24 Oktober 2017

Plädoyer für eine soziale Grundsicherung in Europa

Die Europäische Union war im Kern des Sozialrechts, der Existenzsicherung durch Sozialhilfeleistungen, bislang untätig. In vielen Mitgliedstaaten gibt es daher immer noch keine oder keine ausreichende soziale Grundsicherung für Bedürftige. Die Kommission hat mit ihrer Empfehlung für eine Europäische Säule Sozialer Rechte im April einen ersten Vorschlag gemacht. Die Mitgliedstaaten sollen sich verpflichten, ein Grundsicherungssystem zu schaffen. Da die Union bislang keine Kompetenz zur Durchsetzung dieses Vorschlags hat, müssten die Mitgliedstaaten tätig werden. Auf dem europäischen Sozialgipfel im November dieses Jahres wird sich zeigen, ob sie dazu bereit sind.

Die Union ist durch Artikel 3 Absatz 2 des EUV verpflichtet, soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz zu fördern. Sie hat dazu zwar zahlreiche Rechtsakte zum Schutz der Arbeitnehmer erlassen. Sie hat mit der Verordnung 883/2004 auch ein System zur Koordinierung der Sozialversicherungen der Mitgliedstaaten geschaffen. Diese Maßnahmen betreffen aber nahezu nur erwerbstätige Personen und ihre Familienangehörigen sowie Personen, die (in der Regel aufgrund von Erwerbstätigkeit) Ansprüche aus der Sozialversicherung erworben haben. Personen, deren Einkommen zur Existenzsicherung nicht ausreicht, sind nicht erfasst.

Das europäische Recht verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht, ein System zur Existenzsicherung zu schaffen. Die Spanne zwischen den Existenzsicherungsstandards in den Mitgliedstaaten könnte dementsprechend kaum größer sein. In Griechenland gibt es derzeit überhaupt kein Grundsicherungssystem. Bedürftige Personen sind auf die Hilfe ihrer Familie oder von Wohlfahrtsverbänden angewiesen. Andere Staaten, wie beispielsweise Spanien, haben zwar Grundsicherungssysteme. Das spanische System ist aber lückenhaft und umfasst nicht die ganze Bevölkerung. Auch wenn es ein Grundsicherungssystem gibt, liegen die Standards teilweise weit unter dem, was nach deutschem Verfassungsverständnis einer menschenwürdigen Existenz entspricht. Dies gilt insbesondere in den Staaten Südosteuropas.

Dem stehen die klassischen Wohlfahrtsstaaten in Nord- und Westeuropa gegenüber, die verhältnismäßig (!) großzügige Sozialhilfeleistungen gewähren. In Deutschland beispielsweise erhalten alle bedürftigen Personen, die sich gewöhnlich im Bundesgebiet aufhalten (mit wenigen Ausnahmen für einige Ausländerinnen und Ausländer, dazu sogleich) Arbeitslosengeld II, Sozialhilfe oder Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Das deutsche Arbeitslosengeld II liegt mit derzeit 409 Euro monatlichem Regelbedarf für eine alleinstehende erwachsene Person sowie der angemessenen Kosten für Unterkunft und Heizung weit über dem europäischen Durchschnitt.

Unterschiedliche Standards verursachen Angst vor Sozialleistungstourismus. Mitgliedstaaten mit hohen Standards schotten sich ab. Bedürftige Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, denen in ihrem Herkunftsstaat keine ausreichende Existenzsicherung gewährt wird, können nicht in einen anderen Staat wandern und dort Sozialleistungen beziehen. In Deutschland beispielsweise haben Unionsbürgerinnen und Unionsbürger in der Regel nur dann einen Anspruch auf steuerfinanzierte Sozialleistungen wie Arbeitslosengeld II oder Sozialhilfe, wenn sie in Deutschland erwerbstätig sind oder waren, § 7 Absatz 1 Satz 2 SGB II/§ 23 Absatz 3 SGB XII. Diese Leistungsausschlüsse im deutschen Recht sind nach den Entscheidungen des Gerichtshofs Dano, Alimanovic und García-Nieto von Artikel 24 Absatz 2 der Freizügigkeitsrichtlinie gedeckt.

Wessen Herz für Europa schlägt, dem ist dieser Protektionismus und die Ungleichbehandlung von Unionsbürgerinnen und Unionsbürger ein Dorn im Auge. Man wird sich dennoch gegenwärtig damit abfinden müssen, die Gesetzgeber der Wohlfahrtstaaten vielleicht sogar verstehen. Die Verfasserin vermag nicht zu beantworten, ob ein reicher Staat wie Deutschland die finanzielle Belastung tragen könnte. Die Verfasserin vermag auch nicht zu beantworten, wie viele Unionsbürgerinnen und Unionsbürger tatsächlich nach Deutschland kämen, erhielten sie hier vollen Zugang zum Grundsicherungssystem. Es ist aber derzeit weder politisch noch sozial durchsetzbar, allen hilfebedürftigen Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern in Deutschland voraussetzungslos Grundsicherungsleistungen zu gewähren. Es können nicht einzelne Staaten für die Existenzsicherung aller europäischen Bürger zuständig sein.

Sollen alle Bürger Europas Zugang zu existenzsichernden Leistungen haben, muss dies derzeit jeder einzelne Staat gewährleisten. Die Höhe der jeweils zu gewährenden Leistungen hat sich dabei zunächst an den jeweiligen Lebenshaltungskosten zu orientieren. Man wird auch jedem Mitgliedstaat überlassen müssen, in einem gewissen Rahmen das Existenzminimum zu definieren. Das Existenzminimum ist nicht in allen Staaten gleich. Nach deutschem Verständnis, insbesondere der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, gehört zu dem von Artikel 1 GG geschützten Existenzminimum auch ein Mindestmaß an Teilnahme am gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Leben. Was zur Teilnahme am gesellschaftlichen Leben erforderlich ist, richtet sich nach dem jeweiligen gesellschaftlichen Leben. Wenn üblicherweise über Hochgeschwindigkeitsinternet kommuniziert wird, ist Zugang zu Hochgeschwindigkeitsinternet Teil des Existenzminimums. Wenn nur wenige Bürger einen solchen Zugang haben, ist der Zugang Luxus.

Nach bislang wohl mehrheitlicher Auffassung fehlt der Union die Kompetenz, die Mitgliedstaaten zur Schaffung oder Ausgestaltung von Grundsicherungssystemen zu verpflichten. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat hingegen kürzlich einen Forschungsbericht veröffentlicht, nach dem die Union ihr Handeln auf Artikel 153 Absatz 1 lit. c AEUV stützen könnte. Sie kann danach Maßnahmen zur sozialen Sicherheit und zum sozialen Schutz von Arbeitnehmern treffen. Der Forschungsbericht legt dafür einen sehr weiten Arbeitnehmerbegriff zugrunde (den sogenannten sozialversicherungsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff). Arbeitnehmer sind danach nicht nur Personen, die in einem Arbeitsverhältnis stehen, sondern auch bspw. auch Arbeitslose und Rentner, soweit sie Zugang zu irgendeinem Sozialversicherungssystem haben. Es ist begrüßenswert, dass Frau Nahles dieses Gutachten in Auftrag gegeben hat, sich damit selbst zu Europa bekennt und hoffentlich einen Stein des Anstoßes gegeben hat. Selbst wenn sich diese weite Auslegung durchsetzt, bedürfen Maßnahmen nach Artikel 153 Absatz 1 lit. c AEUV aber eines einstimmigen Ratsbeschlusses.

So oder so, die Mitgliedstaaten können sich nur gemeinsam zur Existenzsicherung verpflichten. Es wäre effektiv, wenn sie dazu eine entsprechende ausdrückliche Kompetenz auf die Union übertragen würden. Deutsches Verfassungsrecht stünde dem nicht entgegen. Das Bundesverfassungsgericht verlangt in seinem Lissabon-Urteil nur, dass die sozialpolitisch wesentlichen Entscheidungen in eigener Verantwortung der Mitgliedstaaten getroffen werden. Eine allmähliche Angleichung der Systeme sei aber nicht ausgeschlossen (Rn. 259). Solange die Mitgliedstaaten das Existenzminimum selbst definieren, ist den vom Verfassungsgericht gezogenen Grenzen Rechnung getragen. Es spricht aber zurzeit nichts dafür, dass die Mitgliedstaaten in ihrer Gesamtheit eine Änderung des Primärrechts beabsichtigen oder die Existenz einer primärrechtlichen Grundlage anerkennen.

Es bleibt daher zu hoffen, dass die Mitgliedstaaten sich zur Existenzsicherung zunächst völkerrechtlich verpflichten. Die Kommission hat mit ihrer Empfehlung zu einer Europäischen Säule Sozialer Rechte einen entsprechenden Vorstoß gemacht. Grundsatz 14 fordert, dass jede bedürftige Person das Recht auf adäquate Leistungen für ein Leben in Würde hat.

Der europäische Sozialgipfel im November dieses Jahres in Göteborg wird zeigen, ob es bei einer Empfehlung bleibt.

——————-

Dieser Text entstand im Rahmen des von Sinthiou Buszewski und Tim Wihl organisierten Politischen Salons „We think Europe“.

Im Lichte der multiplen Währungs- und Wirtschaftskrisen, dem Globalisierungsfrust und dem Niedergang des kosmopolitischen Gedankens im Gefolge der „Migrationskrise“ wollen wir in dem politischen Salon für Europa „We think Europe“ Argumente für Europa formulieren und Fortentwicklungspotentiale identifizieren. Denn trotz einiger Hoffnungsschimmer ist der Europaskeptizismus groß: wegen der Migrationspolitik, die konzeptlos und mutlos erscheint; wegen einer immer noch frappierenden ökonomischen Spaltung; wegen Verträgen, welche in weiten Teilen mit Detailvorschriften verstopft sind, die technokratisch anmuten. Eine sachliche Auseinandersetzung verlangt nach Argumenten, die Vorurteile von rechts – die EU führe zu Souveränitätsverlust, kultureller Vereinheitlichung und massiver Umverteilung – wie von links – die EU sei nur ein Binnenmarkt ohne soziale Komponente, in ihr herrsche der Primat der Konkurrenz – und aus der Mitte – die EU sei undemokratisch und übermäßig bürokratisch – gleichermaßen auf Herz und Nieren prüft. Zu oft haben wir die öffentliche Demontage der EU zugunsten der Profilierung der Mitgliedstaaten beobachtet, ohne dass gleichzeitig eingestanden wurde, dass eine supranationale Institution nur so viel leisten kann, wie die Mitgliedstaaten zulassen.

Europa verdient einen neuen Anlauf. Die EU-Kommission hat kürzlich ihr Weißbuch zur Zukunft Europas vorgestellt. Dieses entwirft Szenarien, die uns insgesamt zu kurz gegriffen scheinen. Viel wichtiger ist, dass die EU starke Reformimpulse plant, um verschiedene „Säulen“ auszubauen – wie etwa die „Europäische Säule sozialer Rechte“. Diese war das Thema unserer ersten thematischen Sitzung und wird daher auch unseren Reigen hier auf dem Verfassungsblog eröffnen. Wir erhoffen uns, Debatten innerhalb einer interessierten Öffentlichkeit argumentativ zu bereichern und Expert_innenwissen so zu demokratisieren. Denn die EU darf kein Spezialistenthema bleiben.


SUGGESTED CITATION  , : Plädoyer für eine soziale Grundsicherung in Europa, VerfBlog, 2017/10/24, https://verfassungsblog.de/plaedoyer-fuer-eine-soziale-grundsicherung-in-europa/, DOI: 10.17176/20171025-094329.

6 Comments

  1. Weichtier Di 24 Okt 2017 at 18:36 - Reply

    Anonyme Autorin: „Die Verfasserin vermag nicht zu beantworten, ob ein reicher Staat wie Deutschland die finanzielle Belastung tragen könnte.“

    Zunächst trägt letzten Endes nicht Deutschland die finanzielle Belastung, sondern der Steuer- und Beitragszahler. Der Steuerzahlergedenktag 2017 fällt auf den 19. Juli. Von daher wüsste ich gerne, wie sich dieser Gedenktag durch eine „soziale Sicherung in Europa“ verschiebt. Der Halbteilungsgrundsatz (2 BvL 37/91) ist zwar inzwischen wieder kassiert worden. Trotzdem: Freiheit hat für mich auch damit zu tun, dass ich über mein Einkommen in einem relevanten Umfang selbst verfügen kann.

    Und im Übrigen: Nach Einführung der sozialen Sicherung in allen EU-Staaten kann auch Ausländern, die bislang von der Grundsicherung in Deutschland ausgeschlossen waren, diese gewährt werden? Weil sich die Anreize für „Sozialtourismus“ verringert haben? Unabhängig davon, auf welchem Niveau diese Sicherung in den einzelnen EU-Staaten erfolgt?

  2. OCB Di 24 Okt 2017 at 23:55 - Reply

    Vielen Dank für den interessanten Beitrag, der jedoch auch einige kritische Anmerkungen provoziert.

    1. „Expertenwissen demokratisieren“
    So lobenswert die Absicht dieser Initiative auch ist, ich bezweifele, dass gerade der Verfassungsblog das geeignete Forum bzw. Medium ist, um sog. Expertenwissen zu demokratisieren. Bei allem Respekt, aber ich würde mal behaupten, dass der Verfassungsblog zu seiner Kundschaft bzw. Leserschaft überwiegend ein sehr akademisches, wohlhabendes und bürgerliches Publikum zählt. Insbesondere wenn es um soziale Fragen oder die Existenzsicherung geht, sollte die Debatte, wenn sie den Anspruch erhebt Wissen zu demokratisieren, sich um ein Forum bemühen, dass eine größere soziale Diversität des Publikums garantiert. Werden die Beiträge im Rahmen dieses „politischen Salons“ noch woanders veröffentlicht oder gibt es hierzu vllt. öffentliche Veranstaltungen mit Diskussionen?

    2. Völkerrechtliche Verpflichtung der EU-Mitgliedstaaten
    Völkerrecht zur Durchsetzung politischer Ziele in der EU durch eine „Koalition der Willigen“? Nein Danke! bzw. Bitte nicht schon wieder!
    Ich denke, die Folgen eines solchen völkerrechtlich-politischen Bypasses im Zuge der Eurokrise haben eines ganz deutlich gezeigt, der Weg über das Völkerrecht in der EU ist eine Chimäre. Sowohl die Konsolidierung der nationalen Haushalte, die Eurorettungsmaßnahmen (ESM, Finanz- und Stabilitätspakte etc.) und die Existenzsicherung berühren essentielle Frage der Verteilungsgerechtigkeit. Solche Fragen oder Debatten gehören in das Europäische Parlament und in den Rat sowie die Unionsrechtsordnung. Keep it (the EU) simple! Außer dem Experten/Juristen ist keinem mit einem immer komplexer werdenden Nebeneinander von völkerrechtlich geprägten Unionsrecht-X und dem Unionsrecht-28 gedient, schon gar nicht den Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern. Richtig ist, dass man hierzu eine klare Kompetenzgrundlage in die Verträge hineinschreiben müsste. >> Art. 48 EUV! Ich unterstütze sehr die Idee einer sozialeren EU, aber auch dieses Projekt muss (Art. 48) eine demokratische Mehrheit in jedem Mitgliedstaat und in den EU-Institutionen hinter sich wissen. Mühsam, schwierig und frustrierend, I know, aber nur dieser Weg hilft der Idee von einem sozialeren Europa nachhaltig.

  3. Sinthiou Mi 25 Okt 2017 at 11:46 - Reply

    Vielen Dank für die Rückmeldung. Wir sind noch ganz am Anfang unseres politischen Salons und sind grundsätzlich offen für eine weitere Verbreitung und Diskussion unserer Texte. Wir diskutieren derzeit intern die richtigen Plattformen und stehen einem cross-posting aufgeschlossen gegenüber. Auch planen wir derzeit Diskussionsveranstaltungen für ein größeres Publikum.

    Was ihre Kritik an völkerrechtlichen Regelungen anbelangt, muss man natürlich genau hingucken, was und wie geregelt wird. Die Rechtsform als solche ist wohl nicht gleich zu verteufeln. Gleichzeitig wäre auch aus unserer Sicht eine Regelung auf EU Ebene vorzugswürdig.

    „Nach bislang wohl mehrheitlicher Auffassung fehlt der Union die Kompetenz, die Mitgliedstaaten zur Schaffung oder Ausgestaltung von Grundsicherungssystemen zu verpflichten. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat hingegen kürzlich einen Forschungsbericht veröffentlicht, nach dem die Union ihr Handeln auf Artikel 153 Absatz 1 lit. c AEUV stützen könnte. Sie kann danach Maßnahmen zur sozialen Sicherheit und zum sozialen Schutz von Arbeitnehmern treffen. Der Forschungsbericht legt dafür einen sehr weiten Arbeitnehmerbegriff zugrunde (den sogenannten sozialversicherungsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff). Arbeitnehmer sind danach nicht nur Personen, die in einem Arbeitsverhältnis stehen, sondern auch bspw. auch Arbeitslose und Rentner, soweit sie Zugang zu irgendeinem Sozialversicherungssystem haben. Es ist begrüßenswert, dass Frau Nahles dieses Gutachten in Auftrag gegeben hat, sich damit selbst zu Europa bekennt und hoffentlich einen Stein des Anstoßes gegeben hat. Selbst wenn sich diese weite Auslegung durchsetzt, bedürfen Maßnahmen nach Artikel 153 Absatz 1 lit. c AEUV aber eines einstimmigen Ratsbeschlusses.“

  4. OCB Mi 25 Okt 2017 at 12:34 - Reply

    Es geht mir primär nicht um die Rechtsform als solche, sondern vielmehr um die typischen Rechtserzeugungsverfahren, die mit der völkerrechtlichen Handlungsform häufig verbunden sind. Intergouvernemental, intransparent, keine Beteiligung politischer Minderheiten und in der Regel eine erheblich eingeschränkte Reversibilität der einmal getroffenen Entscheidungen.

  5. Peter Camenzind Do 26 Okt 2017 at 08:10 - Reply

    In Deutschland soll eine (Grund-)Recht auf ein finanzielles Existenzminimum u.a. aus der Menschenwürde folgen. Entpsrechende Rechtsverpflichtungen scheinen grundsätzlich europaweit. Das Ganze kann damit eventuell mehr ein Interpretations- und Durchsetzungsproblem als bestehendes Rechtsproblem sein.
    Neue Europaregeln müssen dies danach nicht verbessern können. Dies kann man schon in Anbetracht einer angestrebten europaeinheitlichen Flüchtlingspolitik erahnen. Es müssten zuerst national finanzielle strukturelle Voraussetzungen bestehen. Inwieweit eine europäische Kompetenz bestehen kann, dies, wie eine bestimmten Steuer- oder Strukturpolitik national durchzusetzen, kann fraglich bleiben. Steuer- oder grundsätzliche Strukturpolitik scheinen grundsätzlich originär national souveräner Art. Wer daran rütteln will, kann damit nationale Souveränitäten überhaupt hinterfragen.
    Das Ganze Projekt einer europäischen Sozialmindestsicherung kann eher nur als Versuch einer Imagekampagne für eine fortschreitende europäische Einigung zu begreifen sein. Probleme dabei können dadurch ungelöst zugedeckt sein sein. Damit kann das ganze Projekt des Versuches einer europäischen Imagekampagne hinsichtlich einer europäischen Sozialmindestsicherung teils noch problematisch fragwürdig bleiben.

  6. DR. B. v. Larsen-B. Mo 6 Nov 2017 at 18:39 - Reply

    Wer bezahlt diese Weltbeglückung?
    Wer schützt die Grenzen vor den Hungerleidern aus der ganzen Welt – die auch beglückt werden wollen?

    Naiv auch ohne juristische Betrachtung.

Leave A Comment

WRITE A COMMENT

1. We welcome your comments but you do so as our guest. Please note that we will exercise our property rights to make sure that Verfassungsblog remains a safe and attractive place for everyone. Your comment will not appear immediately but will be moderated by us. Just as with posts, we make a choice. That means not all submitted comments will be published.

2. We expect comments to be matter-of-fact, on-topic and free of sarcasm, innuendo and ad personam arguments.

3. Racist, sexist and otherwise discriminatory comments will not be published.

4. Comments under pseudonym are allowed but a valid email address is obligatory. The use of more than one pseudonym is not allowed.




Explore posts related to this:
Existenzminimum, Grundsicherungssystem, Social Rights


Other posts about this region:
Europa

Explore posts related to this:
Existenzminimum, Grundsicherungssystem, Social Rights


Other posts about this region:
Europa
6 comments Join the discussion