Sachsen hat mit seinem Referentenentwurf zum neuen Polizeigesetz im Oktober 2025 einen umfassenden Befugniskatalog vorgelegt, der bundesweit zur Blaupause für weitere Gesetzesinitiativen der Länder werden kann. Das ist insoweit problematisch, als dass die neuen Befugnisse zur intelligenten Datenverarbeitung eine historische Transformation polizeilicher Gefahraufklärung markieren, deren geplantes Ausmaß mit verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar ist. Die geplante „Algorithmisierung“ polizeilicher Datenverarbeitung entgrenzt Eingriffsbefugnisse zulasten der Grundrechtsträger:innen, schafft neuartige Diskriminierungspotenziale, verkennt die Eingriffsintensität nachträglicher biometrischer Abgleiche und lagert wesentliche Grundrechtsfragen auf die Verwaltung aus.

Entgrenzung polizeilicher Eingriffsbefugnisse durch automatisierte Datenanalysen

Die Grenzen polizeilicher Informationsarbeit werden allen voran durch die umstrittene Einführung automatisierter Datenanalysen (§ 62a SächsPVDG-E) neu definiert. Hierdurch wird die Sächsische Polizei in die Lage versetzt, teilweise über die eigenen Eingriffsvoraussetzungen disponieren zu können.

Zwar handelt es sich bei der automatisierten Datenanalyse im Kern um eine KI-basierte Form der Datenstrukturierung und -verknüpfung, die dem Grunde nach auch von Beamt:innen manuell vorgenommen werden kann. Evident ist aber, dass mit der Automatisierung dieses Prozesses erhebliche Effizienzgewinne verbunden sind. In seiner Hessendata-Entscheidung hat das BVerfG bereits 2023 verfassungsrechtliche Vorgaben für die einfachgesetzliche Einführung dieser Softwares formuliert. Dabei hat das Gericht die neuartige Effektivität polizeilicher Informationsarbeit reflektiert und normativ in eine pauschal erhöhte Eingriffsintensität dieser spezifischen Form der Datenverarbeitung übersetzt („Eigengewicht“, Rn. 69). Diese Schlussfolgerung ist zentral und in ihrer Bedeutung kaum zu unterschätzen. Denn immerhin berühren automatisierte Datenanalysen die Vorbedingung (weiterer) polizeilicher Eingriffsbefugnisse: Von der verfügbaren informatorischen Grundlage ausgehend entscheidet die polizeilich-präventive Gefahrenprognose über die Reichweite der Eingriffsbefugnisse. Je dichter die Tatsachengrundlage dieser Prognose ist, desto leichter lässt sich im Einzelfall die weiterreichende Eingriffsbefugnis begründen. Automatisierte Datenanalysen sind nun dazu geeignet, jene Informationsgrundlage in Sekundenschnelle nicht nur zu verdichten, sondern gleichsam auf Knopfdruck zu erschaffen. In Kombination mit der fortschreitenden Datafizierung der Gesellschaft entstehen so erhebliche Potentiale zur strukturellen Entgrenzung sämtlicher polizeilicher Eingriffsbefugnisse. Denn bestehende Eingriffsschwellen wurden für eine Zeit entwickelt, in der die Effektivität der polizeilichen Informationsgewinnung auf die natürlichen Grenzen der menschlichen Wahrnehmungs- und Kombinationsfähigkeiten gedrosselt war.

Um also technologievermittelten faktischen Entgrenzungen vorzubeugen, müssen a priori normative Grenzen auf einfachgesetzlicher Ebene gezogen werden. Das verlangt gesetzliche Regelungsstrukturen, die eingriffsminimierende Wirkung entfalten (vgl. Rn. 75). In besonderem Maße gilt das für solche Vorkehrungen, die verhindern können, dass neue Erkenntnisse über Unbeteiligte generiert werden. Denn werden Verdachtsmomente in Bezug auf Unbeteiligte mittels automatisierter Datenanalysen erst gleichsam ins Blaue hinein erzeugt, steigt deren Risiko, Adressat:innen von Folgeeingriffen zu werden, ohne hierfür einen Anlass gegeben zu haben (vgl. Rn. 84). Korrelativ zu diesem Risiko erhöht sich dann auch die Eingriffsintensität.

Für die abgesenkten Eingriffsschwellen der konkretisierten Gefahr und des Gefahrverdachts (§ 62a Abs. 1 Nr. 2 und 3 SächsPVDG-E) soll die entsprechende Sicherungsvorkehrung darin liegen, dass die Suche auf die verantwortliche Person „ausgerichtet“ werden muss (§ 62a Abs. 2 S. 4 SächsPVDG-E). Dies lässt Zufallstreffer in Bezug auf Unbeteiligte jedoch weiterhin zu. Damit schließt der Gesetzgeber gerade nicht aus, dass auch (anlässlich einer auf die verantwortliche Person ausgerichteten Suche) neues Wissen über Unbeteiligte erzeugt wird. Demnach enthält der Entwurf die verfassungsrechtlich gebotenen, eingriffsminimierenden Vorkehrungen (noch) nicht. In der Folge verlangt das unverändert hohe Eingriffsgewicht nach ebenso hohen Eingriffsschwellen, die durch die gesetzliche Anordnung eines bloßen Gefahrverdachts nicht vorliegen. Künftig Informationen über Unbeteiligte gänzlich aus der Suche auszuschließen, wie hier vorgeschlagen, würde diesen Zweifeln sicher abhelfen, gleichzeitig aber Fragen der technischen Umsetzbarkeit und des Mehrwerts einer solchen stark reduzierten Datenanalyse aufwerfen. Unabhängig davon birgt der Einsatz von automatisierten Datenanalysen im Gefahrenvorfeld das Risiko, dass in der Praxis auch gegen Verantwortliche aufgrund von nur vagen tatsächlichen Anhaltspunkten weitere Verdachtsmomente gezielt erzeugt werden, an die sich dann ebenso schwerwiegende Folgemaßnahmen anschließen. Im Lichte dessen sollten automatisierte Datenanalysen im Gefahrenvorfeld kategorisch nicht zur Anwendung kommen.

Diskriminierungspotenziale intelligenter Videoüberwachung

Weiterhin bringt der Entwurf durch die geplante Einführung intelligenter Videoüberwachung im öffentlichen Raum (§ 57a SächsPVDG-E) erhebliche Diskriminierungspotenziale mit sich. Danach dürfen künftig Daten aus Videoaufnahmen, die im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen (§ 57 Abs. 2 SächsPVDG-E) oder an sog. gefährlichen oder gefährdeten Orten (§ 57 Abs. 3 SächsPVDG-E) erhoben wurden, mittels KI-basierter Bildanalysesoftwares ausgewertet werden.

Bereits die Herkunft der zu analysierenden Daten  zeichnet so die vorrangig von der Maßnahme betroffenen gesellschaftlichen Gruppen vor. Evident werden in der Praxis neben Fußballfans solche Bürger:innen vermehrt betroffen sein, die sich regelmäßig an gefährlichen Orten aufhalten, dort wohnen oder arbeiten und aus diesem Grund bereits als Adressat:innen anlassloser Identitätskontrollen in Frage kommen. Die spezifischen Belastungseffekte derlei Maßnahmen, die an die gefährlichen Orte als eingriffsbegründenden Umstand anknüpfen, konzentrieren sich in der Folge bei einer geringen Anzahl von Bürger:innen. Das erzeugt strukturelle Ungleichheiten, die im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung stärker bei der Bestimmung der Eingriffsintensität schon der abstrakt-generellen Norm berücksichtigt werden müssen.

Das qualitative Moment dieser neuartigen Form der Videoüberwachung ist weiterhin, dass für sie die natürlichen Grenzen der menschlichen Wahrnehmungsfähigkeit nicht gelten. Wird das Videomaterial automatisiert gesichtet, produziert dies ungleich häufiger Verdachtsmomente. Von diesen wird aufgrund immer wieder nachgewiesener biases der verfügbaren Bildanalysesoftwares insoweit auch eine größere (absolute) Zahl zu erwarten sein, die falsche Ergebnisse (false positives) liefert. Bedenkt man, dass die Zuverlässigkeit der Systeme gerade bei der Analyse bestimmter (auch ethnischer) Gruppen und Phänotypen sinkt, offenbart sich ein in den Systemen angelegtes Diskriminierungspotenzial, das sich in der Praxis durch eine vermehrte Inanspruchnahme dieser Gruppen verfestigen wird (dazu ausführlicher: hier).

Die apodiktische Anordnung des § 79c Abs. 1 S. 2 SächsPVDG-E, wonach „diskriminierende Algorithmen weder herausgebildet noch verwendet werden sollen“, kann angesichts deren Undurchsichtigkeit (black box) allenfalls als legislatives Lippenbekenntnis gewertet werden. Wie genau ein solches algorithmisches Diskriminierungsverbot faktisch durchgesetzt werden soll, bleibt offen. Solange dies nicht zuverlässig gelingt, also sehenden Auges diskriminierende Folgen des Algorithmus in Kauf genommen werden, handelt es sich nicht um eine intelligente, sondern diskriminierende Videoüberwachung, die dann im Ganzen mit Art. 3 GG respektive Art. 18 SächsVerf nicht vereinbar ist.

Hohes Eingriffsgewicht der nachträglichen biometrischen Gesichtserkennung

Ferner entfaltet der neu vorgesehene nachträgliche biometrische Abgleich (§ 62b SächsPVDG-E) eine erhebliche Eingriffsintensität in Bezug auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.  Diese ergibt sich vor allem daraus, dass sich hiermit Bewegungs- und Verhaltensprofile unter Verarbeitung großer Mengen von Daten Unbeteiligter vergleichsweise leicht erstellen lassen (ausführlich dazu: hier). Auf einfachgesetzlicher Ebene sind die Eingriffsschwellen daher besonders hoch anzusetzen. Dies verfehlt § 62b S. 2 Nr. 1 SächsPVDG-E, der lediglich einen Gefahrverdacht in Bezug auf die Begehung einer Katalogtat des § 100a Abs. 2 StPO voraussetzt. Der Gesetzgeber muss an dieser Stelle zwingend nachschärfen. Tut er dies nicht, wird die Norm die Verfassungsgerichte absehbar beschäftigen.

Auslagerung von wesentlichen Grundrechtsfragen auf die Verwaltung?

Ins Auge springt letztlich, dass der Entwurf regelmäßig dort eine intensivierte Kooperation zwischen Verwaltung und Gesetzgeber vorsieht, wo es darum geht, das Nähere zum Verfahren und der praktischen Implementierung der intelligenten Systeme auszugestalten (vgl. § 62a Abs. 2 SächsPVDG-E zur automatisierten Datenanalyse, § 62b Abs. 5 SächsPVDG-E zum nachträglichen biometrischen Abgleich und § 79c Abs. 6 Nr. 3 SächsPVDG-E in Bezug auf Training und Test von lernenden IT-Systemen). Danach soll regelmäßig das Sächsische Innenministerium Konkretisierungen, etwa zu Art und Umfang der zu verarbeitenden Daten, mittels Verwaltungsvorschriften ausgestalten und veröffentlichen. Eine solche Überantwortung von originär legislativen Gestaltungsbefugnissen an die Exekutive unterliegt der äußersten Grenze, die das Demokratieprinzip und – konkreter – die Wesentlichkeitstheorie ihr ziehen. Der Maßstab, wann eine Entscheidung in diesem Sinne wesentlich ist und in der Folge durch den Gesetzgeber selbst hinreichend bestimmt geregelt werden muss, ist im Einzelfall zu bestimmen. Wenn es jedenfalls aber um die zentrale Frage eingriffsminimierender Verfahrensgestaltungen oder Sicherungsvorkehrungen für basale datenschutzrechtliche Garantien wie die Grundsätze der Zweckbindung oder der hypothetischen Neuerhebung geht, sind die Vorgaben an das parlamentarische Gesetz vergleichsweise streng. Wird das Sächsische Staatsministerium des Inneren etwa über § 62a Abs. 4 SächsPVDG zur weitgehenden Ausgestaltung aller Parameter des Softwareeinsatzes, von Art und Umfang der Daten bis hin zu den Methoden und Techniken des Systems ermächtigt, genügt das den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Das legitimatorische Defizit lässt sich auch nicht mit dem Argument, die besondere Praxistauglichkeit der Anwendung ermöglichen zu wollen, wegwischen.

Fazit

Mit den erweiterten Befugnissen zur intelligenten und automatisierten Datenverarbeitung kann die polizeiliche Aufgabenerfüllung freilich neue Effizienzdimensionen erreichen. Gerade im Gefahrvorfeld indes ist davor zu warnen, die „Algorithmisierung“ der polizeilichen Informationsarbeit als selbstverständliche Anpassung an die technologische Entwicklung zu relativieren. Denn vielmehr bedeutet es einen Quantensprung polizeilicher Leistungsfähigkeit, wenn die vormals natürlichen Grenzen der menschlichen Wahrnehmungsfähigkeit überwunden werden. Korrelativ hierzu ist die Disziplinierung des daraus erwachsenen Machtpotentials angezeigt, um die individuelle Freiheit nicht immer neuen technologischen Entwicklungen preiszugeben. Perspektivisch wird ansonsten auch danach zu fragen sein, wie viel gefahrenabwehrrechtliche Effizienz eine freiheitliche Gesellschaft verträgt.

Zum gegebenen Zeitpunkt aber wäre es andersherum auch nicht im Sinne der Belange einer effektiven Gefahrenabwehr, diese neuen Technologien nicht zur Erfüllung staatlicher Aufgaben zugänglich zu machen. Entscheidend ist dabei die Ausgestaltung von gesetzlichen Sicherungsmechanismen anhand grundrechtlicher und rechtsstaatlicher Maßstäbe, mit der sich die technologievermittelte Datenmacht der Polizei auf ein verfassungskonformes Niveau eingrenzen lässt. Das gelingt nur, wenn die Eingriffsschwellen des initialen Einsatzes von intelligenter Datenanalysesoftware nicht zu weit ins Gefahrenvorfeld verlagert werden. Weiterhin muss darauf geachtet werden, der Verwaltung im Rahmen der praktischen Anwendung der in Rede stehenden Systeme und der konkreten Ausgestaltung der für sie geltenden Maßstäbe nicht zu viel Entscheidungskompetenzen einzuräumen. Nicht zuletzt sind den technischen Möglichkeiten dort auch absolute Grenzen zu ziehen, wo sie verfassungsrechtliche Vorgaben schon by design nicht umsetzen können. Das betrifft weiterhin vor allem die diskriminierenden Biases von (sämtlichen) KI-Systemen. Nicht bloß in Sachsen (vgl. verwandte Entwürfe auf Bundesebene) besteht hier noch Handlungsbedarf.