität des Völkerstrafrechts neue Schärfe verliehen und könnten den lange geforderten Strukturwandel in Bewegung setzen.

Verschleierte Machtpolitik statt Recht – zur Geschichte eines anhaltenden Misstrauens

Der Verdacht selektiver Strafverfolgung von Völkerrechtsverbrechen ist so alt wie das Völkerstrafrecht selbst. Schon die Nürnberger Prozesse gegen die Eliten des Dritten Reiches wurden teils als einseitige Siegerjustiz verstanden, mit der die Alliierten ihre besiegten Feinde nachträglich demütigen und delegitimieren wollten.

Gerade weil Nürnberg zum historischen Bezugspunkt für die Ahndung internationaler Verbrechen wurde, diente es auch in späteren Konflikten, etwa während des Vietnamkrieges, als normatives Vorbild. Selbst prominente US-amerikanische Juristen wie der ehemalige Nürnberger Ankläger Telford Taylor forderten, die sogenannten Nürnberger Prinzipien auf das amerikanische Vorgehen anzuwenden. Doch konkrete Konsequenzen blieben ebenso aus wie ernsthafte Fortschritte beim Aufbau eines ständigen internationalen Strafgerichtshofs. Aus Sorge vor Einmischung blockierten die USA und die Sowjetunion als Supermächte des Kalten Krieges jede Initiative, die ihre außenpolitischen Handlungsspielräume hätte beschneiden können.

Erst mit dem Ende des Kalten Krieges gelang der Durchbruch: Die Gründung der ad-hoc-Tribunale für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda sowie schließlich des IStGH markierte Ende der 90er Jahre den Beginn einer Aufbruchsphase. In dieser euphorischen Anfangszeit – im Rückblick oft als „Flitterwochen“ des Völkerstrafrechts beschrieben – schien die Idee einer unabhängigen, globalen Strafgerichtsbarkeit greifbar. Der alte Vorwurf der politischen Selektivität, von Siegerjustiz und Doppelstandards schien durch die neue institutionelle Architektur überwunden.

Doch die Ernüchterung ließ nicht lange auf sich warten. Vom Beginn der 2010er Jahre an war zunehmend von einer Krise der internationalen Strafjustiz die Rede. Insbesondere die Arbeit des IStGH verlief schleppend: Sein erstes Urteil erging erst im Juli 2012 gegen den früheren kongolesischen Milizenführer Thomas Lubanga, mehr als ein Jahrzehnt nach Gründung des Gerichts. Auch bei der Durchsetzung seiner Maßnahmen offenbarte die Idee eines Weltstrafgerichts früh ihre Schwächen: Der im März 2009 ergangene Haftbefehl wegen des Verdachts des Völkermordes gegen den (damals noch amtierenden) sudanesischen Präsidenten Omar al-Baschir wurde selbst von Vertragsstaaten bei dessen Staatsbesuchen ignoriert.

Echte Konsequenzen drohten allenfalls früheren Rebellenführern. Selbst Staatschefs mit begrenztem geopolitischen Einfluss wie al-Baschir blieben unbehelligt, erst recht Vertreter einflussreicher Staaten. Hinzu kam, dass bis 2016 sämtliche IStGH-Verfahren ausschließlich Konflikte in Afrika betrafen. Erst 2022 wurden erstmals Haftbefehle gegen Personen aus anderen Weltregionen erlassen.

Diese Entwicklung führte insbesondere bei den afrikanischen Staaten zu wachsendem Unmut. Vertragsstaaten, die einst zu den engagiertesten Befürwortern des Gerichts gehörten, wandten sich zunehmend von diesem ab und drohten mit dem Austritt aus dem Römischen Statut. Der Vorwurf einer neokolonialen Schieflage gewann an Boden, einige Kritiker sprachen von einer „Zivilisierungsmission“: Mächtige Akteure des globalen Nordens urteilten über den globalen Süden und reproduzierten damit ein Bild von Rückständigkeit, während sie sich selbst als menschenrechtsorientiert und fortschrittlich inszenierten – trotz ihrer Verstrickung in die Konflikte, die vor Gericht landen.

Die Debatte um die Selektivität des Völkerstrafrechts nahm dadurch erneut Fahrt auf – nicht nur in der Wissenschaft, sondern auch in der politischen Öffentlichkeit. Immer häufiger war zu lesen, das Völkerstrafrecht privilegiere mächtige, vor allem westliche Staaten. Viele Autoren hoben hervor, dass sich globale Machtasymmetrien nicht einfach durch formale Prinzipien wie richterliche Unabhängigkeit oder die Gleichheit der Angeklagten vor dem Gesetz neutralisieren ließen. Die politischen Rahmenbedingungen blieben bestimmend, auch in der Phase der „Flitterwochen“, wie selbst jüngere Publikationen von Akteuren innerhalb der internationalen Strafgerichtsbarkeit einräumen. In Reaktion darauf forderten manche gar, die Idee des Völkerstrafrechts zugunsten lokaler Konfliktlösungen zu verwerfen.

Als Karim Khan im Mai 2024 vor dem drohenden „Zusammenbruch des Rechts“ warnte, tat er dies also vor dem Hintergrund einer längst bestehenden und durch den Haftbefehl gegen Wladimir Putin nochmals verschärften Debatte über Doppelstandards, globale Ungleichheiten und den Vorwurf einer parteilichen Justiz zulasten der Schwächeren dieser Welt.

Der Haftbefehl gegen Netanjahu – neue Impulse

Mit den Haftbefehlen gegen den israelischen Ministerpräsidenten Benjamin Netanjahu und den ehemaligen Verteidigungsminister Yoav Gallant hat die Debatte um Selektivität in der internationalen Strafjustiz eine neue Wendung genommen. Politisch ist dieser Schritt umstritten, rechtlich stützt er sich auf eine längst geklärte Zuständigkeitsfrage: Bereits im Februar 2021 hatte die Berufungskammer des IStGH die territoriale Zuständigkeit für die besetzten palästinensischen Gebiete, einschließlich des Gazastreifens, festgestellt. Seither liefen Ermittlungen zur Situation in Palästina, sodass auch die Zuständigkeit für die Untersuchung mutmaßlicher Verbrechen im Gazakrieg seit dem 7. Oktober 2023 gegeben ist. Trotz der formellen Zuständigkeitsfrage war es vor allem die politische Mobilisierung, die dem Verfahren neue Dynamik verlieh. Die weltweite Empörung über das israelische Vorgehen in Gaza und die erneute Überweisung der Situation an den IStGH durch Südafrika, Bangladesch, Bolivien, die Union der Komoren und Dschibuti im November 2023 sowie durch Chile und Mexiko im Januar 2024 trugen maßgeblich dazu bei, neue Impulse in der Diskussion über Anwendungskonsistenzen zu setzen.

Vor allem Südafrika tritt derzeit öffentlichkeitswirksam als Fürsprecher der Palästinenser und des „globalen Südens“ vor den internationalen Gerichten auf. Neben der Überweisung an den IStGH hat auch das von Pretoria angestrengte Verfahren gegen Israel vor dem Internationalen Gerichtshof (IGH) wegen mutmaßlicher Verstöße gegen die Genozid-Konvention international große Aufmerksamkeit erregt. Bemerkenswert ist dabei der Kurswechsel: Noch 2015 hatte Südafrika den Haftbefehl gegen al-Bashir bei dessen Staatsbesuch ignoriert und 2016 sogar mit dem Austritt aus dem Römischen Statut gedroht; ein Schritt, der im April 2023 anlässlich des Haftbefehls gegen Putin erneut zur Debatte stand. Wie viele andere afrikanische Staaten begründete Südafrika seine Kritik mit dem Vorwurf einer rassistischen Voreingenommenheit des Gerichtes, die Akteure aus Afrika ins Visier nehme, während sie solche aus westlichen Staaten schone.

Während Südafrika und andere afrikanische Staaten dem IStGH seit Langem eine rassistisch motivierte Voreingenommenheit vorwerfen, sind es heute die westlichen Unterstützer Israels, die Vorwürfe des Antisemitismus gegen das Gericht erheben. Diese Kritiklinien verdeutlichen die vielschichtige und kontroverse Wahrnehmung des IStGH.

Deutschland unterstützt Israel in den Verfahren vor dem IGH und IStGH, bekennt sich zugleich demonstrativ zur internationalen Gerichtsbarkeit – auch wenn Bundeskanzler Merz angekündigt hat, ein Staatsbesuch Netanjahus in Deutschland werde nicht zur Vollstreckung des Haftbefehls führen. Ob sich aus diesen widersprüchlichen Positionen ein neuer Standard praktischer Gleichbehandlung etablieren lässt, bleibt abzuwarten. Das Bild eines neokolonialen „European Court for Africa“ ist aber durch die jüngsten Entwicklungen bereits jetzt nachhaltig in Frage gestellt.

Das Sondertribunal für den Angriffskrieg gegen die Ukraine – Hoffnung auf neue Standards?

Neben dem Haftbefehl gegen Netanjahu hat zuletzt auch derjenige gegen Wladimir Putin die internationale Strafgerichtsbarkeit ins Rampenlicht gerückt. Auch dieser Haftbefehl wurde von Chefankläger Khan beantragt, umfasst aber nicht den Vorwurf des Verbrechens des Angriffskrieges. Grund dafür ist der sog. Kompromiss von Kampala, nach dem der IStGH das Verbrechen der Aggression nur dann verfolgen kann, wenn sowohl Täter- als auch Opferstaat Vertragsstaaten des Römischen Statuts sind oder wenn der UN-Sicherheitsrat an den Gerichtshof überweist. Da Russland aber kein Vertragsstaat ist und im Sicherheitsrat über ein Vetorecht verfügt, sind beide Wege faktisch versperrt.

Vor diesem Hintergrund wird seit Beginn der russischen Invasion in der Ukraine darüber diskutiert, ein Sondertribunal zur Verfolgung der Aggression einzurichten. Dieses Vorhaben ist jedoch umstritten. Kritisiert wird vor allem, dass ein ausschließlich auf den Ukraine-Krieg bezogenes Tribunal – zumal unter maßgeblicher Beteiligung westlicher Staaten wie den USA oder Großbritannien, die selbst am völkerrechtswidrigen Irakkrieg 2003 beteiligt waren – ein fatales Signal der Doppelstandards senden könnte. Diese Befürchtung äußerte nicht nur die russische Regierung, sondern wird auch in der völkerstrafrechtlichen Fachdebatte aufgegriffen.

Zudem erinnern Kritiker daran, dass es ausgerechnet westliche Staaten waren, die sich bei den Kampala-Verhandlungen für eine eingeschränkte IStGH-Zuständigkeit beim Verbrechen der Aggression starkgemacht hatten, nun aber ein Sondertribunal forderten. Das untergrabe nicht nur die eigene Glaubwürdigkeit, sondern sei auch ein Grund dafür, dass viele Staaten des globalen Südens die westlich geführte Sanktionspolitik gegen Russland nicht mittragen und sich bei entsprechenden Resolutionen enthalten.

Am 9. Mai 2025 einigten sich schließlich die Außenminister von 36 Staaten sowie die Ukraine nach dreijährigen Verhandlungen auf das Statut eines Sondertribunals. Die Europäische Union unterstützt das Vorhaben, das auf einem Abkommen zwischen der Ukraine und dem Europarat beruht und seine Arbeit im kommenden Jahr aufnehmen soll.

Claus Kreß bezeichnete das Tribunal in dem Podcast „F.A.Z. Einspruch“ sinngemäß als „drittbeste Lösung“: Ein Tribunal auf Grundlage eines Sicherheitsratsbeschlusses, wie es bei Ruanda und Jugoslawien der Fall war, scheitert am russischen Veto. Ein durch Vertrag zwischen den Vereinten Nationen und der Ukraine eingerichtetes Tribunal, gebilligt von der Generalversammlung, galt lange Zeit als zweitbeste Variante, insbesondere entsprach es der Präferenz des ukrainischen Präsidenten Selenskyj. Doch mehrere G7-Staaten, darunter Frankreich, Großbritannien und Deutschland, aber auch die USA, die das Vorhaben seit dem Amtsantritt von Donald Trump nicht mehr unterstützen, erhoben Einwände: Sie befürchteten nicht nur, dass eine Mehrheit in der Generalversammlung ausbleiben könnte, sondern auch, dass ein solches Tribunal die personelle Immunität russischer Amtsträger für unbeachtlich erklären könnte. Insbesondere die USA sahen hierin einen möglichen Präzedenzfall, der künftige Sondertribunale dazu ermutigen könnte, die Immunität eigener Amtsträger infrage zu stellen.

Das nun beschlossene Tribunal stützt sich auf ukrainisches Recht. Es kann deshalb zwar Anklagen gegen ranghohe russische Verantwortliche wie den russischen Präsidenten, Ministerpräsidenten und Außenminister erheben, aufgrund ihrer personellen Immunität aber weder ein Verfahren eröffnen oder Zwangsmaßnahmen anordnen.

Kreß betonte, ein Sondertribunal könne dem berechtigten Vorwurf der selektiven Strafverfolgung nur dann dauerhaft entgehen, wenn gleichzeitig die strukturellen Zuständigkeitslücken im IStGH-Statut geschlossen würden. Erforderlich wäre eine Reform, nach der – wie bei den übrigen völkerrechtlichen Kernverbrechen – künftig genügt, dass entweder Täter- oder Opferstaat Vertragspartei des Römischen Statuts ist. Über eine solche Änderung wollen die Vertragsstaaten Anfang Juli auf einer Sondersitzung der „Assembly of States Parties to the Rome Statute“ beraten. In den vergangenen Monaten hatte sich insbesondere die deutsche Außenministerin Baerbock für eine solche Reform starkgemacht. Auch der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD sieht vor, “ein starkes Zeichen für das Völkerrecht und gegen Aggression“ zu setzen und „die bestehende Zuständigkeitslücke zum Verbrechen der Aggression im Statut des Internationalen Strafgerichtshofs“ zu schließen, was erkennbar an die bisherigen deutschen Bemühungen anknüpft.

Zwischen Kritik und Reformperspektiven

Die vergangenen zwölf Monate haben die Debatte um politisch motivierte Selektivität in der internationalen Strafgerichtsbarkeit spürbar verändert. Das geplante Sondertribunal zur Ahndung des Angriffskriegs gegen die Ukraine bleibt – allen Einwänden zum Trotz – ein zentraler Impulsgeber. Als europäisch geprägte Initiative ist es zweifellos angreifbar für den Vorwurf doppelter Standards. Zugleich aber markiert es einen möglichen Auftakt für eine strukturelle Weiterentwicklung des Völkerstrafrechts.

Gelingt es, die bislang bestehende Jurisdiktionslücke im Römischen Statut zur Verfolgung des Verbrechens der Aggression zu schließen, wäre dies ein entscheidender Schritt hin zu kohärenten völkerrechtlichen Maßstäben. Ob das „Ukraine-Tribunal“ ein Vorreiter künftiger Reformen wird oder ein einmaliger Sonderweg bleibt, wird sich im weiteren Verlauf zeigen.

Der Haftbefehl gegen Netanjahu hingegen bedeutet bereits jetzt eine Zäsur. Er verkörpert den Anspruch einer unabhängigen internationalen Strafjustiz, die jedes geopolitische Kalkül zurückweist. Auch wenn einzelne Reaktionen europäischer Staaten – wie Ungarns demonstrativer Schulterschluss mit Netanjahu nebst Austritt aus dem Römischen Statut oder Merz‘ öffentlich bekundete Weigerung zur Vollstreckung – diesen Anspruch relativieren mögen, hat der IStGH an Sichtbarkeit und Autorität (zurück-)gewonnen. Kritische Stimmen, die seine Abschaffung fordern, sind leiser geworden. Ob sich die Hoffnung vieler Staaten des globalen Südens auf ein gerechteres System erfüllt, bleibt offen. Fest steht aber: Die Frage der politisch motivierten Selektivität bleibt weiterhin bestehen.

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