Vertrauen und Vertretbarkeit

Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 15. Juli 2025 (2 BvR 508/21) eine Verfassungsbeschwerde der jemenitischen Familie Bin Ali Jaber zurückgewiesen. Diese hatte geltend gemacht, die Bundesregierung müsse auf die Einhaltung des Völkerrechts bei der Nutzung der US-Air-Base Ramstein für den Einsatz von Drohnen hinwirken. Die Argumentation des Bundesverfassungsgerichts ist in vielerlei Hinsicht nicht überzeugend: Geleitet von dem falsch verstandenen Ziel der Bündnisfähigkeit legt das Gericht einen Prüfungsmaßstab an, der selbst breitflächig kritisierte Praktiken wie die US-amerikanischen Drohnenangriffe als vertretbar darstellt. Über die Vertretbarkeitsprüfung gibt das Bundesverfassungsgericht solchen Deutungsschemata Raum, für die Opfer dieser Angriffe nicht zählen.

Dennoch markiert das Urteil eine Zäsur: Es bestätigt, dass es grundrechtliche Schutzpflichten des deutschen Staates gegenüber Ausländer*innen im Ausland geben kann, wenn deutsche Hoheitsgewalt zur Ermöglichung völkerrechtswidriger Gewaltakte beiträgt. Damit ist das Urteil auch für die derzeit hochumstrittenen Genehmigungen von Waffenlieferungen an Israel von großer Bedeutung. Die im Ramstein-Urteil entwickelten Maßstäbe legen nahe, dass Waffenlieferungen in Anbetracht der systematischen Völkerrechtsverletzungen Israels rechtswidrig sind – selbst unter Anwendung des eigentlich sehr permissiven Vertretbarkeitsmaßstabs.

Grundrechtliche Schutzpflicht unter zwei Voraussetzungen

Dass die Grundrechte gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die deutsche Staatsgewalt auch dann binden, wenn es sich bei den Betroffenen um Ausländer*innen im Ausland handelt, hatte das Bundesverfassungsgericht bereits im BND-Urteil festgestellt. Vom Bundesverfassungsgericht nicht explizit geklärt war bisher die Frage, inwieweit das auch mit Blick auf grundrechtliche Schutzpflichten gilt, wenn die unmittelbare Grundrechtsverletzung durch Drohnen- oder sonstigen Waffeneinsatz von anderen Staaten ausgeht. Es leitet nun aus Art. 1 Abs. 2 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes und unter Verweis auf zwingende Normen des Völkerrechts (ius cogens) einen grundsätzlichen Schutzauftrag ab. Der Schutz grundlegender Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts müsse auch dann gewahrt werden, wenn es primär um das Handeln eines anderen Staates auf fremdem Staatsgebiet geht (Rn. 85). Dieser generelle Schutzauftrag konkretisiert sich dann zu einer Schutzpflicht, wenn zwei Voraussetzungen gegeben sind (Rn. 86).

Erstens muss ein hinreichender Bezug zur Staatsgewalt Deutschlands bestehen, um den notwendigen Verantwortungszusammenhang zu begründen. Für den konkreten Fall legt das Bundesverfassungsgericht einen solchen Bezug nahe, weil durch die Satelliten-Relaisstation in Ramstein eine Infrastruktur geschaffen wurde, die speziell der Durchführung von Einsätzen bewaffneter Drohnen dient (Rn. 117). Im Fall von Waffenlieferungen durch Deutschland ist der Verantwortungszusammenhang in Form eines „spezifischen Beitrags von einigem Gewicht“ (Rn. 102) zu bejahen: Durch die Genehmigung von Waffenlieferungen liegt ein aktives, sogar rechtsförmiges Handeln deutscher Staatsgewalt vor, das gerade auf Unterstützung kriegerischer Handlungen gerichtet ist.

Kontroverser – und im Kontext der rechtlichen Bewertung von Waffenlieferungen ebenfalls relevant – dürfte die zweite Voraussetzung sein, an der diese Verfassungsbeschwerde scheiterte: Das Bundesverfassungsgericht fordert die ernsthafte Gefahr der systematischen Verletzung des anwendbaren Völkerrechts (Rn. 103). Es handelt sich um einen Prognosemaßstab, der nicht zwingend bereits geschehene, systematische Verletzungen voraussetzt. Bereits begangene Völkerrechtsverstöße sind indes ein Indiz (Rn. 106).

Bündnisfähigkeit als Leitmotiv

Durch die Beschränkung auf „systematische“ Verstöße sind die Anforderungen an die Schutzpflicht ohnehin hoch. Hinzu kommt, dass das Bundesverfassungsgericht den außen- und sicherheitspolitisch zuständigen Organen einen „grundsätzlich weit bemessenen Spielraum“ bei der Einschätzung einräumt, ob das Handeln eines Drittstaats eine ernsthafte Gefahr systematischer Verletzungen des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte begründet (Rn. 109). Die Beschränkung auf systematische Verstöße sowie den darauf bezogenen Einschätzungsspielraum begründet das Gericht mit der völkerrechtlichen Einbindung der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Verpflichtung zur internationalen Zusammenarbeit. Das Urteil verweist in diesem Zusammenhang auf eine ganze Reihe verfassungsrechtlicher Normen – von der Präambel bis zu Art. 59 Abs. 2 GG – sowie bisherige Rechtsprechung. Auf dieser Grundlage betont es das Kriterium der Bündnisfähigkeit als eigenständiges verfassungsrechtliches Ziel (Rn. 105).

Im weiteren Verlauf des Urteils erfolgt eine bemerkenswerte Verschiebung: Der abstrakte Gedanke der Bündnisfähigkeit transformiert sich in ein konkretes „Vertrauen in die Rechtmäßigkeit des Handelns“ des Bündnispartners (Rn. 156). Diese Formel hat es in sich. Sie ist nicht nur empirisch angreifbar, sondern normativ hochproblematisch – insbesondere, wenn dieses Vertrauen die Auseinandersetzung mit Anhaltspunkten für schwerwiegende Völkerrechtsverletzungen ersetzt oder überlagert. Wer ausgerechnet bei schweren Völkerrechtsverstößen durch Bündnispartner einen geringeren Maßstab anlegt, riskiert, den soeben entwickelten international wirkenden Schutzpflichten ihre praktische Bedeutung zu nehmen. Ein solcher substanzentleerter Maßstab kann zudem die übergeordnete Bündnisfähigkeit und die Einbettung Deutschlands in die internationale Gemeinschaft konterkarieren. Gerade die deutsche Unterstützung Israels zeigt das sehr deutlich: Angesichts der massiven Völkerrechtsverstöße durch Israel verspielt Deutschland seine Glaubwürdigkeit als vertrauenswürdiger und im Einklang mit dem Völkerrecht agierender Partner gegenüber anderen Staaten.

Völkerrechtliche Vertretbarkeit: Flexibilität statt Begrenzung

Zentraler Maßstab für die Begrenzung des außenpolitischen Einschätzungsspielraums der Bundesregierung ist laut Ramstein-Urteil die völkerrechtliche Vertretbarkeit der von ihr (und mittelbar dem jeweiligen Bündnispartner) eingenommenen Rechtsauffassung (Rn. 109). Allerdings bleibt dieser Kontrollmaßstab im Urteil selbst nur vage konturiert. Zwar verweist das Gericht in Rn. 106–107 auf eine Vielzahl völkerrechtlicher Erkenntnisquellen, etwa die Rechtsprechung des IGH und des EGMR, Stellungnahmen von UN-Gremien und Menschenrechtsausschüssen sowie die Expertise des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK). Entscheidende Bedeutung scheint das Bundesverfassungsgericht bei der Subsumtion dann aber der Existenz klarer völkergewohnheitsrechtlicher Normen zuzuschreiben (Rn. 137 ff.). Insbesondere die Position des IKRK zur Bestimmung von (vor militärischen Angriffen und damit auch Drohnenangriffen) geschützten Zivilpersonen beurteilt das Bundesverfassungsgericht als völkergewohnheitsrechtlich nicht anerkannt und die Gegenposition der USA damit als vertretbar.

Die Prüfung des Völkergewohnheitsrechts ist mit mindestens zwei miteinander verknüpften Problemen behaftet. Erstens bleibt sie bruchstückhaft, verweist wesentlich auf die Stellungnahmen der Sachverständigen und nennt nur vereinzelt Beispiele für die Staatenpraxis. Für diese Beispiele beschränkt sich das Bundesverfassungsgericht auf die Nennung westlicher Staaten und bestätigt damit einen der üblichen Kritikpunkte an der Bestimmung von Völkergewohnheitsrecht, nämlich dessen koloniale Prägung (siehe z.B. hier, hier, hier und hier). Zweitens führt dies dazu, dass schon wenige Gegenbeispiele ausreichen, um das Bundesverfassungsgericht davon zu überzeugen, dass es „noch keine hinreichend allgemeine Praxis“ gebe, die der Position des IKRK entspricht. Konkret nennt es nur Australien, die USA und Israel (Rn. 141). Das macht deutlich, wie wenig die Vertretbarkeit in ihrer hier gehandhabten Form als Prüfungsmaßstab taugt: Es braucht kaum mehr als die eigentlich auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu prüfende Praxis selbst, um Zweifel an der Geltung einer völkergewohnheitsrechtlichen Norm hervorzurufen und damit die Vertretbarkeit zu implizieren.

Dies gilt jedenfalls, wenn praxisbezogene Feststellungen der Völkerrechtsverstöße durch internationale Spruchkörper fehlen. Das ist bei den US-amerikanischen Drohneneinsätzen und angesichts der dezentralen Völkerrechtsordnung in vielen anderen Fällen der Fall. Besondere Bedeutung und eine herausgehobene Position als Rechtserkenntnisquelle spricht das Bundesverfassungsgericht dem IGH zu. Dessen Entscheidungen und Gutachten entfalten eine „faktische Orientierungswirkung über den konkret entschiedenen Einzelfall hinaus“ (Rn. 107). Nachdem die USA in Reaktion auf das Nicaragua-Urteil ihre Unterwerfungserklärung unter die Jurisdiktion des IGH zurückgezogen haben, konnte es jedoch zu keiner Überprüfung des Drohneneinsatzes durch die USA kommen. Kritik des Menschenrechtsausschusses an der Ramstein-Basis verstand das Bundesverfassungsgericht zwar als Hinweis auf ein erhöhtes Risiko von Völkerrechtsverletzungen, nicht aber als ausreichend für die Prognose, dass solche Verletzungen systematisch vorgenommen werden (Rn. 154-156).

Entmenschlichende Deutungsschemata

An der Vertretbarkeitskontrolle zeigt sich besonders deutlich, wie sehr vorgefertigte Deutungsschemata die Rechtsanwendung bestimmen. Solche „frames“ prägen das Recht und insbesondere gerichtliche Argumentation auch in anderen Kontexten (siehe z.B. hier, hier und hier). Wenn die Prüfungsdichte wie im Ramstein-Urteil stark zurückgenommen wird, läuft dies darauf hinaus, die Deutungsschemata westlicher Staaten und insbesondere deutscher Bündnispartner zu übernehmen. Die Auswirkungen davon zeigen sich zum Beispiel, wenn das Bundesverfassungsgericht die Bedeutung kritischer Berichte internationaler Organisationen und hoher Opferzahlen minimiert. Dass die „(hohe) Zahl ziviler Opfer […] für sich genommen“ keine Völkerrechtsverstöße begründet (Rn. 150), ist zwar richtig. Die Leichtigkeit, mit der die Zahl der Opfer für die Argumentation als irrelevant erklärt werden kann, und der Klammerzusatz um „hohe“, der diese Irrelevanz selbst syntaktisch zum Ausdruck bringt, lassen dennoch tief blicken. Die Relevanz von Opferzahlen hängt stets davon ab, welche Menschenleben tatsächlich als solche zählen (siehe Judith Butler, Frames of War, S. xx). Die Argumentation des Bundesverfassungsgerichts lässt jenen Deutungsschemata Raum, für die Menschenleben in mehrheitlich muslimischen Staaten gerade nicht zählen.

Bei der künftigen Bestimmung von Schutzpflichten – insbesondere im Fall deutscher Waffenlieferungen an Israel – wird entscheidend sein, ob das Bundesverfassungsgericht und andere deutsche Gerichte bereit sind, sich solchen Deutungsschemata entgegenzusetzen. Indem die Bundesregierung regelmäßig Völkerrechtsverstöße Israels leugnet (siehe z.B. hier), negiert sie die Bedeutung palästinensischen Lebens. Allerdings gehen die Angriffe Israels in Gaza (und in anderen palästinensischen Gebieten sowie gegen andere Staaten) in vielfacher Hinsicht über die US-amerikanischen Drohnenangriffe im Jemen hinaus. Sie nicht als systematisch völkerrechtswidrig einzuordnen, sprengt selbst die permissiven Grenzen der Vertretbarkeit. Das Bundesverfassungsgericht bietet insofern einige im Ramstein-Urteil latent gebliebene Anknüpfungspunkte wie die bereits erwähnte Bedeutung des IGH, die mit Blick auf Waffenlieferungen an Israel aktiviert werden können und müssen.

Systematische Völkerrechtsverletzungen durch Israel

Die israelischen Angriffe in Gaza stechen in tatsächlicher wie auch in rechtlicher Hinsicht hervor – beides Aspekte, die das Bundesverfassungsgericht für die Gefahr systematischer Völkerrechtsverstöße berücksichtigt (Rn. 108). In tatsächlicher Hinsicht sind die hohe Zahl der Opfer sowie Ausmaß, Dauer und Intensität der Angriffe hervorzuheben, rechtlich ist ein besonders breites Spektrum an Völkerrechtsverstößen relevant. Im Ramstein-Urteil stellt das Bundesverfassungsgericht das humanitäre Völkerrecht und das Recht auf Leben in den Mittelpunkt, mit dem Argument, dass diese dem Schutz des Lebens in bewaffneten Konflikten dienen (Rn. 91). Entsprechende Verstöße Israels sind seit langem und in den Angriffen seit 2023 erneut gut dokumentiert. Hinzu kommen mit ähnlicher Schutzrichtung Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Genozid (siehe z.B. hier, hier, hier, hier, hier und hier).

Die Fülle und Schärfe internationaler Bewertungen im Hinblick auf die Situation in Gaza ist zudem ungleich größer als im Hinblick auf die US-amerikanischen Drohneneinsätze im Jemen. Zu den Haftbefehlen des Internationalen Strafgerichtshofs sowie der massenhaften Kritik von anderen Staaten, den Vereinten Nationen und Menschenrechtsausschüssen treten insbesondere mehrere Anordnungen des IGH, dem das Bundesverfassungsgericht besondere Bedeutung zuspricht. Im Eilverfahren Südafrika gegen Israel hat der IGH mehrfach festgestellt, dass ein plausibles Risiko eines Verstoßes gegen die Genozidkonvention besteht. Die verschiedenen Anordnungen enthalten nicht nur vorläufige Maßnahmen, sondern dokumentieren auch die Zuspitzung der Situation in Gaza. Während sich der deutsche IGH-Richter Georg Nolte in seiner dem ersten Beschluss vom Januar 2024 zur Plausibilität des Genozidvorwurfs beigefügten Erklärung noch zurückhaltend äußerte, erklärte er im März 2024, die zwischenzeitliche Verschärfung der Lage sei so außergewöhnlich, dass jedenfalls ab diesem Zeitpunkt von einem plausiblen Risiko einer Verletzung der Genozidkonvention ausgegangen werden müsse.

Gerade mit Blick auf das prognostische Element (ernsthafte Gefahr) systematischer Völkerrechtsverletzungen ist schon die Feststellung der Plausibilität durch den IGH für das Bestehen einer Schutzpflicht entscheidend. Das Vorgehen Israels in Gaza ist zudem im Kontext der illegalen Besatzung zu sehen, mit der weitere systemische Verstöße einhergehen: In seinem Gutachten vom 17. Juli 2024 stellte der IGH fest, dass Israel durch seine Politik und Praxis in den als Einheit anzusehenden besetzten Gebieten (Gaza, Westjordanland und Ostjerusalem) gegen das Recht auf Selbstbestimmung, gegen Art. 3 ICERD (das Verbot der Rassensegregation und Apartheid) sowie gegen das Annexionsverbot verstoße. Fast alle genannten Normen sind als ius cogens anerkannt, dessen Bedeutung das Bundesverfassungsgericht besonders hervorhebt (Rn. 85, 90).

Jenseits der Staatsräson

In Anbetracht all dessen ist es umso erschreckender, dass die deutsche Regierung – von minimalster Kritik ohne praktische Auswirkungen abgesehen – unbeirrt ihren Kurs der Unterstützung Israels beibehält. Diese Unterstützung ist eingebettet in Deutungsschemata, in denen manche Menschenleben weniger zählen als andere. Dass sich das Bundesverfassungsgericht nicht von solchen Deutungsschemata lösen konnte, erklärt das enttäuschende Ergebnis des Ramstein-Verfahrens. Dennoch bietet das Urteil für künftige Verfahren Anhaltspunkte, um Waffenlieferungen an Israel nicht nur politisch, sondern auch rechtlich entgegenzutreten. Klar ist dabei jedenfalls: Allein die Berufung auf die deutsche Staatsräson, wie sie noch das Verwaltungsgericht Frankfurt als zulässige Ausübung des außenpolitischen Einschätzungsspielraum der Bundesregierung hatte gelten lassen, genügt nicht. Jenseits dessen werden künftige Verfahren zeigen, wie deutsche Gerichte die Konturen grundrechtlicher Schutzpflichten im Ausland näher bestimmen – und damit auch zeigen, ob palästinensisches Leben für sie zählt.