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17 June 2023

Freiheit und Nachhaltigkeit im Verfassungswandel

Mit dem Klima wandelt sich auch notwendig die offene Gesellschaft. Und mit ihr wandelt sich wiederum auch die Verfassung(-sinterpretation). Periodisch wiederkehrende Gesundheits- und Sicherheitskrisen fordern eine dynamische Reaktion des Grundgesetzes auf mit ihnen einhergehende Probleme. In andauernden Krisen wie der Umweltkrise muss die Verfassung gleichzeitig in vielerlei Hinsicht nachhaltig sein. Dabei muss das, was wir unter Freiheit, Klima‑, Umwelt- oder Tierschutz verstehen, immer im Wandel bleiben.

Nachhaltiger Freiheitsschutz

Nachhaltigkeit bezweckt die intergenerative Sicherung von Lebens- und Freiheitsbedingungen. Der Gesetzgeber ist nach dem Klimaschutz-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom März 2021 zum Interessenausgleich „in demokratischer Verantwortung“, zur Freiheitssicherung „über die Zeit“ und „zur verhältnismäßigen Verteilung von Freiheitschancen über die Generationen“ verpflichtet (Rn. 183, 213). Er muss die nach Art. 20a GG erforderlichen Umweltschutzlasten zwischen ihnen gerecht verteilen. Durch die interpretative Engführung von Klima- und Grundrechtsschutz wird Klimaschutz nicht mehr nur als Gemeinwohl-, sondern auch als Individualbelang betrachtet und gewinnt damit an Gewicht in Interessenabwägungsprozessen.

In der Umweltkrise stehen sich dementsprechend vor allem Freiheitsinteressen der Einzelnen und nicht Staats- und Individualinteressen einander gegenüber. Der Staat hat keine Interessen um seiner selbst willen. Er steht vielmehr im Dienst der individuellen Freiheit. Wenn er in die Freiheit der einen eingreift, dann vor allem zum Schutz der Freiheit anderer. Die normative Legitimität staatlicher Maßnahmen ist am Maßstab der durch sie ermöglichten ökologisch-sozialen Freiheit zu bewerten. Mangels Quantifizierbarkeit von allgemeiner Freiheit mag zwar ihre – idealiter gerechte – intertemporale Verteilung kaum möglich erscheinen. Das bedeutet aber nicht, dass ihre Zielrichtung nicht zumindest die Vermeidung offensichtlicher Ungerechtigkeit sein kann.

Der Interessenausgleich primär durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber ist aus diesen Gründen auch ein rechtlicher, nicht ein rein politischer Vorgang. Er unterliegt der permanenten Rechtskontrolle durch die dritte Gewalt.

Verfassungswandel durch das Bundesverfassungsgericht

Das Bundesverfassungsgericht muss dabei zwar grundsätzlich mit dem vorhandenen Verfassungsmaterial arbeiten und dieses im Rahmen anerkannter Methoden auslegen. Es kann aber bei Reflexion gesellschaftlich gewandelter Verhältnisse aus der Zusammenschau von Verfassungsprinzipien und Grundrechten Neues ableiten, wie etwa das Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum aus dem Sozialstaatsprinzip in Verbindung mit der Menschenwürdegarantie.

Art. 79 Abs. 1 GG bildet die Grenze der Möglichkeiten eines solchen Verfassungswandels. Allgemein versteht man unter diesem Phänomen „den auf neuer oder andersartiger Interpretation beruhenden Bedeutungswandel von Verfassungsnormen, denen ohne Änderung des Verfassungstextes andere Aussagen entnommen werden“.1) Er drückt eine „gewandelte Deutung von verfassungsrechtlichen“ Normen aus, hinter dem etwa „wissenschaftlich-kognitive, technische, wirtschaftliche und soziale Veränderungen im ‚Normensubstrat‘ stehen“.2) Eine solche Weiterentwicklung des Verfassungsrechts ist die originäre Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts. Der Verfassungswandel ist keine Gefahr für die Verfassung; er schadet ihr nicht, sondern pflegt sie und „hält sie in der Zeit“, ohne sie an den Zeitgeist anzubiedern.3)

Dennoch wird nicht selten der Vorwurf erhoben, dass die Verfassung wegen bloß vergänglicher Probleme zu stark verbogen werde. Die Corona-Pandemie mag eine solch temporäre Krise gewesen sein, die nicht Anlass zu einer impliziten Verfassungsänderung sein durfte und auch nicht gewesen ist. Die planetaren Krisen stellen insgesamt jedoch eine darüber hinaus gehende ernste Menschheitskrise dar, deren grundlegende Fragen eine Verfassung der Zeit gemäß reflektieren muss. Verfassungswandel wird hier letztlich als eine besondere Form der Verfassungsinterpretation verstanden, die den zum Umgang mit ebendieser Katastrophe notwendigen gesamtgesellschaftlichen Wandel im Sinne einer ökologisch-sozialen Transformation einbezieht.

Verfassungsrechtsprechung in der Klimakrise

Das Bundesverfassungsgericht hat ganz in diesem Sinne vor allem mit zwei Entscheidungen grundrechtstheoretisch wie -dogmatisch neue Perspektiven für die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten des Art. 20a GG in der Abwägung von Freiheitsinteressen eröffnet.

Im Klimaschutz-Beschluss hat es zwecks eines „gerechteren“ Ausgleichs von kollidierenden Freiheitsinteressen der Einzelnen die dogmatischen Figuren der „intertemporalen Freiheitssicherung“ und der „eingriffsähnlichen Vorwirkung“ eingeführt (Rn. 183 und passim). Der Staat sei verpflichtet, die Grundrechte Einzelner vor den Gefahren des Klimawandels durch verschiedene Maßnahmen, insbesondere durch die Reduktion von Treibhausgasemissionen, zu schützen, so das Gericht dann auch im späteren „Windenergie-Beteiligungsgesellschaften“-Beschluss vom März 2022. Dieser Schutzpflicht steht auch nicht der Einwand einiger entgegen, Deutschland emittiere „nur“ etwa zwei Prozent der globalen Gesamtmenge von Treibhausgasen. Das Bundesverfassungsgericht hat in beiden Entscheidungen mit Verweis auf die internationale Dimension des Klimaschutzes gerade betont, dass die Schutzpflicht und Verantwortung Deutschlands weder durch den globalen Charakter des Klimawandels noch durch die Geringfügigkeit seiner einzelnen Beiträge im Kampf dagegen relativiert werden darf. Das leuchtet auch ein. Denn wenn man meint, ein generelles Tempolimit in Deutschland, der Verzicht auf Fleisch, das sparsame Heizen etc. hätten im globalen Vergleich und einzeln betrachtet keine signifikante Wirkung, dann fragt man sich, welche Maßnahmen überhaupt ergriffen werden dürften. Jede Einzelmaßnahme erzielt für sich genommen naturgemäß nicht die erhoffte Gesamtwirkung. Darum sind sie zusammen zu betrachten.

Überdies ist zu berücksichtigen, dass der Wohlstand in Industrieländern auch auf kolonialistischer Ausbeutung anderer Länder und der Natur beruht. Er ist nicht – wie es im Jargon des überheblichen nationalen Selbstlobs oft heißt – bloß „hart erarbeitet“. Deutschland trägt aus diesem Grund eine größere globale Verantwortung als die mit dem „nur-zwei-Prozent“-Argument implizierte.

Im letzteren Beschluss hat das Gericht seine 2021 begonnene Linie quasi um eine intersubjektive Dimension des Klimaschutzes fortgezeichnet. Es hat nämlich hervorgehoben, dass die Mitwirkung aller gesellschaftlichen Akteure zur Reduktion klimaschädlicher Emissionen notwendig ist und hierzu die gesetzliche Verpflichtung von Privaten zu diesen Zwecken, insbesondere zur Steigerung der gesellschaftlichen Akzeptanz des Ausbaus von Windenergieanlagen, mit dem objektiven Klimaschutzgebot aus Art. 20a GG gerechtfertigt.

Besprechungen der beiden Beschlüsse sahen deren Potentiale zur Konstruktion neuer subjektiver Rechte (im Zusammenhang mit einem entsprechenden Verfassungswandel auch hier auf dem Verfassungsblog), etwa eines Klimagrundrechts. Doch unterschwellig wurde die ökologische Langzeitverantwortung aus Art. 20a GG insofern subjektiviert, dass Private in die Verantwortung zum Umwelt- und Klimaschutz auch im Interesse künftiger Generationen einbezogen werden.

Die vermeintliche Normalität des Verfassungsrechts

Den darin entwickelten dogmatischen Neukonstruktionen steht die konservative Rechtswissenschaft eher skeptisch gegenüber. Darum stießen sie außer auf Lob und Zuspruch auch auf Widerspruch. Es wurde eingewendet, Klimaschutz ließe sich auch innerhalb der normalen grundrechtlichen Kategorien hinreichend umsetzen. Nur: Was ist in Zeiten planetarer Krisen überhaupt normal? Gewohntes und tradiertes Rechtsdenken? Verfestigte Auslegungsweisen? Die Rede vom „Normalen“ führt letztlich die epistemische Grundfrage nach der Bestimmungs- und Deutungshoheit über (Verfassungs-)Werte wie Freiheit und Nachhaltigkeit ein. Im Rahmen des „Normalen“ zu bleiben, hieße nichts anderes als bei gewohnten Verständnissen, so überkommen sie sein mögen, zu verharren. Fortschritt im Rechtsdenken wird so verunmöglicht.

Zwar gilt es, im Interesse der Rechtssicherheit eine gewisse Kontinuität der Verfassungsauslegung zu wahren. Aber das Grundgesetz ist dynamisch zu interpretieren, nicht statisch. Das Bundesverfassungsgericht legt seit jeher schon auch die Grundrechte nicht in ihrer starren Bedeutung, sondern im Sinne der sich wandelnden gesellschaftlichen Verhältnisse aus, indem es die Zukunfts- und „Wirklichkeitsoffenheit des Grundgesetzes“4) stärker interpretativ berücksichtigt. Eine solche – zumal wieder korrigierbare – Fortentwicklung des Rechts stellt entgegen mancher Panikmache keine Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung dar. Sie ist vielmehr erforderlich, da wir sonst auch heute Vieles nicht dürften, was damals durch das weiterhin in Art. 2 Abs. 1 GG stehende „Sittengesetz“ verboten werden konnte. Gelebte Queerness wäre zynischerweise verfassungswidrig und Ehe für alle nicht möglich, wenn wir an ihrem ursprünglichen Verständnis festhielten. Dies verdeutlicht auch, dass der Wandel des Freiheitsbegriffs die Freiheitssphären erweitert und nicht eine wie auch immer geartete natürliche Freiheit verkürzt. Er bedeutet also einen Gewinn, nicht einen Verlust an Freiheit. Diesen Umstand vernachlässigen gerne jene, die vom Status Quo des Freiheitsverständnisses begünstigt werden und sich auf die „herrschende Meinung“ berufen, um der eigenen Position eine fragwürdige Autorität zu verleihen. Doch entpuppt sich diese nicht teilweise als die Meinung der Herrschenden und Privilegierten?

Kurz: Veraltete Verständnisse von Verfassungsnormen können heute rundheraus freiheitsverachtend und nicht mehr verfassungsgemäß oder gar verfassungswidrig sein. Die Geschichte des Fortschritts ist auch die Geschichte des Bruchs mit als schädlich erkannten Traditionen. Daher gilt: Ohne (Generationen‑)Widerspruch kein Wandel. Hätten wir unseren früheren Denkstrukturen – und auch unseren (Verfassungs‑)müttern und ‑vätern – nie widersprochen, würden wir Freiheit noch heute so verstehen wie 1789 (oder 1919, oder 1949, oder …). Das Beharren auf ursprünglichen Bedeutungen von Verfassungsnormen und den Willen des Verfassungsgebers ist denn auch, mit den Worten des früheren Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts gewendet, „nicht selten Chiffre für eine konservativ-traditionalistische Auslegung und damit selbst Wertung“.5)

Verfassungswandel durch zivilen Ungehorsam

Beim Verfassungswandel geht es also um eine stetig aktualisierte Verfassungsinterpretation. Ist der Wortlaut einer Verfassungsnorm mit gegenwärtigen Vorstellungen nicht mehr vereinbar, muss deswegen nicht gleich das Grundgesetz textuell geändert werden, wie der Blick auf das genannte „Sittengesetz“ zeigt. Verfassungswandel dient letztlich auch dazu, dem Langlebigkeitsanspruch der Verfassung bei gleichzeitiger Reflexion sich wandelnder Wertevorstellungen gerecht zu werden.

Die vor allem zuletzt durch die Aktionen der „Letzten Generation“ wieder aufgeflammte Debatte über Sinn und Unsinn des zivilen Ungehorsams muss solche Aspekte berücksichtigen. Ziviler Ungehorsam – selbst auch als eine Form der Verfassungsinterpretation verstanden –6) zielt letztlich auf die Erzwingung eines Verfassungswandels von unten ab. Denn die Interpretation des Grundgesetzes ist, mit Peter Häberles berühmter These gesprochen, „Sache einer offenen Gesellschaft“: „Wer die Norm ‚lebt‘, interpretiert sie auch (mit). Jede Aktualisierung der Verfassung (durch jeden) ist mindestens ein Stück antizipierter Verfassungsinterpretation.“7) Da „letztverbindlicher Interpret der Verfassung“ das Bundesverfassungsgericht ist,8) bedeutet ziviler Ungehorsam auch Vertrauen und Hoffnung in das Gericht, die Verfassung zu „wandeln“. Der Protest ist der legitime Versuch einer überwiegend jüngeren Generation, die überwiegend ältere von einer neuen Bedeutung ursprünglicher Normen zu überzeugen.

Es gehört zum Konservativen, manchen Fortschritt verhindern oder mindestens hinauszögern zu wollen. Einige tun dies aus berechtigter Angst vor dem Ungewissen oder warnen vor übereiligen Verwerfungen von gesellschaftstragenden Errungenschaften; andere tun es schlicht aus Bequemlichkeit oder aus purer Treue zum Alten und Gewohnten. In der Rechtswissenschaft gibt es vereinzelt sogar Stimmen, die auf populistische Weise Panik vor einer sich wandelnden Verfassungsrechtsprechung schüren oder nach verschwörungstheoretischen Denkmustern von einer Bedrohung für die freiheitliche demokratische Grundordnung sprechen und die Mär von einer wegen zu starkem Klimaschutz untergehenden Zivilisation erzählen.

Fazit

In den genannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ging es – anders, als so manche Kritik suggeriert – nicht um die Pflege moralischer Ideale, sondern um die rechtliche Kontrolle eines dem Grundgesetz nicht entsprechenden legislativen Ausgleichs von Freiheitsinteressen. Das Gericht handelt nicht nach Gutdünken. Es erfüllt lediglich konsequent seinen grundgesetzlichen Rechtskontroll- und Verfassungsrechtsfortentwicklungsauftrag. Dass philosophische Ideen in Prozesse der Rechtserzeugung und der Rechtskontrolle eingespeist werden, ist in einer komplex funktionierenden (offenen) Gesellschaft unvermeidbar.

Hinter der reinen Politisierung und Moralisierung des Nachhaltigkeitsdiskurses verbirgt sich wohl das durchaus nachvollziehbare Unbehagen vor Änderungen des gewohnten Denkens. Darum mögen die theoretischen und dogmatischen Neukonstruktionen des Bundesverfassungsgerichts für viele unbequem sein. Doch Änderungen von Gewohnheiten sind meistens unbequem. Das heißt aber nicht, dass wir sie nicht manchmal auch vollziehen müssen. Will die Verfassung die planetaren Krisen überdauern und insbesondere auch im Angesicht der Klimakatastrophe wehrhaft sein, muss sie sich dem gesellschaftlichen Wandel öffnen.

Ich danke Dr. Tessa Hillermann für wichtige Hinweise.

References

References
1 Horst Dreier in ders. (Hrsg.), GG-Kommentar, 3. Aufl. 2015, Art. 79 Rn. 38 m.w.N.
2 Matthias Herdegen in Dürig/Herzog/Scholz (Hrsg.), GG-Kommentar, 97. Erg.-Lfg. Januar 2022, Art. 79 Rn. 33.
3 Andreas Voßkuhle, Der Wandel der Verfassung und seine Grenzen, JuS 2019, 417 (417 f., 422).
4 Ebd., 418 f., 421, 423.
5 Ebd., 423.
6 Grundlegend dazu Samira Akbarian, Ziviler Ungehorsam als Verfassungsinterpretation, erscheint demnächst.
7 Peter Häberle, Die offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten, JZ 1975, 297.
8 Andreas Voßkuhle, Der Wandel der Verfassung und seine Grenzen, JuS 2019, 417.