17 May 2024

Georgiens Rechtsstaatskrise

Ein Brief aus Tiflis

In den letzten Wochen habe ich die Ereignisse in Georgien von Berlin aus genau verfolgt und dabei verschiedenste Emotionen durchlebt: Angst, Wut, Frustration, aber auch einen Schimmer Hoffnung. Jetzt, nachdem ich in Tiflis angekommen bin, haben sich diese Gefühle nur verstärkt. Grund der Besorgnis ist das Gesetz über „Transparenz ausländischer Einflussnahme“, das NGOs und unabhängige Medien, die Mittel aus dem Ausland erhalten, ständiger Überwachung unterwirft. Werden die aufwendigen Anforderungen an Registrierung und Berichterstattung nicht erfüllt, können erhebliche Geldstrafen verhängt werden. Wenn Ihnen das bekannt vorkommt, dann liegt das daran, dass russische Behörden ein ähnliches Gesetz genutzt haben, um sich kritischer Stimmen zu entledigen.

Die regierende Partei „Georgischer Traum“ musste letztes Jahr einen entsprechenden Gesetzesentwurf aufgrund von Protesten im In- und Ausland zurückziehen und versucht sich nun im zweiten Anlauf an dessen Durchsetzung. Das Gesetz ist nicht nur ein Hindernis auf Georgiens Weg zur Integration in die Europäische Union, sondern zeugt auch von dem wachsenden Widerstand der Regierung gegenüber entscheidenden Reformen zur Stärkung des Rechtsstaats.

Dass die Partei „Georgischer Traum“ ihre Machtinteressen über Georgiens menschenrechtliche Verpflichtungen und EU-Beitrittsbestrebungen stellt, sehen immer mehr Menschen und hat zuletzt zehntausende Georgier dazu gebracht, in Tiflis zu protestieren. Trotz Polizeigewalt gegen friedliche Demonstrant:innen und Journalist:innen sowie einer breiten Einschüchterungskampagne, um den Protest gegen das Gesetz zu ersticken, haben die Demonstrationen nicht nachgelassen. Ungeachtet dessen hat das georgische Parlament das umstrittene Gesetz über die „Transparenz ausländischer Einflussnahme“  in seiner dritten und letzten Lesung am 14. Mai 2024 verabschiedet.

Das Gesetz schreibt vor, dass nichtkommerzielle juristische Personen und Medien, die mehr als 20 % ihres Jahresumsatzes in Form von Geld oder Eigentum aus dem Ausland erhalten (etwa von ausländischen Staaten, Organisationen nach ausländischem oder internationalem Recht und ausländischen Bürger:innen) sich als „Organisationen, die die Interessen ausländischer Mächte verfolgen“, registrieren lassen und Rechenschaftserklärungen vorlegen müssen. Werden diese Anforderungen nicht eingehalten, drohen erhebliche Geldstrafen (ca. 8.200 EUR für fehlende Erklärungen und unterschiedliche Beträge für andere Verstöße). Darüber hinaus ermächtigt das Gesetz das Justizministerium, Organisationen zu überwachen und zu identifizieren, die diese Anforderungen nicht erfüllen. Das umfasst auch das Sammeln von Informationen, einschließlich personenbezogener Daten; Dritte werden ermutigt, dem Ministerium solche Organisationen zu melden. Überwachungsmaßnahmen gegen dieselbe Organisation sind alle sechs Monate zulässig.

In Umfang und Natur ähnelt die Gesetzgebung dem „Ausländische Agenten Gesetz“, das russische Behörden nutzen, um Zivilgesellschaft und unabhängige Medien zu unterdrücken. Ähnlich wie die russischen Behörden behauptet auch die Führungsriege der Partei „Georgischer Traum“, dass das Gesetz lediglich darauf abzielt, Transparenz zu erhöhen und dass sich das Gesetz am US-amerikanischen Foreign Agents Registration Act (FARA) orientiert. Allerdings fällt auf, dass in der Erläuterung zum georgischen Gesetzesentwurf bei der Auflistung vergleichbarer internationaler Praktiken ein Hinweis auf das russische Gesetz fehlt. Die Unterschiede zwischen dem US-amerikanischen FARA und dem russischen oder ähnlichen Foreign Agents-Gesetzen (wie von der Venedig-Kommission und anderen hervorgehoben) unterstreichen jedoch die Bedenken hinsichtlich des georgischen Gesetzes.

Die kritische Kontrolle durch NGOs und unabhängige Medien hat die Politiker von „Georgischer Traum“ in den letzten Jahren sichtlich gestört. Das Gesetz dient bequemerweise zwei Zwecken: der Ablenkung und Schwächung von Kritikern vor den parlamentarischen Wahlen im Oktober dieses Jahres und der Besänftigung des Kremls. Die feindselige Rhetorik von „Georgischer Traum“ gegenüber NGOs gibt Anlass zu der Annahme, dass erhöhte Transparenz nur ein vorgeschobener Zweck ist. Selbst wenn der „Georgische Traum“ dieses Ziel ernsthaft verfolgte, schuldet die Partei den Nachweis dafür, dass der Eingriff in das Recht auf Vereinigungsfreiheit erforderlich und verhältnismäßig ist und im Einklang mit Georgiens menschenrechtlichen Verpflichtungen und Bestrebungen für eine EU-Mitgliedschaft steht.

Das für Juni erwartete Gutachten der Venedig-Kommission zum Gesetzentwurf wartete die Partei „Georgischer Traum“ nicht ab, sondern trieb die Verabschiedung des Gesetzes weiter voran. In Bezug auf das russische Gesetz äußerten die Venedig-Kommission und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (in Ecodefense und andere gegen Russland, Urteil vom 14. Juni 2022) bereits Bedenken in Bezug auf die Unklarheit des Gesetzes, das Fehlen von Schutzmaßnahmen gegen willkürliche Ausübung des weiten Ermessens durch die Exekutive sowie das Fehlen einer überzeugenden Erklärung, warum die im Gesetz vorgesehenen Maßnahmen erforderlich und  verhältnismäßig waren, um das Transparenzziel zu erreichen. Auch für das georgische Gesetz sind diese Bedenken relevant.

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Dass der Begriff des „Agenten ausländischer Einflussnahme“ aus der endgültigen Version des Gesetzes entfernt wurde, mildert nicht die Stigmatisierungswirkung oder die Belastung für Einrichtungen, die ausländische Mittel erhalten. Auch der alternative Begriff „Organisationen, die die Interessen der ausländischen Macht verfolgen“, ist negativ konnotiert. Das Gesetz setzt den Zufluss ausländischer Mittel weiterhin mit Handlungen im ausländischen Interesse gleich und sieht keine weiteren Untersuchungen vor, ob die betreffende Einrichtung Aufträge erfüllt oder unter direkter Kontrolle des ausländischen Geldgebers steht.

Wie bereits anderswo argumentiert, sind Informationen über ausländische Finanzierung in Übereinstimmung mit anderen bestehenden Gesetzen öffentlich zugänglich. Das macht Berichtspflichten nach dem neuen Gesetz überflüssig. Die weitreichenden Überwachungsbefugnisse des Ministeriums können leicht selektiv eingesetzt und missbraucht werden, um Organisationen ins Visier zu nehmen, die die Regierung kritisieren. Obwohl es in mancher Hinsicht weniger weitreichend ist als das russische Gesetz (zum Beispiel sieht es keine Auflösung oder strafrechtlichen Sanktionen vor und erstreckt sich nicht auf Einzelpersonen), stellt das georgische Gesetz dennoch eine erhebliche Belastung für NGOs und unabhängige Medien dar, da zusätzliche Ressourcen benötigt werden, um seine Anforderungen zu erfüllen, und erhebliche Geldstrafen bei Nichteinhaltung drohen.

Wie konnte es so weit kommen?

In den vergangenen zehn Jahren hat Georgien eine allmähliche Oligarchisierung der Regierung erlebt. Bidzina Ivanishvili, ein Milliardär mit Verbindungen nach Russland und Mitgründer der regierenden „Georgischer Traum“-Partei, regierte größtenteils informell und ohne jede Rechenschaftspflicht. Die „Georgischer Traum“-Partei hat systematisch Kontrollmechanismen abgebaut. Akteure, die den Missbrauch Regierung von Regierungsmacht sanktionieren sollten, wurden zahnlos gemacht. „Georgischer Traum“ erreichte dieses Ziel, indem sie (a) Loyalisten in Schlüsselpositionen setzte und (b) Kritiker angriff, zu schwächen versuchte oder einschüchterte. Es war ein schleichender Prozess, der den Abbau des Rechtsstaats nicht sofort erkennbar werden ließ.

Reformen verschleierten oft informelle und auf Kosten des Rechtsstaats gehende Machtstrukturen und erzeugten die Illusion, dass die Regierung bereit sei, diesbezügliche Bedenken anzugehen. Trotz formaler Schutzmechanismen hielt auch die De-facto-Politisierung der Justiz an. Gesetzesänderungen wurden verschleppt und/oder unvollständig umgesetzt. Die resultierenden Schlupflöcher in den Gesetzen ermöglichten es oligarchenfreundlichen Richtern, Positionen in der Justiz zu monopolisieren und Gerichte mit loyalen Kadern zu besetzen, einschließlich auf Ebene des Obersten Gerichtshofs – durch Verfahren, denen es laut ODIHR an Objektivität und Glaubwürdigkeit fehlte.

Das kollusive Zusammenwirken zwischen einflussreichen Richtern in Machtpositionen und Politikern der Partei „Georgischer Traum“ ermöglichte es der Regierungspartei, das richterliche Verhalten auf und jenseits der Richterbank indirekt und nach Bedarf zu beeinflussen, auch in politisch sensiblen Fällen. Nicht überraschend griffen Politiker der „Georgischer Traum“-Partei und einflussreiche Richter auf nahezu identische Argumente zurück, um Integritätsprüfungen von Richtern des Obersten Gerichtshofs, Mitgliedern des Justizrats und der Gerichtspräsidenten unter Beteiligung internationaler Experten (wie von der Europäischen Union gefordert) entgegenzutreten.

Sowohl die Ernennung von Richtern mit engen Verbindungen zu diesen „juristischen Oligarchen“ als auch die politischen Ernennungen führten wohl dazu, dass das Gericht der Regierung im Laufe der Zeit mehr Freiheiten einräumte. Die Politisierung der Generalstaatsanwaltschaft ist ein weiteres Problem, weshalb gefordert wurde, das Ernennungsverfahren des Generalstaatsanwalts von einer einfachen auf eine qualifizierte Mehrheit umzustellen und die individuelle Unabhängigkeit der Staatsanwälte zu stärken.

Im Jahr 2022 schaffte die „Georgischer Traum“-Partei das Amt des „Staatsinspektors“ ab, eine unabhängige Behörde, die Vorwürfe von Menschenrechtsverletzungen durch Vollzugsbeamte und andere Amtsträger untersucht. Auch die Ernennung des ehemaligen Politikers und Abgeordneten Levan Ioselianis zum Ombudsmann im Jahr 2023 trug zur weiteren Schwächung von Aufsichtsmechanismen bei.

In der Gesamtschau nehmen sich die jüngsten Entwicklungen damit als Teil einer systematischen Strategie zur Verminderung von Accountability aus. Der Unwillen der „Georgischer Traum“-Partei, systemische Probleme, einschließlich im Justizsystem, anzuerkennen, zeugt von der Entschlossenheit, die eigene Macht auf Kosten des Rechtsstaats zu erhalten.

Wie geht es weiter?

Nach der georgischen Verfassung ist das Parlament verpflichtet, das Gesetz innerhalb von 10 Tagen dem Präsidenten weiterzuleiten. Der Präsident hat dann zwei Wochen Zeit, das Gesetz entweder zu unterzeichnen oder mit Kommentaren an das Parlament zurückzusenden. Die Präsidentin hat bereits erklärt, dass sie die Absicht hat, ihr Veto gegen das Gesetz zur Transparenz ausländischer Einflussnahme einzulegen. Sie hat Verhandlungen mit der Regierungspartei über spezifische Aspekte zur Minderung schädlicher Auswirkungen des Gesetzes ausgeschlossen, da das Gesetz als solches als inakzeptabel betrachtet wird – eine Einschätzung, die georgische NGOs teilen. Auch wenn das Präsidentenveto die Verabschiedung des Gesetzes nicht verhindern kann – die „Georgische Traum“-Partei kann das Veto mit ihren Stimmen außer Kraft setzen –, könnte es den Prozess verzögern und Protestierenden und der internationalen Gemeinschaft mehr Zeit geben, Druck auszuüben und eine Rücknahme des Gesetzentwurfs zu erreichen.

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Aktuelle Umfragen des National Democratic Institute zeigen, dass 81 Prozent der Georgier:innen die europäische Integration unterstützen. Die Entschlossenheit der „Georgischer Traum“-Partei, das Gesetz trotz seiner Auswirkungen auf die europäischen Bestrebungen Georgiens weiter vorantreibt, ist alarmierend.

Um eine weitere Erosion des Rechtsstaats zu verhindern, könnten gezielte finanzielle Sanktionen und Reisebeschränkungen, wie von Freedom House und anderen NGOs gefordert, notwendig werden. Frühere Erfahrungen haben gezeigt, dass selbst wenn die „Georgischer Traum