08 June 2023

Grenzwertige Grenzverfahren

Zum Zusammenspiel von Asylverfahren an den europäischen Außengrenzen mit dem Konzept Sicherer Drittstaaten

Am heutigen Donnerstag, den 8. Juni 2023 treffen sich die EU-Innenminister*innen, um eine Einigung über Teile der umstrittenen Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) zu erzielen. Maßgeblich geht es darum, den Anwendungsbereich der problematische Grenzverfahren auszuweiten, die eine verkürzte Prüfung des Schutzanspruchs direkt an der Grenze vorsehen. Breite mediale Berichterstattung begleitet den gesellschaftlichen und politischen Diskurs (so beklagt etwa die Basis der Grünen in einem Brief an ihre Parteispitze deren Abrücken vom Koalitionsvertrag, siehe auch die von Pro Asyl initiierte Protestmail-Aktion). Auch in der rechtlichen Debatte wurden bereits zahlreiche Argumente ausgetauscht (u.a. hier von Maximilian Pichl und Daniel Thym). Über 800 Rechtsanwält*innen und Jurist*innen treten dem Reformvorhaben in einem offenen Brief vehement entgegen. Dieser Beitrag möchte eine kritische Perspektive auf die Reform und die begleitende Debatte werfen. Menschenrechte sind hier mehr als nur marginal berührt und es ist keine Übertreibung, wenn Kritiker*innen der Reform sich darauf berufen.

Was genau soll sich ändern?

Die Diskussion kreist im Wesentlichen um zwei Aspekte, die bereits in der heute geltenden Asylverfahrensrichtlinie vorgesehen sind und deren Relevanz in der geplanten Asylverfahrensverordnung weiter ausgebaut werden soll: Grenzverfahren und Sichere Drittstaaten. Hinsichtlich der Grenzverfahren (bisher Art. 43 Asylverfahrens-RL; geplant Art. 41 ff. Asylverfahrens-VO-E) ist zum einen vorgesehen, den Kreises an Personen auszuweiten, über deren Asylanträge in solchen Verfahren an der Grenze oder in Transitzonen entschieden wird. Zum anderen wird die Anwendung des Grenzverfahrens in vielen Fällen EU-weit verpflichtend – bisher war diese Entscheidung dem nationalen Recht des jeweiligen Mitgliedstaats überlassen. Das Konzept des Sicheren Drittstaates erlaubt gemäß Art. 33 Abs. 2 lit. c i.V.m. Art. 38 Asylverfahrens-RL (künftig: Art. 36 Abs. 1a lit. b i.V.m. 45 Asylverfahrens-VO-E), Asylanträge als unzulässig abzulehnen, wenn ein Nicht-EU-Staat als Sicherer Drittstaat für den/die Antragsteller*in betrachtet wird.

Die Crux liegt im Zusammenspiel dieser beiden Konzepte: Künftig – so die Kritik an den Entwürfen – wird die bisherige Ausnahme zur Regel. Einem beachtlichen Anteil der Schutzsuchenden droht das Szenario, unmittelbar an den europäischen Außengrenzen einem Grenzverfahren zugeleitet zu werden, dessen Ergebnis in vielen Fällen die formale Abweisung des Asylantrags als unzulässig sein wird; demgemäß wird die Rückführung in den entsprechenden Drittstaat veranlasst, ohne dass der Asylantrag überhaupt jemals inhaltlich geprüft wurde.

Die Idee hinter dem Konzept der „Sicheren Drittstaaten“

Hinsichtlich Sicherer Drittstaaten gilt es einiges auseinanderzuhalten. Zunächst ist der Begriff des Sicheren Drittstaats zu unterscheiden vom Sicheren Herkunftsstaat. Für Antragsstellende aus Sicheren Herkunftsstaaten gilt die Regelvermutung, es liege keine Verfolgungsgefahr vor. Die Asylanträge werden jedoch in der Sache geprüft – wenn auch mit verfahrensrechtlichen Einschränkungen, insbesondere unter verkürzten Rechtsmittelfristen. Am Ende des Verfahrens kann aber die Zuerkennung eines Schutzstatus stehen. Wird das Konzept der Sicheren Drittstaaten angewandt, werden Anträge hingegen bereits als unzulässig abgelehnt, ohne dass eine Sachprüfung erfolgt.

Auch wenn der Begriff „Sicherer Drittstaat“ im deutschen Kontext vor allem aus Art. 16a Abs. 2 GG geläufig sein dürfte, hat der dort normierte Ausschlusstatbestand, als Ergebnis des sog. Asylkompromisses 1993 ins Grundgesetz aufgenommen, wenig mit den hier erörterten Fragen zu tun. Die separaten und praktisch wichtigeren Schutzformen des Flüchtlingsstatus nach der Genfer Flüchtlingskonvention und des subsidiären Schutzes nach der EU-Qualifikationsrichtlinie sehen keine entsprechenden Ausschlussgründe vor. Art. 33 Abs. 2 der Asylverfahrensrichtlinie regelt die Sachverhalte abschließend, in denen Mitgliedsstaaten Asylanträge ohne Sachprüfung ablehnen können. Wer in den aktuellen Debatten Art. 16a Abs. 2 GG in den Ring wirft, hat nicht selten die Rechtslage missverstanden oder führt in die Irre. Lediglich die Grundidee des unionsrechtlichen Konzepts des Sicheren Drittstaats ist vergleichbar: Gibt es einen anderen aufnahmebereiten Staat, in dem gleichwertige asylrechtliche Garantien gewährleistet sind, so dürfte es keinen Unterschied machen, ob der Schutz dort oder hier gewährleistet bzw. versagt wird, so die Logik. Angesichts der bequemen Lösung, die dies bereitstellt, um die Verantwortung für die Durchführung des Asylverfahrens weiterzugeben, liegt das politische Interesse, das Konzept immer weiter auszubauen, auf der Hand.

Jeder Anwendung des Konzepts des Sicheren Drittstaats ist menschenrechtlich aber eine klare rote Linie durch das Refoulement-Verbot aus Art. 33 Abs. 1 GFK und Art. 3 EMRK gezogen: Eine Zurückweisung ist jedenfalls dann menschenrechtswidrig, wenn der zurückgewiesenen Person in dem entsprechenden Staat Verfolgung bzw. unmenschliche oder erniedrigende Behandlung droht. Besteht die Gefahr einer Kettenabschiebung vom Sicheren Drittstaat in das unsichere Herkunftsland oder einen unsicheren “Viertstaat”, ist bereits die erste Abschiebung verboten. Die Drittstaatenregelung des Art. 16a Abs. 2 GG befand das Bundesverfassungsgericht vor knapp 30 Jahren dennoch für verfassungskonform, auch ohne dass die tatsächliche Sicherheit des Drittstaats in jedem Einzelfall geprüft werden müsse. Viele Jahre später ist der EGMR deutlich strenger: Die Zurückweisung aus der ungarischen Transitzone nach Serbien mit dem Verweis, Serbien sei ein Sicherer Drittstaat, verletzte der Großen Kammer zufolge Art. 3 EMRK. Staaten können sich demnach unter Berufung auf das Konzept des Sicheren Drittstaats gerade nicht vollständig ihren verfahrensrechtlichen Pflichten entziehen. Vielmehr verschiebt sich der Fokus: Prüfen Staaten die Asylanträge nicht selbst, müssen sie stattdessen die Lebensbedingungen sowie Asylverfahren des Sicheren Drittstaats hinsichtlich ihrer Zugänglichkeit und Adäquanz prüfen (hier, S. 5).

Die rechtswidrige Anwendung des Konzepts der Sicheren Drittstaaten

In der Theorie muss ein Staat hohe Standards erfüllen, um als Sicherer Drittstaat eingestuft zu werden. Diese sollen nun an entscheidenden Stellen abgesenkt werden (vgl. Art. 38 Asylverfahrens-RL mit Art. 45 Asylverfahrens-VO-E). Ob damit die Grenze der menschenrechtlichen Mindestbedingungen erreicht ist, kann an dieser Stelle nicht abschließend beurteilt werden. Die Einhaltung dieser Standards durch Einzelfallprüfungen abzusichern, dürfte menschenrechtlich geboten sein. Solche Einzelfallprüfungen sieht der Entwurf (wenn auch eingeschränkt, vgl. den geänderten Wortlaut in Art. 45 Abs. 2b lit. a Asylverfahrens-VO-E) an verschiedenen Stellen vor.

In der Umsetzung zeigen sich dennoch zwei gravierende Probleme: Erstens stellt sich die Frage, welche Staaten bei einer sorgfältigen und rechtskonformen Anwendung überhaupt als Sichere Drittstaaten in Betracht kommen. Libyen und angesichts jüngerer Ereignisse auch Tunesien scheiden etwa aus. Ein besonders häufig angeführter Drittstaat ist die Türkei. Dies führt zum zweiten Problem: Bereits jetzt ist es an der griechisch-türkischen Grenze nicht mehr die Ausnahme, sondern vielmehr die Regel (S. 19), dass Asylanträge im Grenzverfahren unter Verweis auf die Türkei als Sicheren Drittstaat als unzulässig abgewiesen werden. Die Türkei kann jedoch derzeit nicht als Sicherer Drittstaat gelten: Zunächst sind die tatsächlichen Verfahrens- und Aufnahmebedingungen – siehe etwa hier und hier zu Berichten über türkische Abschiebungen in syrische Kriegsgebiete – zumindest fragwürdig. Zudem weigert sich die Türkei seit März 2020, Personen überhaupt wieder zurückzunehmen. Das ist aber zwingende Voraussetzung für die Anwendung des Drittstaatskonzepts (Art. 38 Abs. 4 AsylverfahrensRL), übrigens auch in der vorgeschlagenen Neuregelung (Art. 45 Abs. 7 AsylVerfahrensVO). Die griechischen Behörden wenden das Konzept dennoch weiterhin an (S. 23 ff.) und verweigern damit die gebotene Sachprüfung der Asylanträge. Zu dieser Praxis ist ein Vorlageverfahren beim EuGH anhängig.

Hier zeigt sich das politische Kalkül der Neuregelung: Anstatt auf der Einhaltung von etablierten rechtlichen Standards zu beharren, die in der bisherigen Praxis regelmäßig unterlaufen werden, senkt die Europäische Union die Standards weiter ab, um den rechtsbrüchigen Mitgliedsstaaten entgegenzukommen. Auch Befürworter*innen einer ausgedehnten Anwendung des Konzepts Sicherer Drittstaaten sollten die realen Umstände in den Drittstaaten, die in Frage kommen, in den Blick nehmen. Als möglicher Drittstaat diskutiert wird nicht mehr – wie noch 1996 vor dem Bundesverfassungsgericht – über das damalige Nicht-EU-Land Österreich. Es wäre bequem, wäre die EU umgeben von Staaten mit hohen menschenrechtlichen Standards und funktionierenden Asylsystemen. Allein das erlaubt jedoch nicht, die Augen vor der Realität zu verschließen.

Entweder Haft an der Grenze …

Unabhängig von der Art der Entscheidungen, die dort getroffen werden, gehen Grenzverfahren mit massiven Einschränkungen der Bewegungsfreiheit einher. Einige der Freiheitsbeschränkungen in geschlossenen Zentren oder Lagern überschreiten die Grenze zur Haft (was im Übrigen nicht bedeutet, dass anderenfalls keine menschenrechtlichen Standards gelten würden, siehe hier, Kap. 2). Zwar ist Haft im Einreisekontext nicht in jedem Fall menschenrechtswidrig, wie Thym richtig feststellt. Allerdings wirft sie doch erheblich größere menschenrechtliche Probleme auf, als der zitierte Beitrag suggeriert. Richtig ist, dass das Bundesverfassungsgericht 1996 bei Flughafenverfahren in Deutschland massive Einschränkungen gerade auch der Bewegungsfreiheit akzeptierte. Der EGMR stufte hingegen entsprechende Situationen damals schon als Haft ein – mit genau gegenläufiger Argumentation, s. Rn. 46 ff.

Von den niedrigen Anforderungen an die Rechtfertigung von Einreisehaft hat sich der EGMR inzwischen entfernt, indem er nunmehr Elemente einer Quasi-Verhältnismäßigkeitsprüfung in die Prüfung von Art. 5 Abs. 1 S. 2 lit. f EMRK einfließen lässt (siehe exemplarisch bezüglich Malta und allgemeiner hier Rn. 25 ff. des zweiten zustimmenden Sondervotums, das diesen Rechtsprechungstrend instruktiv zusammenfasst). Auch in jüngeren Entscheidungenstellte der EGMR – und übrigens auch der EuGH – die Rechtswidrigkeit von Inhaftierungen im Einreisekontext fest. Streng ist der Gerichtshof insbesondere bei der Inhaftierung Minderjähriger (z.B. hier und hier). In diesem Kontext ist es zu begrüßen, dass sich die Bundesregierung offenbar für eine Ausnahme einsetzen will, welche die Inhaftierung Minderjähriger verhindert. Es ist menschenrechtlich geboten, in eine solche Ausnahme nicht nur unbegleitete Minderjährige, sondern auch Minderjährige in Begleitung ihrer Eltern einzubeziehen: Mehrmals hat der EGMR die Einreisehaft von Kindern in Begleitung ihrer Eltern verurteilt – mit der Folge, dass die ganze Familie nicht inhaftiert werden durfte (so explizit hier, Rn. 238). Zudem bleibt die von Pichl aufgeworfene Frage offen, wie eine entsprechende Alterseinschätzung vor der Aufnahme ins Grenzverfahren gewährleistet werden soll. Auch hier drohen erhebliche Schwierigkeiten in der Rechtspraxis.

Bei alledem darf nicht vergessen werden, dass nicht nur das ‚Ob‘ der Inhaftierung menschenrechtliche Probleme aufwirft, sondern auch das ‚Wie‘. Die Unterbringungsbedingungen in Grenznähe stellen häufig unmenschliche Behandlungen dar und verletzen folglich Art. 3 EMRK, wie erst kürzlich für die Hotspots auf Lampedusa und – besonders eklatant – Samos entschieden.

… oder „faktisch offene Grenzen“?

All diese restriktiven Maßnahmen werden gerne mit einer vermeintlichen Alternativlosigkeit begründet, möchte man gänzlich offene Grenzen oder das Kollabieren des Asylsystems vermeiden. Vor „faktisch offenen Grenzen“ muss man sich noch lange nicht fürchten. Vielmehr gilt es, der durch das hartnäckig gepflegte Narrativ der ankommenden Massen und kollabierenden Grenzsysteme geschürten diffusen Angst mit Fakten entgegenzutreten. Dass es genügen würde, an irgendeiner europäischen Außengrenze das Wort ‚Asyl‘ zu äußern, um nach Deutschland einwandern zu können, ist jedenfalls nach der praktischen Erfahrung der Schutzsuchenden bloße Utopie. Zudem darf bei den Debatten um Weiterwanderung nach Deutschland nicht aus den Augen verloren werden, dass viele der Ankommenden tatsächlich schutzberechtigt sind. Im Jahr 2022 betrug die Schutzquote in Deutschland 56,2 Prozent (diese Zahl rechnet formale „Dublin-Ablehnungen“ mit ein – die bereinigte Schutzquote der inhaltlich geprüften Anträge betrug über 72 Prozent). Da empirische Studien zur Qualität der Grenzverfahren im Rahmen des aktuellen Gesetzgebungsprozesses nicht durchgeführt wurden (hier, S. 195), lässt sich nur mutmaßen, wie viele Schutzberechtigte zukünftig fälschlicherweise abgewiesen werden, weil es ihnen nicht gelingt, ihren Schutzbedarf in einem verkürzten Verfahren unter Haftbedingungen und mit mangelndem Zugang zu anwaltlicher Beratung und Rechtsmitteln geltend zu machen.

Für die Aufrechterhaltung menschenrechtlicher Schutzstandards

Die Diskussion um Asyl und Schutzsuchende kippt schnell in eine politische Grüppchenbildung. Es ist ein legitimes Ziel, in einem politisch heiklen Kontext staatliche Gestaltungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Gleichwohl täten gerade diejenigen, die sich selbst der politischen ‚Mitte‘ zuordnen, gut daran, nicht jegliche menschenrechtsbasierte Kritik an den aktuellen Vorschlägen allzu polemisch als „rhetorische Eskalation“ von links zu betiteln oder pauschal in ein Plädoyer für offene Grenzen umzudeuten. Das Hoch- und Einhalten kodifizierter Menschenrechte sollten gerade Jurist*innen nicht als Instrument der politischen Linken abtun. Über die Ausgestaltung und Reichweite von Menschenrechten kann gewiss gestritten werden. Dieser Streit ist notwendigerweise immer (auch) politischer Natur. Die Geltung der Menschenrechte jedoch ist als maßgebliche Errungenschaft anzuerkennen und darf nicht zur Nebensache verkommen.

Es ist daher auch nicht illegitim, wenn im Diskurs um die GEAS-Reform Menschenrechte – ja sogar der Pathos-gefährdete Verweis auf die Menschenwürde – als Argument stark gemacht werden. Wie in diesem Beitrag aufgezeigt, bewegen sich die Änderungsvorschläge in einem menschenrechtlich hochsensiblen Bereich. Wo genau die roten Linien verlaufen, gilt es gerade auszudiskutieren. Selbst wenn man die Entwürfe als menschenrechtskonform einstufte – einige Punkte, die mit großen Fragezeichen zu versehen sind, wurden angesprochen – und die Probleme „nur“ in der praktischen Umsetzung sieht, so ist dies noch lange kein Grund, aufzuatmen. Auch ein Vorschlag, der auf dem Papier menschenrechtskonform wäre, aber erwartungs- und erfahrungsgemäß zu einer menschenrechtswidrigen Praxis führen wird, ist aus einer menschenrechtlichen Perspektive entschieden abzulehnen.