Polizeifestigkeit nur noch mit Grundrechtsschutz?

Entgegen seiner bisherigen Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht mit kürzlich veröffentlichtem Urteil (Az. 6 B 1.22) entschieden, dass die „Polizeifestigkeit“ des Versammlungsrechts ausschließlich aus Art. 8 Abs. 1 GG abzuleiten sei. Daher könne die Behörde gegen eine unfriedliche Versammlung auf Grundlage des allgemeinen Polizeirechts einschreiten, ohne die Versammlung vorher förmlich nach § 15 Abs. 3 VersG aufzulösen. Diese Rechtsprechungsänderung ist abzulehnen, denn auch bei ganz oder teilweise unfriedlichen Versammlungen ist eine förmliche Auflösung der Versammlung wichtig: Sie schafft Klarheit und Rechtssicherheit für die Teilnehmenden, dass eine Versammlung beendet ist und weitere behördliche Maßnahmen folgen können. Die Warnfunktion, die von einer Versammlungsauflösung nach § 15 Abs. 3 VersG ausgeht, beschränkt sich nicht auf friedliche Demonstrationen. Die Entscheidung ist außerdem abzulehnen, weil sie im Versammlungsrecht zu einer Zwei-Klassen-Gesellschaft führt: Für Versammlungen von Nicht-EU-Staatsangehörigen würde die „Polizeifestigkeit“, denkt man die Argumentation der Entscheidung konsequent weiter, nicht mehr gelten. Darüber hinaus sprechen auch rechtspraktische und rechtshistorische Gründe gegen die im Folgenden näher erläuterte Rechtsprechungsänderung.

Seit langem ist die auch als „Polizeifestigkeit“ bezeichnete Sperrwirkung des Versammlungsrechts Kernbestandteil der deutschen Versammlungsrechtsdogmatik. Diese schließt die Anwendung des allgemeinen Polizeirechts, also insbesondere der Landespolizeigesetze, gegenüber Versammlungen aus. Anzuwenden ist vielmehr allein das Versammlungsgesetz. Die Frage, ob eine grundrechtlich nicht geschützte Versammlung ohne förmliche Auflösungsverfügung auf Grundlage allgemeinen Polizeirechts „aufgelöst“ werden kann, fertigte das Bundesverwaltungsgericht bislang mit den Worten ab, dass dies „ohne weiteres zu verneinen“ sei (Beschl. v. 14.01.1987 – 1 B 219.86). Es überrascht daher, dass der 6. Senat nun einen neuen (und nicht überzeugenden) Weg einschlägt.

Die neue Entscheidung und ihre Gründe

Zu entscheiden war über die Räumung einer Blockadeversammlung, die sich gegen den AfD-Parteitag 2016 in Stuttgart richtete. Der Kläger war – ohne vorherige Auflösungsverfügung – ebenso wie zahlreiche weitere Personen von der Polizei abgeführt und in eine Gefangenensammelstelle verbracht worden. Gerichtlich wollte er die Rechtswidrigkeit dieser Maßnahmen festgestellt wissen. Das VG Sigmaringen hatte seiner Klage vollumfänglich stattgegeben. Der VGH Mannheim entschied in der Berufungsinstanz im Einklang mit der früheren Rechtsprechung des BVerwG, dass die „Polizeifestigkeit“ auch gegenüber nicht grundrechtlich geschützten Versammlungen greift, wies die Klage aber aus anderen, hier nicht relevanten Gründen teilweise ab. Auf die Revision des Klägers hin brach der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts nun mit seiner früheren Rechtsprechung, auch wenn die Revision, wiederum aus anderen Gründen, teils Erfolg hatte.

Zur Begründung bezieht sich der Senat ohne eigene Argumentation lediglich auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, in denen Karlsruhe die Sperrwirkung auf das Grundrecht aus Art. 8 GG zurückgeführt hatte (Rn. 35-37). Hieraus zieht es den Umkehrschluss, außerhalb des Schutzbereiches von Art. 8 Abs. 1 GG bestünde keine Sperrwirkung, verkennt dabei aber bereits den auf spezifisches Verfassungsrecht begrenzten Prüfmaßstab des BVerfG („keine Superrevisionsinstanz“; s. etwa BVerfGE 18, 85 [92]). Dass das BVerfG die „Polizeifestigkeit“ – mit guten Gründen – in Art. 8 Abs. 1 GG garantiert sieht, schließt nicht aus, sie zusätzlich auf einfach-rechtliche Füße zu stellen.

Namentlich wird die Sperrwirkung zumeist über Spezialitätserwägungen begründet: Ist das Versammlungsgesetz anwendbar, geht es anderen Gesetzen als spezielleres vor und sperrt damit deren Anwendung. Zwar ist der früher häufig herangezogenen kompetenziellen Sperrwirkung mit der Föderalismusreform ihre Grundlage entzogen worden, denn jedenfalls, soweit der Landesgesetzgeber von seiner neuen Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht hat, besteht kein kompetenzieller Rangunterschied zwischen Versammlungs- und allgemeinem Polizeirecht mehr.¹⁾ Der allgemeine Spezialitätsgrundsatz ist hiervon aber nicht betroffen. Soweit die Abwehr bestimmter Gefahren versammlungsrechtlich abschließend geregelt ist, sind diese Regelungen „lex specialis“ und sperren die Anwendung jedenfalls des allgemeinen Polizeirechts.²⁾ Hierzu zählt auch die Gefahrenabwehr bei unfriedlichen und bewaffneten Versammlungen. Auch diese sind Versammlungen im Sinne des Versammlungsgesetzes. Der Begriff „Versammlung“ meint im Versammlungsgesetz das gleiche wie in Art. 8 Abs. 1 GG, und zwar eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen Erörterung oder Kundgebung in Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung.³⁾ Art. 8 Abs. 1 GG sondert Versammlungen, die von Nichtdeutschen, unfriedlich oder bewaffnet durchgeführt werden, aus seinem Schutzbereich aus, was aber nichts daran ändert, dass es sich auch bei ihnen begrifflich um Versammlungen handelt. Bezugspunkt des Versammlungsgesetzes ist jede Versammlung, nicht nur die von Art. 8 Abs. 1 GG geschützte (vgl. zu dieser Abgrenzung Lux, in: Peters/Janz, HdB-VersammlungsR, Kap. D Rn. 23). Die einfachgesetzliche Versammlungsfreiheit stellt § 1 VersG nicht unter einen Friedlichkeitsvorbehalt. Für bewaffnete Versammlungen bestehen sogar spezielle Vorschriften, die den Regelungsanspruch des VersG belegen (§§ 2 Abs. 3, 27 Abs. 1 VersG). Handlungen, die die Unfriedlichkeit einer Versammlung begründen, stellen zugleich eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG dar, die zu einer Auflösung nach § 15 Abs. 3 VersG berechtigen (ausf. Barczak, in: Ridder/Breitbach/Deiseroth, VersG, § 15 Rn. 351 ff.). Auch daraus ergibt sich, dass das Versammlungsgesetz auf unfriedliche Versammlungen Anwendung findet.

Neuere Landesgesetze sehen teils einen einfachgesetzlichen Friedlichkeitsvorbehalt für das subjektive Recht zum Sich-Versammeln vor (etwa § 1 Abs. 1 Hess. VersFG). Allerdings ergibt sich daraus für die Sperrwirkung nichts anderes. Hinsichtlich des persönlichen Schutzbereichs besteht schon kein Gleichlauf zu Art. 8 Abs. 1 GG („alle Deutschen“ statt „jede Person“ in der hessischen Vorschrift). Im Übrigen sieht das hessische Gesetz keine Beschränkung seiner Anwendbarkeit auf friedliche und unbewaffnete Versammlungen vor. Beispielsweise wäre es absurd, wenn etwa das Vermummungsverbot ausgerechnet für unfriedliche Versammlungen nicht gelten würde.

Auch beruft sich der Senat zu Unrecht darauf, das BVerwG sei bereits seit 2007 von seiner bisherigen Rechtsprechungslinie abgerückt (Rn. 34). In den dort genannten Entscheidungen war jeweils ausschlaggebend, dass das VersG die Abwehr von Gefahren, die in bestimmten Sonderfällen bestehen, gar nicht regelt (etwa in BVerwGE 129, 142) bzw. das VersG keine Regelungen für die Vollstreckung von Verfügungen vorsieht, die auf versammlungsrechtlicher Grundlage ergangenen sind (BVerwG, Beschl. v. 03.05.2019 – 6 B 149.18). In der Sache findet sich in den genannten Entscheidungen lediglich die wenig überraschende Feststellung, dass das VersG außerhalb seines Anwendungsbereiches keine Sperrwirkung entfalten kann. Mit der Frage der dogmatischen Verortung der „Polizeifestigkeit“ hat das nichts zu tun.

Einfachgesetzliche Sperrwirkung historisch etabliert

Dabei ist die Sperrwirkung des Versammlungsrechts wesentlich älter als Grundgesetz und Versammlungsgesetz des Bundes: Bereits § 1 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 Reichsvereinsgesetz (von 1908, in Kraft bis 1953) sahen eine (eingeschränkte) Sperrwirkung des Versammlungsrechts vor, namentlich wurde das allgemeine Polizeirecht der Länder unterhalb einer bestimmten Gefahrenschwelle für unanwendbar erklärt (näher Wittmann, in: Ridder/Breitbach/Deiseroth, VersG, § 15 Rn. 16 mwN auch aus der Weimarer Zeit). Die einfachgesetzliche Sperrwirkung des Versammlungsrechts war damit bereits bei Erlass des Versammlungsgesetzes 1953 etabliert. Der Gesetzgeber des VersG hat sie vorausgesetzt und nicht beerdigen wollen.

Warnfunktion der Versammlungsauflösung

Auch teleologisch spricht alles für ein Festhalten an der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.  Der materielle Zweck der Regelung über die Versammlungsauflösung (§ 15 Abs. 3 VersG) besteht darin, Klarheit für Teilnehmende einer Versammlung zu schaffen, dass die Versammlung nun beendet ist und weitere behördliche Maßnahmen folgen können. Die hierin liegende Warnfunktion erübrigt sich nicht bei unfriedlichen Versammlungen. Zumal längst nicht immer evident ist, wo die Grenze zur Unfriedlichkeit verläuft. Dem trägt der Senat teilweise Rechnung, indem er bei Versammlungen, die erst in ihrem Verlauf unfriedlich werden, unter Verweis auf eine Ausstrahlungswirkung des Grundrechtsschutzes zugunsten der weiterhin friedlich Teilnehmenden eine Auflösung doch als nötig erachtet (Rn. 66).

Derartige Unsicherheiten bestehen aber auch bei einer Versammlung, die von Anfang an unfriedlich sein mag. Auch hier ist für Teilnehmende und Behörde häufig nicht eindeutig erkennbar, ob die schwierig zu bestimmende Grenze zur Unfriedlichkeit im Einzelfall überschritten ist. Denn nicht jeder Rechtsverstoß – nicht einmal jede Straftat – führt zur Unfriedlichkeit, sondern erst Gewalttätigkeiten, die ein gewisses Maß überschreiten und von der Gesamtversammlung gebilligt werden (s. hierzu BVerfGE 69, 315 [361] – Brokdorf; eindrücklich für Sitzblockadenfälle BVerfGE 104, 92 [106]). Ein Beispiel dafür liefert bereits der Sachverhalt, der der Entscheidung zugrunde lag: Nach den Schilderungen des Senats (Rn. 3) zündeten Teilnehmende der Versammlung Pyrotechnik und bauten mit Baustellenmaterial Barrikaden. Zudem wurde eine „Rauchbombe“ in Richtung der Polizeikräfte geworfen. Bis auf den Rauchbombenwurf, der nach den Maßstäben der Brokdorf-Entscheidung allerdings nicht der Gesamtversammlung zugerechnet werden kann, da es bei einer vereinzelten Aktion blieb, handelt es sich nicht um Gewalt gegen Personen. Beim Zünden von Pyrotechnik ist mangels näherer Spezifizierung (vgl. die Kategorien des § 3a SprengG) schon nicht klar, ob dieses Handeln rechtswidrig war. Was bleibt, sind Sachbeschädigungen und möglicherweise Nötigungen von Verkehrsteilnehmenden. Bei dieser Sachlage ist das Bestehen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG recht naheliegend. Es erscheint auch vertretbar, die Versammlung als unfriedlich einzustufen, mit Blick auf die strengen Maßstäbe der Brokdorf-Entscheidung ist dieser Schluss aber keineswegs zwingend.

In derartigen Fällen bietet eine Auflösungsverfügung Rechtssicherheit für Teilnehmende und Behörde gleichermaßen. Die Auflösung stellt klar, dass kein Recht mehr besteht, die Versammlung fortzusetzen, auch nicht für individuell friedlich Teilnehmende. Hierbei handelt es sich mitnichten um eine Förmelei. Unter politischen Aktivist*innen ist durchaus bekannt, dass das Versammlungsrecht über eine besondere Stellung verfügt und polizeiliches Einschreiten besonderen Rechtfertigungsanforderungen unterliegt. Auch, wenn über Umfang bzw. Reichweite dieses „Sonderrechts“ für Versammlungen häufig Fehlvorstellungen bestehen, verdeutlicht dies die Notwendigkeit, nicht zuletzt zur besseren Akzeptanz polizeilicher Maßnahmen deutlich zu machen, dass jedenfalls die Ausgangsmaßnahme spezifisch versammlungsrechtlicher Natur ist.

Unabsehbare Auswirkungen

Man könnte die in diesem Beitrag geäußerte Kritik womöglich unter Verweis darauf, dass unfriedliche Versammlungen nicht schutzwürdig seien, beiseiteschieben. Die Konsequenzen einer einseitigen Verortung der „Polizeifestigkeit“ in Art. 8 Abs. 1 GG zeigen sich aber auch an ganz anderer Stelle: Auf Basis der vom BVerwG gewählten Herangehensweise wäre es dogmatisch kaum begründbar, einer Behörde zu verwehren, etwa auf Grundlage der polizeirechtlichen Generalklausel gegen eine völlig friedliche Versammlung, an der ausschließlich Nicht-EU-Staatsangehörige teilnehmen, einzuschreiten, denn der persönliche Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG ist für sie nicht eröffnet. Praktisch würde das diese Personengruppe in die unangenehme Lage bringen, einerseits Versammlungssonderrecht (etwa Verbot von Vermummung und sogenannten „Schutzwaffen“) beachten zu müssen, aber nicht im Gegenzug den Schutz besonders hoher Eingriffsschwellen des Versammlungsrechts zu genießen. Eine derartige Zwei-Klassen-Gesellschaft im Versammlungsrecht wäre mit dem subjektiven Recht aus § 1 Abs. 1 VersG nicht in Einklang zu bringen, denn es differenziert nicht nach Staatsangehörigkeiten.

Die Entscheidung des BVerwG ist vor diesem Hintergrund nicht nur rechtsdogmatisch abzulehnen, sie führt auch zu ungerechten Ergebnissen. Sie höhlt aufgrund ihrer Herangehensweise die Sperrwirkung des Versammlungsrechts auch abseits unfriedlicher und bewaffneter Versammlungen aus. Gerade die oft hektische Situation der behördlichen Beendigung einer Versammlung braucht Klarheit und Rechtssicherheit. Hier sind alle Beteiligten mit einer förmlichen Auflösungsverfügung besser bedient.