13 March 2023

Israels Staatsumbau

Eine historische Kontextualisierung der israelischen Justizreformen

Israels neue rechtsreligiöse Regierung unter Benjamin Netanyahu arbeitet an einer Justizreform, die hunderttausende Demonstranten auf die Straße treibt und in der Kritik steht, den israelischen Rechtsstaat zu zerstören. Bei genauerer Betrachtung wird klar, dass es bei den Protesten nicht nur um die Reform selbst, sondern auch um grundlegende Fragen nach dem Charakter des jüdischen Staates und seiner Identität geht. Das israelische Rechtssystem steht schon immer stellvertretend für den Staat selbst. Die gespaltene israelische Gesellschaft streitet um das Verständnis von Demokratie, das Verhältnis von Religion und Staat und um die zukünftige Machtposition einzelner Gesellschaftsgruppen.

Recht als Mosaik

Das israelische Rechtssystem ist ein Mosaik aus verschiedenen Rechtstraditionen. Es besteht aus Bruchstücken des Osmanischen Rechts und des britischen Mandatsrechts. Nach der Staatsgründung im Jahr 1948 wurde es nach dem britischen Vorbild eines reaktiven Case Law-Systems aufgebaut. Es hat keine Verfassung, aber ein Verfassungsgericht. In dem gerade 75 Jahre alten Einwanderungsland, dessen heterogene Bevölkerung divergierende Ideen von Recht und Staat mitgebracht hat, kann man kaum von einer eigenen gefestigten Rechtstradition sprechen.

Mehrmalige Versuche, eine Verfassung zu verabschieden, welche die entgegengesetzten Staatsverständnisse in der israelischen Gesellschaft auf einen gemeinsamen Nenner bringen sollte, scheiterten. Stattdessen traten 14 einzelne so genannte Grundgesetze, die aufgrund des schwer herzustellenden Konsenses nur Fragmente einer benötigten Verfassung liefern konnten und stark vom jeweiligen politischen Zeitgeschehen geprägt waren. Ein Beispiel ist das Grundgesetz „Jerusalem, die (ungeteilte) Hauptstadt“ (1980), dessen Verabschiedung erst mit dem Machtwechsel von der Arbeitspartei Awoda zum konservativen Likud in 1977 möglich wurde.1)

Das Fehlen einer Verfassung beförderte zudem eine sehr dynamische Rechtsprechung, die im Wege freizügiger Rechtsinterpretationen versucht, radikal unterschiedliche Bevölkerungsgruppen zu vereinen. Insbesondere in den Urteilsbegründungen der Richter des Obersten Gerichts kann man diesen Spagat sehen, der ihnen den Ruf einbrachte, politisiert zu entscheiden.

Hinzu kommt der fragile Gesetzgebungsprozess. Alle israelischen Gesetze, einschließlich der Grundgesetze, können mit einer relativen oder einfachen Mehrheit verabschiedet werden. Das bedeutet im Grunde, dass jede Regierungskoalition, die 61 von 120 Abgeordnetensitze auf sich vereint, theoretisch die Möglichkeit hat, das Recht grundlegend zu verändern. Die Legislative besteht nur aus einer Kammer, der Knesset, wodurch die Verschränkung zwischen Legislative und Exekutive besonders ausgeprägt ist. Die Mehrheit der Abgeordneten gehört nicht nur der Regierungskoalition an, sondern stellt ebenfalls die Minister, die bei einem aufgeblähten Kabinett über ein Viertel der Knesset ausfüllen.

Seit der Staatsgründung stehen die Judikative und die mit der Exekutive verschränkte Legislative immer wieder in Konflikt. Mehrere Gerichtsurteile führten sogar indirekt zur Auflösung der Regierung. Rückblickend betrachtet interagierten sie jedoch über lange Zeit größtenteils erfolgreich miteinander, da ihre Vertreter eine grundsätzlich ähnliche Ausrichtung des Staates anstrebten.  Eine Art roter Faden im Verhältnis der beiden Gewalten bildet dabei der israelisch-palästinensische Konflikt.

Zur Entwicklung des israelischen Rechtssystems

Die Unabhängigkeitserklärung bildet die erste Grundlage für das israelische Recht, ist aber nicht von Gesetzesrang.2) Sie ist das einzige Dokument, das das Prinzip der „Gleichheit“ festhält. Darin wird ein jüdischer Staat beschrieben, in dem alle Bürger unabhängig von ethnischer oder religiöser Zugehörigkeit gleiche Rechte haben.

Die Zeit nach der Staatsgründung wurde durch eine Gesetzgebung bestimmt, die die demographische Zusammensetzung regulierte. Auf Flucht und Vertreibung der Palästinenser im Zuge des Unabhängigkeitskrieges von 1948 folgten Gesetze zur jüdischen Einwanderung (1950), Vergabe der Staatsbürgerschaft (1952), und Zutritt zum Staatsterritorium (1952).3) Bis 1966 stand die verbliebene palästinensische Bevölkerung, seit der Staatsgründung „israelische Araber“ genannt, unter Militärverwaltung, so dass das Versprechen der Gleichheit der Unabhängigkeitserklärung für sie größtenteils fiktiv blieb.

Mit der Besetzung des Westjordanlands im Jahr 1967 als Folge des Sechstagekriegs kam zusätzlich zum bestehenden Rechtssystem im Kernland die Militärgerichtsbarkeit in den palästinensischen Gebieten hinzu. Die beiden Rechtssysteme agieren fast unabhängig voneinander –  mit der Ausnahme, dass das Oberste Gericht Israels auch von Palästinensern aus den besetzen Gebieten angerufen werden kann. In den letzten Jahren wurden die Zuständigkeiten schrittweise aus den Militärgerichten in die Zivilgerichte und Ministerien Israels überführt. Es findet eine rechtliche Integration und damit schrittweise Annexion statt, indem die Unterschiede zwischen Israel und den besetzen Gebieten verwischt werden.

Eine wichtige Änderung des Rechtssystems im Kernland kam in den 90er Jahren auf. Im Zuge der sogenannten „Konstitutionellen Revolution“ wurden 1992 und 1994 zwei Grundgesetze verabschiedet, die in Anlehnung an die Unabhängigkeitserklärung zum ersten Mal festschrieben, dass Israel ein „jüdischer und demokratischer“ Staat ist.4) Das Oberste Gericht verlieh sich zeitgleich selbst die Kompetenz, auf Grundlage dieser Gesetze als Verfassungsgericht tätig zu werden. Urteilsbegründungen aus dieser Zeit belegen, dass unter „demokratisch“ die Lesart einer liberalen Demokratie bestimmend war. Auf dieser Basis wurden Urteile gefällt, die die Gleichbehandlung der israelischen Araber vorantrieben. Gesetze, die Gruppen diskriminierten, wurden vom Gericht zur Überarbeitung an die Legislative zurückgewiesen. All das fand vor dem Hintergrund der umfassenden wirtschaftlichen und politischen Liberalisierung des Landes und dessen internationaler Öffnung statt. Im gleichen Zeitraum begann der Friedenprozess zwischen Israel und den Palästinensern, der 1993 zu den Osloer Abkommen führte.

Der Konflikt der Gewalten

Die Kritik daran, dass die Richter ihre Kompetenz in den 1990er Jahren überspannt hätten, wurde jedoch erst in diesem Jahrhundert laut. Mehrere Beschlüsse des Gerichts zugunsten von Minderheiten wurden von der Legislative durch neue Gesetze zunichte gemacht. Die Erfahrung der beiden Intifadas und das Scheitern des Friedensprozesses läuteten einen gesellschaftlichen Rechtsruck und einen Backlash in der israelischen Politik ein. Gleichzeitig wuchs die Skepsis gegenüber der liberalen Demokratie und ihren universellen Werten. Seitdem stehen die Staatsgewalten zunehmend stellvertretend für eine unterschiedliche Auffassung von Demokratie und der zukünftigen Ausrichtung Israels.

Je offensichtlicher wurde, dass die Zwei-Staaten-Lösung nicht in nächster Zukunft realisierbar ist, und je gewaltbereiter der Widerstand wurde, desto intensiver wurden die nationalistischen Tendenzen und die Forderung, den exklusiven jüdischen Charakters des Staates rechtlich zu schützen. Auch die seit Anbeginn des Staates vorhandenen Trennungslinien entlang von Religion, Ethnizität und Herkunft wurden sichtbarer. Eine auf individueller Gleichheit basierende Vorstellung von einem Gemeinwesen, wie sie in Politik und Recht noch in den 90er Jahren vorherrschend war, wurde zunehmend durch eine partikulare, sich über Gruppenzugehörigkeit definierende Identität abgelöst. Während das Oberste Gericht in den 90er Jahren mit dem Verweis auf die Unabhängigkeitserklärung den demokratischen Charakter Israels noch im Sinne demokratischer „Gleichheit“ interpretierte, rückte in der Legislative nach und nach ein simpleres Verständnis von Demokratie als „Mehrheit“ in den Vordergrund. In der Folge wurde der Mehrheit in der Knesset ein größeres Gewicht eingeräumt. Eine Judikative, die sich weiterhin für individuelle Rechte einsetzte, wurde zunehmend zum Hindernis.

Als Folge verstärkte sich nicht nur die Trennung zwischen jüdischen und arabischen Israelis. Auch religiöse und säkulare, europäische und orientalische Juden, Linke und Rechte konkurrierten zunehmend um eine politische Mehrheit, weil sie ihre partikulare Identität vor allem dadurch abgesichert sahen. Eine zunehmende Polarisierung der Gesellschaft machte aus jeder Wahl eine Entscheidung über die Identität des Staates. In einer berühmten Rede im Jahr 2015 warnte der damalige israelische Präsident Reuven Rivlin davor, dass die Bevölkerung Israels in Stammesgruppen zerfällt, die nichts mehr miteinander zu tun haben. Sie gehen auf unterschiedliche Schulen, wohnen in unterschiedlichen Städten und haben unterschiedliche Werte, die unter anderem ihre Vorstellung von einem politischen Gemeinwesen prägen.5)

Im Jahr 2018 verabschiedete die Knesset das 14. Grundgesetz „Das Nationalstaatsgesetz des Jüdischen Volkes“.6) Er ist das Ergebnis 15-jähriger Beratungen – und des letzten Versuchs, eine Verfassung zu verabschieden. Der Gesetzestext klammert die arabische Minderheit aus und konstruiert den geringsten gemeinsamen Nenner innerhalb der divergierenden jüdischen Gesellschaftsgruppen. Das Gesetz ist international dadurch bekannt geworden, dass es den Charakter des Staates Israel als jüdisch festhält und gleichzeitig weder Demokratie noch Gleichheit explizit benennt. Auch hebt das Gesetz die seit der Mandatszeit bestehende Gleichstellung der beiden Amtssprachen Hebräisch und Arabisch auf. Das Nationalstaatsgesetz wurde damit begründet, dass es an der Zeit sei, das jüdische Kollektivrecht auf nationale Selbstbestimmung konstitutiv zu verankern. Mehrere linke und arabische Parteien haben sich seitdem die Annullierung dieses Gesetzes auf ihre Agenda gesetzt. Die „Regierung des Wandels“, die von 2021 bis 2022 von Naftali Bennett und Yair Lapid angeführt wurde, versuchte, das Gesetz zu verändern, scheiterte damit aber mangels regierungsinterner Einigkeit.

Die aktuelle Justizreform und was sich dahinter verbirgt

Nach den letzten Wahlen vom 1. November 2022 entstand unter der Führung von Benjamin Netanjahu eine präzedenzlose Regierungskoalition aus rechten und religiösen Parteien. Eine derartige Homogenität ist für israelische Politik selten und ermöglicht es, Gesetzesvorhaben, die sonst längere Verhandlungen in der Knesset notwendig gemacht hätten, zügig durchzubringen. Die aufwendige Kompromisssuche ist häufig unnötig. Besonders drastisch zeigt sich dies bei der vorgeschlagenen Justizreform.

Das Ziel der Reform besteht darin, das Oberste Gericht zu entmachten, indem einerseits die Richter von der Regierungsmehrheit im Parlament berufen werden sollen und andererseits ihre Urteile von der Knesset überstimmt werden können. Damit würde das majoritäre Verständnis von Demokratie rechtlich verankert werden. Tatsächlich begründen die beiden zuständigen Regierungsmitglieder, Justizminister Yariv Levin und der Vorsitzende des Rechtsausschusses, Simcha Rothman, die anstehende Reform mit dem Willen der Mehrheit, der sich im Wahlergebnis niederschlug. Im Gegensatz dazu seien die Richter des Obersten Gerichts nicht vom Volk gewählt worden.

Mit einem Vorsprung von nur 0,5 Prozent an abgegebenen Stimmen vertritt die jetzige Regierungskoalition hauptsächlich religiöse und rechts eingestellte jüdische Bevölkerungsgruppen. Ihre Wähler sind überwiegend orientalische und ultraorthodoxe Juden sowie Israelis aus dem nationalreligiösen Spektrum, deren Weltanschauung theokratische und nationalistische Elemente umfasst, und die eng mit der Siedlerbewegung in den Besetzten Gebieten verbunden sind. Die andere Hälfte der Bevölkerung bestehend aus säkularen Israelis meist europäischer Abstammung und israelischen Arabern ist in der Koalition nicht repräsentiert.

Israelische Araber sehen sich dagegen traditionell nicht von der israelischen Regierung vertreten. In den letzten Jahren ist ihre Wahlbeteiligung kontinuierlich gesunken. Als Staatsbürger zweiter Klasse spielt es für viele von Ihnen keine Rolle, wer derzeit an der Macht ist. Zwar dient das Oberste Gericht noch als Überlebensversicherung für arabische Parteien; mehrmals konnte es verhindern, dass diese auf Grundlage des Grundgesetzes „Die Knesset“ mit dem Vorwurf, sie arbeiteten gegen den Charakter des jüdischen Staates aus der Knesset ausgeschlossen wurden.7) Allerdings ist das Gericht seit Jahren einem derartigen massiven politischen Druck ausgesetzt, dass es nicht mehr wie früher proaktiv als Beschützer der arabischen Minderheit fungiert. Selbst die Aussicht auf eine sich rapide verschlechternde Situation der Palästinenser in den Besetzten Gebieten unter der neuen Regierung hat nicht dazu geführt, dass sich arabische Israelis an den Demonstrationen beteiligen.

Tatsächlich spielt die Besatzung bei den Demonstrationen, die von einem Meer israelischer Flaggen begleitet werden, nur eine untergeordnete Rolle. Das Oberste Gericht verhält sich dazu ohnehin nur noch sehr eingeschränkt. Noch können seine Urteile die nachträgliche Legalisierung illegaler Siedlungen ausbremsen, doch urteilt es oft legalistisch und kontextlos und befürwortete beispielsweise den Abriss palästinensischer Dörfer ohne Baugenehmigung.

Zu den Demonstrationen gehen hauptsächlich säkulare Juden und einige moderate Religiöse, die weltlichen Vorstellungen von Recht und Staat anhängen. Ihre Sorgen richten sich vor allem auf ihre eigene Lebenssituation im israelischen Kernland. Für diese Bevölkerungsgruppe stellt das Oberste Gericht weiterhin eine Bastion zum Schutz ihrer Rechte dar. Ein unabhängiges Rechtssystem ist für sie sowohl wirtschaftlich als auch gesellschaftspolitisch wichtig. Es schützt den freien Markt, die freie Meinungsäußerung sowie Rechte von sexuellen Minderheiten und Frauen, die in einer rechtsreligiösen Regierung keinen hohen Stellenwert haben. Vor allem aber ist das Oberste Gericht das Symbol für ihre eigene Gesellschaftsschicht, aus deren Kreisen sich seit der Staatsgründung die Elite des Landes rekrutierte.

Die Demonstranten sind neben Oppositionspolitikern und zivilgesellschaftlichen Organisationen vor allem Akademiker, Künstler, Ärzte, Anwälte, IT-Mitarbeiter, Reservisten und Generäle; eine Gruppe, von der Rothman sagt, dass es für sie an der Zeit ist, die Macht zugunsten der bisher unterprivilegierten Gesellschaftsgruppen abzugeben. Hinter dieser Rhetorik des „kleinen Mannes“ steckt jedoch die auch aus anderen geographischen Kontexten (USA, Ungarn) bekannte Strategie rechter Parteien; gemeint sind die rechten und religiösen Wähler der neuen Regierung.8) Flankierend zum Rechtsrutsch ist auch eine demographische Entwicklung zu beobachten, die ebenso auf einen Wechsel von der säkularen zur religiösen Mehrheit zusteuert. Während das Oberste Gericht in seinen Befugnissen eingeschränkt werden soll, sollen die Kompetenzen der religiösen Gerichte ausgeweitet werden. Im Gespräch sind eine Reihe von Gesetzen, die das Verhältnis von Religion und Staat neu definieren würden.

Vor diesem Hintergrund sprechen die Demonstranten nicht nur von einer Justizreform, sondern von einem Systemwechsel bzw. sogar von einem Putsch. Denn sollte die Reform gelingen, stünde nicht nur eine Neusortierung im Verhältnis der Gewalten an, sondern die strukturelle und ideelle Neuausrichtung des Staates Israel.