29 January 2024

Möglich, aber nicht hinzunehmen

Obstruktion im 8. Thüringer Landtag

Es gibt wirksame Mittel, Sand ins Parlamentsgetriebe zu streuen, also das parlamentarische Verfahren zu verzögern oder sogar Beschlüsse zu verhindern. Obstruktion gehört zum Parlamentarismus.1) Sie ist in einem Parlament leicht zu praktizieren, aber schwer zu bekämpfen. Bislang werden Obstruktionsmittel von parlamentarischen Minderheiten, vor allem von Oppositionsfraktionen, genutzt. Je größer die Oppositionsfraktionen sind, desto mehr Obstruktionsmittel stehen ihnen zur Verfügung. Obstruktion ist zulässig, soweit sie nicht gegen Rechtssätze verstößt. Sie kann durchaus konstruktiv sein, etwa wenn eine Oppositionsfraktion alle Mittel nutzt, um ein aus ihrer Sicht verfassungswidriges Gesetzesvorhaben zu verhindern. Bestätigt später ein Verfassungsgericht ihre Sicht, war die Obstruktion im Sinn der Verfassung.

Solange die Obstruktionsmittel nicht missbräuchlich genutzt werden, können die Parlamente mit ihnen gut umgehen. Bislang hat Obstruktion im bundesrepublikanischen Parlamentarismus keine große Rolle gespielt, zu groß war die Dominanz der staatstragenden Parteien.2) Das hat sich in den zahlreichen Parlamenten geändert, in denen die AfD in Fraktionsstärke vertreten ist. Der Bundesjustizminister hat zu Recht festgestellt, das „Störfeuer von rechts“ nehme zu.3) Wenn der Verfassungsschutz den Landesverband einer Partei als gesichert rechtsextremistisch einstuft (wie das in Thüringen bei der AfD der Fall ist), lässt sich vermuten, dass auch ihre Vertreter im Parlament demokratie- und damit parlamentsfeindlich eingestellt sind. Sollte die AfD nicht nur wieder in erheblicher Stärke in den nächsten Thüringer Landtag einziehen,4) sondern als größte (Oppositions-)Fraktion von der Regierung ausgeschlossen sein, dürfte sie Obstruktionsmittel nutzen, um ihre Ziele zu verfolgen. Wenn sie die Mehrheitsfraktion stellt, kann sie den Landtag weitgehend lahmlegen, z.B. dadurch, dass sie nur selten Sitzungen terminiert.

Obstruktion: Mittel-und Gegenmittel

Obstruktion bezeichnet alle Praktiken, die geeignet sind, das parlamentarische Verfahren zu verzögern oder sogar Beschlüsse zu verhindern.5) Obstruktion ist zulässig, soweit sie nicht durch einen Rechtssatz verboten ist. Verstößt sie gegen die Verfassung, ein Gesetz oder die Geschäftsordnung ist sie unzulässig. Im Übrigen gilt die Missbrauchsgrenze: Die Funktionsfähigkeit des Parlaments darf nicht erheblich beeinträchtigt werden.6) Paradebeispiel ist nach wie vor der Filibuster: die Dauerrede. US-amerikanische Senatoren nutzen den Filibuster gelegentlich noch; er steht aber zum Glück im deutschen Parlamentarismus nicht zur Verfügung. Die Redezeit ist in deutschen Parlamenten meist gemäß dem Fraktionsproporz kontingentiert (siehe z.B. § 29 GO-ThürLT). Das Bundesverfassungsgericht hat schon in seinem Redezeit-Urteil (BVerfGE 10, S. 4, 13) ausgeführt, ohne Redezeitbegrenzung könne „kein Parlament auf die Dauer arbeitsfähig bleiben, weil es sonst der Obstruktion jeder Minderheit und selbst einzelner Abgeordneter ausgeliefert wäre.“

Ein beliebtestes Obstruktionsmittel ist es, die Beschlussfähigkeit des Parlaments zu bezweifeln. Die Beschlussfähigkeit ist in den meisten Verfassungen und in allen Parlamentsgeschäftsordnungen ähnlich geregelt.7) In Thüringen ist der Landtag beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte seiner Mitglieder anwesend ist. Er gilt solange als beschlussfähig, bis vom Landtagspräsidenten das Gegenteil festgestellt wird (Art. 61 Abs. 1 S. 1, 2 ThürVerf; § 40 Abs. 1 S. 1, 2 GO-ThürLT). Bezweifelt eine Fraktion die Beschlussfähigkeit, bevor eine Abstimmung eröffnet wird, müssen die Stimmen bei der Abstimmung gezählt werden (§ 40 Abs. 2 GO-ThürLT). In diesem Fall verzögert sich das Verfahren im Vergleich zur üblichen Abstimmung durch Handzeichen oder Aufstehen (§ 41 Abs. 1 GO-ThürLT) erheblich. Wenn die Auszählung ergibt, dass der Landtag beschlussunfähig ist, wird die Sitzung unterbrochen oder sogar vertagt (§ 40 Abs. 3, 4 GO-ThürLT). Verlangen eine Fraktion oder zehn Abgeordnete eine namentliche Abstimmung (§ 44 Abs. 1 GO-ThürLT), verzögert sich das Verfahren in vergleichbarer Weise (§ 40 Abs. 3, 4 GO-ThürLT).8) Die Möglichkeiten, die Beschlussfähigkeit zu bezweifeln und eine namentliche Abstimmung zu verlangen, gibt es in allen deutschen Parlamenten. Sie sind als demokratisches Instrument der Opposition sinnvoll und könnten nur moderat beschränkt werden. Es wäre möglich, das Quorum für die Beschlussfähigkeit leicht zu senken und das für das Bezweifeln der Beschlussfähigkeit und den Antrag auf namentliche Abstimmung leicht zu erhöhen.9) Viel brächte das allerdings nicht.

Ein weiteres Obstruktionsmittel ist es, eine Flut von Vorlagen einzubringen, für die das Parlament Zeit aufwenden muss (§§ 75 ff. GO-BT; §§ 50 ff. GO-ThürLT). Allerdings müssen Vorlagen sorgfältig konzipiert werden, was ebenfalls Zeit kostet. Größere Fehler in Vorlagen der Minderheit wird die Mehrheit genüsslich der Öffentlichkeit präsentieren. Am Ende der Wahlperiode beseitigt die Diskontinuität die Flut ohnehin (§ 125 S. 1 GO-BT; § 119 Abs. 1 S. 1 GO-ThürLT). Mit Hilfe einer Vorlagenflut zu obstruieren, ist also recht anstrengend.10)

Das Europäische Parlament versucht, Obstruktion generell zu bekämpfen. Sein Präsident „ist befugt, einen übermäßigen Gebrauch von Anträgen (…) zu unterbinden, wenn diese Anträge (…) nach seiner Überzeugung offensichtlich anhaltend eine erhebliche Obstruktion der Verfahren im Parlament oder der Rechte der Mitglieder bezwecken sollen und bewirken würden“ (Art. 174 GO-EP). Nutzte ein Präsident in einem hiesigen Parlament eine solche Blankobefugnis, um in Abgeordnetenrechte einzugreifen, gäbe es mit Sicherheit aufgebrachte Reaktionen und in der Folge Organstreitverfahren. Damit wäre nichts gewonnen.

Es ist nur in engen verfassungsrechtlichen Grenzen möglich, Obstruktion von Minderheiten zu bekämpfen.11) Denn das Recht, Opposition effektiv auszuüben, gehört zum Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, 2, Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG); Oppositionsfraktionen haben gemäß Art. 59 ThürVerf ausdrücklich das Recht auf Chancengleichheit. Um Obstruktion im Thüringer Landtag effektiv zu bekämpfen, sollte eine Möglichkeit zum Selbstschutz in die Verfassung aufgenommen werden.12) Darauf hat der Thüringer Verfassunggeber bislang verzichtet.13) Einige Verfassungen kennen bereits die Abgeordnetenanklage (Art. 42 BaWüVerf; Art. 61 BayVerf; Art. 61 BrandbgVerf; Art. 17 NdsVerf; Art. 85 SaarlVerf; siehe auch Art 118 SächsVerf). Auch könnte vorgesehen werden, Abgeordnete durch Plenarbeschluss aus dem Landtag auszuschließen. Beispiele dafür finden sich in den Verfassungen von Bremen (Art. 85) und Hamburg (Art. 7 Abs. 2). Als Hauptgrund sowohl für die Klage als auch für den Beschluss nennen die Verfassungen zwar den Amtsmissbrauch eines Abgeordneten aus Eigennutz. Verfassungsrechtlich zulässig dürfte aber auch eine Bestimmung sein, die etwa lauten könnte: „Abgeordnete können durch Beschluss des Landtags ausgeschlossen werden, wenn sie ihr Amt missbrauchen, um die Funktionsfähigkeit des Landtags erheblich zu beeinträchtigen.“ Das wäre ein innerparlamentarisches Pendant zur Verwirkung (Art. 18 GG).

Unzulässig ist das Obstruktionsmittel, Regeln gezielt zu verletzen und Krawall zu machen. Besonders geeignet dazu ist die Plenardebatte (Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG; Art. 53 Abs. 2, Art. 60 Abs. 1 ThürVerf). Mit Hilfe von beleidigenden (Hass-)Reden, häufigen lautstarken Zwischenrufen, Trillerpfeifen u.Ä. lässt sich eine Debatte trefflich stören. Jeder Parlamentspräsident kann geeignete Ordnungsmaßnahmen ergreifen, um solchen Regelverstößen wirksam zu begegnen und Störer notfalls von der Sitzung auszuschließen (§§ 36 ff. GO-BT; §§ 37 ff. GO-ThürLT).14) Wird die Unruhe zu groß, erhebt er sich vom Präsidentenstuhl und unterbricht dadurch die Sitzung (§ 40 S. 2 GO-BT; § 38 Abs. 2 GO-ThürLT). Damit ist das Ziel der Obstruktion, die Debatte zu verzögern, erreicht, allerdings zu einem hohen Preis, denn Krawall kommt beim Wahlvolk überwiegend nicht gut an. Es dürfte Konsens sein, dass Parlamentarier respektvoll miteinander umgehen sollen. Obstruktion ist eben nicht einfach: Wer falsch obstruiert, verliert – und zwar an Wählergunst.

Obstruieren könnten Abgeordnete theoretisch auch dadurch, dass sie ihr Koalitionsrecht nicht nutzen. Abgeordnete haben das Recht, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen (Art. 58 ThürVerf), aber nicht die Pflicht. Eine „Zwangsfraktionierung“ ist unzulässig. Die Abgeordneten können durchaus fraktionslos bleiben, obwohl sie derselben Partei angehören.15) Weil die deutschen Parlamente Fraktionsparlamente sind, sind sie nicht dafür verfasst, dass eine große Zahl von Abgeordneten „Die Statusrechte des fraktionslosen Abgeordneten“16) nutzt. Wegen der erheblichen Vorteile, die der Fraktionsstatus mit sich bringt, ist noch nie auf diese Weise obstruiert worden.17)

Wenn es finster werden kann: Obstruktion und Mehrheitsherrschaft

All diese Überlegungen sind allerdings Makulatur, sollte die AfD die Mehrheitsfraktion stellen, was nach der nächsten Landtagswahl durchaus der Fall sein kann.18) Dann braucht sie nicht als Minderheit zu obstruieren. Eine Mehrheitsfraktion muss das parlamentarische Verfahren nicht verzögern, denn sie beschließt die Geschäftsordnung (Art. 40 Abs. 1 S. 2, Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG; Art. 57 Abs. 5, Art. 61 Abs. 2 S. 1 ThürVerf) und wendet sie an. Wächst eine obstruktionsbereite Minderheit zu einer Mehrheit an, kann es finster werden. Mehrheitsobstruktion im Parlament oder des Parlaments würde bedeuten, dass das Parlament das Ziel verfolgt, seine eigene Funktionsfähigkeit oder die eines anderen Staatsorgans zu beeinträchtigen oder zu beseitigen. Das Parlament kann seine Aufgaben (siehe Art. 48 Abs. 2 ThürVerf) nur sehr eingeschränkt wahrnehmen. Die Mehrheit kann z.B. beschließen, dass das Parlament nur selten und kurz tagt (Art. 42 Abs. 2 S. 1, Art. 39 Abs. 3 S. 1 GG; Art. 57 Abs. 2 S. 1, 2 ThürVerf). Es ist nicht einfach, dagegen mit Hilfe von Einberufungsverlangen (Art. 39 Abs. 3 S. 3 GG; Art. 57 Abs. 2 S. 1, 2 ThürVerf) vorzugehen.19) So schafft man freie Bahn für die Regierung und verwirklicht den Traum aller Demokratiefeinde. Möglich ist es auch, Verfassungsrichterwahlen (Art. 94 Abs. 1 S. 2 GG; Art. 79 Abs. 3 S. 3 ThürVerf) zu verschleppen. Dagegen sind Verfassungsgerichte noch weitgehend machtlos. In einem Organstreitverfahren wird „nur“ festgestellt, ob ein beanstandetes Verhalten gegen eine Bestimmung der Verfassung verstößt (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG; § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG; Art. 80 Nr. 3 ThürVerf; § 11 Nr. 3, §§ 38 ff. ThürVerfGHG). Ein Staatsorgan wird nicht zu einem bestimmten Tun oder Unterlassen verpflichtet. Die Erwartung des Rechtsstaats ist, dass sich das betroffene Staatsorgan an eine verbindliche Gerichtsentscheidung (§ 31 Abs. 1 BVerfGG; § 25 Abs. 1 ThürVerfGHG) hält und sie eigenverantwortlich umsetzt (Art. 20 Abs. 3 GG). Deshalb ist es sinnvoll, Verfassungsgerichten „Mehr Widerstandskraft“ zu verschaffen.20)

Am besten wäre es daher, Demokratiefeinde erst gar nicht in die Parlamente zu lassen. Unsere Verfassungen sehen vor, dass demokratisch gewählt wird, nicht jedoch, dass Demokraten gewählt werden (Art. 38, 28 Abs. 1 S. 2 GG; Art. 49 Abs. 1, 2 ThürVerf). Und nicht jeder, der demokratisch gewählt wird, wird durch die Wahl zum Demokraten. Das aktive und passive allgemeine Wahlrecht gilt auch für Demokratiefeinde. Sie können wählen und gewählt werden – es sei denn, sie haben diese Rechte verwirkt. Die Verwirkung kann nur das Bundesverfassungsgericht auf Antrag des Bundestages, der Bundesregierung oder einer Landesregierung aussprechen (Art. 18 GG; § 13 Nr. 1, §§ 36 ff. BVerfGG). Bislang hat es erst vier Verwirkungsverfahren gegeben, die zwischen vier und acht Jahren gedauert haben: Alle waren erfolglos.21) Ich bin skeptisch, ob versucht werden sollte, mit Hilfe der Verwirkung Einzelpersonen aus dem demokratischen Verkehr zu ziehen. Selbst wenn es gelänge, könnten sie von ihrem Opferstatus profitieren. Das wäre politisch wenig nützlich.22)

Sicher kommt in Betracht, eine Partei oder einen ihrer Landesverbände durch das Bundesverfassungsgericht verbieten oder sie von der staatlichen Finanzierung ausschließen zu lassen (Art. 21 Abs. 2 ff. GG; § 13 Nr. 2, 2a, §§ 43 ff. BVerfGG; §§ 32 f. PartG).23) Aber das geht nur in einem langen aufwendigen Verfahren, in dem letztlich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entscheiden würde. Gerichtsfeste Beweise müsste der Verfassungsschutz beibringen, der in der Vergangenheit nicht immer durch seine Kompetenz aufgefallen ist. Auf keinen Fall könnte das äußerst risikoreiche Verfahren24) vor der nächsten Landtagswahl abgeschlossen werden. Wäre es nach Jahren schlussendlich erfolgreich, hätte es zur Folge, dass Abgeordnete, die der nunmehr verbotenen Partei angehören, ihr Mandat verlieren. So sehen es jedenfalls § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BWahlG und § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 ThürLWG vor. Das wird überwiegend für verfassungsgemäß gehalten,25) ist m.E. aber zweifelhaft. Denn gewählt werden Volks- nicht Parteivertreter (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG; Art. 49 Abs. 1, Art. 52 Abs. 1 ThürVerf). Das Mandat ist von der Parteimitgliedschaft unabhängig.26) Wie dem auch sei: Jeder Abgeordnete hat die Möglichkeit, in einem Organstreitverfahren überprüfen zu lassen, ob es verfassungsgemäß ist, dass er sein Mandat verloren hat (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG; § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG; Art. 49 Abs. 3 S. 2, Art. 80 Nr. 3 ThürVerf; § 11 Nr. 3, §§ 38 ff. ThürVerfGHG). Ein Parteiverbot zieht daher unweigerlich weitere Verfahren nach sich. Daher lautet die Quintessenz: „Verbieten bringt nichts.“ Im Ergebnis muss der Jurist leicht resigniert feststellen: Das beste Mittel gegen zu viel Obstruktion im Parlament ist gute Politik!