Rechtsbruch mit Ansage

Der designierte Bundeskanzler Friedrich Merz hat laut Medienberichten in einem Telefongespräch am Wahlabend gegenüber dem israelischen Premierminister Netanjahu eine Einladung nach Deutschland in Aussicht gestellt. Für den Fall eines Deutschlandbesuchs, so Merz auf einer Pressekonferenz nach der Wahl, habe er Netanjahu „Mittel und Wege“ zugesagt, dass „er Deutschland besuchen kann und auch wieder verlassen kann, ohne dass er in Deutschland festgenommen worden ist.“ Schon vorher hat Merz erklärt, dass er „alles tun“ werde, um „eine entsprechende Vollstreckung dieses Spruchs des Internationalen Strafgerichtshofs abzuwenden.“ Sollte diese Einladung tatsächlich erfolgen, so würde die neue Bundesregierung damit jedoch in einen Konflikt mit dem Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) geraten und außerdem einen innerstaatlichen Gewaltenteilungskonflikt hervorrufen.

Eindeutige Festnahme- und Überstellungspflicht

Die 125 Vertragsstaaten des IStGH sind zur Kooperation mit diesem verpflichtet (Art. 86 IStGH-Statut). Diese Verpflichtung umfasst insbesondere die Vollziehung von IStGH-Haftbefehlen, vom IStGH gesuchte Tatverdächtige sind also festzunehmen und zu überstellen (Art. 89 IStGH-Statut) und zwar auf der Grundlage eines IStGH-Festnahme- und Überstellungsersuchens (Art. 91 IStGH-Statut). Die persönliche Immunität eines Staatsoberhaupts – als Teil der Troika von Staatsoberhaupt, Regierungschef und Außenminister (ILC Report 73. session, S. 206, para. 12) – hindert diese Verpflichtung nicht. Denn eine solche Immunität gilt zwar im zwischenstaatlichen Rechtsverkehr (Internationaler Gerichtshof [IGH], Arrest Warrant Case, 14.2.2002, para. 58 ff. [70]), nicht aber vor dem IStGH (Art. 27 IStGH-Statut); dies hat auch der IGH anerkannt (Arrest Warrant Case, para. 61).¹⁾ Ein Vertragsstaat, der aufgrund eines IStGH-Haftbefehls eine Person verhaftet und gegebenenfalls an den IStGH überstellt, handelt nicht national, sondern im Auftrag des IStGH. Deshalb gilt die gleiche Immunitätsausnahme wie vor dem IStGH.

Nach der Rechtsprechung der IStGH-Berufungskammer gilt diese Immunitätsausnahme auch gegenüber Nicht-Vertragsstaaten (wie Israel und Russland) und zwar aufgrund von Völkergewohnheitsrecht (Prosecutor v. Al Bashir, Appeals Chamber, 6.5.2019, para. 103 ff.).²⁾ Das kann man kritisch sehen,³⁾ es ist aber die gefestigte Rechtsprechung des IStGH, die erst kürzlich anlässlich der Nicht-Festnahme von Präsident Putin in der Mongolei bestätigt wurde.⁴⁾ Diese Rechtsprechung bindet auch die Gerichte von Vertragsstaaten, denn es geht, wie schon gesagt, um die Vollstreckung eines IStGH-Haftbefehls. Deshalb steht dem IStGH-Ersuchen auch keine Immunität eines betroffenen Drittstaats (sei es Israel oder Russland) i.S.v. Art. 98 Abs. 1 IStGH-Statut entgegen.

Als Zwischenergebnis ist also festzuhalten, dass Deutschland als IStGH-Vertragsstaat zur loyalen Zusammenarbeit mit dem IStGH verpflichtet ist. Dies gilt auch und insbesondere mit Blick auf die Durchsetzung von IStGH-Haftbefehlen – und zwar ohne Ansehen der Person.

Detaillierte und völkerrechtsfreundliche Umsetzung in Deutschland

Orientierung am Völkerrecht

Das deutsche Recht setzt diese völkerrechtlichen Vorgaben detailliert und IStGH-freundlich um. Zunächst stehen die in §§ 18-20 GVG in Bezug genommenen (völkerrechtlichen) Immunitätsregeln „der Erledigung eines Ersuchens um Überstellung und Rechtshilfe eines internationalen Strafgerichtshofes, der durch einen für die Bundesrepublik Deutschland verbindlichen Rechtsakt errichtet wurde, nicht entgegen“ (§ 21 GVG). Dies gilt auch bei anderen Formen der Immunität, etwa aufgrund einer Einladung (§ 20 Abs. 1 GVG). Im Übrigen gilt – aufgrund des kürzlich verabschiedeten Gesetzes zur Fortentwicklung des Völkerstrafrechts – insoweit ohnehin eine Einschränkung funktioneller Immunität (jenseits Mitgliedern der Troika) bei Verbrechen nach dem Völkerstrafgesetzbuch (§ 20 Abs. 2 S. 2 GVG).

Pflicht zu Überstellung

Das im Jahre 2002 – zeitgleich mit dem IStGH-Statut – in Kraft getretene Gesetz über die Zusammenarbeit mit dem IStGH (IStGHG) regelt die Einzelheiten der Zusammenarbeit Deutschlands mit dem Gerichtshof. Was die Vollstreckung von IStGH-Haftbefehlen angeht, so ordnet § 2 IStGHG – in Vollzug von Art. 89 Abs. 1, 91 Abs. 2, 3 IStGH-Statut – grundsätzlich die Pflicht zu Überstellung an. Im Übrigen ist zwischen Festnahme/Überstellungshaft und eigentlicher Überstellung zu unterscheiden. Zuständige Behörde gegenüber dem IStGH (insbesondere für Festnahme- und Überstellungsersuchen) ist das Bundesministerium der Justiz (BMJ) (§ 68 Abs. 1 IStGHG). Zuständig für Fahndungsmaßnahmen (§ 9 IStGHG) bezüglich einer vom IStGH verfolgten Person ist zunächst die Generalstaatsanwaltschaft Berlin, nach der Ergreifung der Person die örtliche Generalstaatsanwaltschaft (§ 8 IStGHG).

Durchgriffswirkung des Haftbefehls und Festnahme

Das zuständige OLG (§ 12 IStGHG) ordnet die (vorläufige) Überstellungshaft an (§§ 10, 11 Abs. 1 IStGHG), wenn ein Festnahme- und Überstellungsersuchen des IStGH (§ 10 IStGHG i.V.m. Art. 91 Abs. 2 IStGH-Statut) bzw. ein Ersuchen um vorläufige Festnahme (11 Abs. 1 S. 1 IStGHG i.V.m. Art. 92 Abs. 2 IStGH-Statut) vorliegt; in letzterem Fall muss der IStGH das Festnahme- und Überstellungsersuchen innerhalb von 60 Tagen nachliefern, sonst ist der vorläufige Überstellungshaftbefehl aufzuheben (§ 11 Abs. 1 S. 2 IStGHG).

Wichtig ist, dass das OLG bei Vorliegen des IStGH-Ersuchens kein Ermessen hat (§§ 10, 11 Abs. 1 S. 1 IStGHG: „wird … angeordnet“) und ein IStGH-Haftbefehl – als echter internationaler Haftbefehl eines von Deutschland anerkannten internationalen Gerichts – grundsätzlich unmittelbar anwendbar ist (Durchgriffswirkung); die Transformation des IStGH-Haftbefehls in einen nationalen Überstellungshaftbefehl dient alleine der Rechtssicherheit.⁵⁾ Die innerstaatliche Bindungswirkung des IStGH-Haftbefehls folgt auch aus § 11 Abs. 2 IStGHG, denn danach „kann“ (Ermessen) das OLG die vorläufige Überstellungshaft auch anordnen, wenn noch gar kein IStGH-Ersuchen vorliegt, aber dringender Tatverdacht besteht.⁶⁾ Der Gesetzgeber räumt dem OLG also nur Ermessen ein, wenn es gleichsam autonom ohne ein förmliches IStGH-Ersuchen handelt.

13 Abs. 1 IStGHG ermächtigt überdies – in Anlehnung an § 127 Abs. 2 StPO⁷⁾ – die Staatsanwaltschaft und die Polizei zur vorläufigen Festnahme, wenn (nur) „die Voraussetzungen eines Überstellungshaftbefehls“ vorliegen, dieser also noch gar nicht erlassen wurde, aber erlassen werden könnte. Dies folgt auch aus § 13 Abs. 3 IStGHG im Umkehrschluss, denn wenn dieser Absatz vom Vorliegen eines Überstellungshaftbefehls ausgeht („Liegt ein Überstellungshaftbefehl vor …“), so ist die vorläufige Festnahme nach den Abs. 1 und 2 eben auch ohne einen solchen (aber bei Vorliegen seiner Voraussetzungen) möglich. Die Unterscheidung folgt auch aus den §§ 14, 15 IStGHG: Während § 14 die Vorführung des Festgenommenen vor den Richter des zuständigen Amtsgerichts bei Vorliegen („auf Grund“) eines Überstellungshaftbefehls regelt, betrifft § 15 die Vorführung ohne einen solchen bei vorläufiger Festnahme.

Vor dem Amtsrichter kann der Verfolgte gegen den Überstellungshaftbefehl oder seinen Vollzug Einwendungen erheben, die, wenn nicht offensichtlich unbegründet, eine Entscheidung des OLG zur Aufrechterhaltung der Haft notwendig machen können (§ 14 Abs. 5 IStGHG). Eine Außervollzugsetzung des Haftbefehls kommt allerdings nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 59 Abs. 4 IStGH-Statut in Betracht (§ 16 Abs. 2 IStGHG), insbesondere darf das OLG nicht den ordnungsgemäßen Erlass des IStGH-Haftbefehls gemäß Art. 58 Abs. 1 (a), (b) IStGH-Statut überprüfen und es muss etwaige Empfehlungen der zuständigen IStGH-Vorverfahrenskammer berücksichtigen (Art. 59 Abs. 5 IStGH-Statut).⁸⁾ Hierin zeigt sich erneut, dass Deutschland letztlich nur einen – grundsätzlich unmittelbar anwendbaren – IStGH-Haftbefehl vollstreckt.⁹⁾

Überstellungsverfahren

Was die Überstellung des Verfolgten an den IStGH angeht, so ist – ähnlich wie bei traditionellen Auslieferungsverfahren – ein zweistufiges Verfahren bestehend aus einer Zulässigkeitsprüfung des OLG und einer Bewilligung durch die Exekutive (BMJ) vorgesehen (§§ 6, 20 IStGHG). Dies ändert allerdings nichts daran, dass Prüfungsumfang und -tiefe – ganz im Sinne der obigen Ausführungen – erheblich geringer als im traditionellen Auslieferungsverfahren sind, denn der IStGH-Haftbefehl ist grundsätzlich unmittelbar wirksam und es besteht die schon genannte Überstellungspflicht (§ 2 IStGHG);¹⁰⁾ einer etwaigen Nicht-Bewilligung müssen jedenfalls Konsultationen mit dem IStGH (Art. 97 IStGH-Statut) vorausgehen.¹¹⁾

Zunächst wird die Überstellung – sofern der Betroffene nicht der vereinfachten Überstellung (§ 32 IStGHG) zugestimmt hat – von der Generalstaatsanwaltschaft beim OLG beantragt (§ 20 Abs. 1 IStGHG). Dieses hat im Kern eine formale Prüfung (Vorliegen eines Überstellungsersuchens gemäß Art. 89, 91 IStGH-Statut, Identität des Verfolgten) durchzuführen, insbesondere ist keine irgendwie geartete Verdachtsprüfung vorzunehmen (§§ 5 Abs. 1, 20 IStGHG; zum Verfahren §§ 21-23 IStGHG);¹²⁾ lediglich beim Einwand der Doppelverfolgung ist das Verfahren bis zu einer IStGH-Entscheidung auszusetzen (§ 3 IStGHG i.V.m. Art. 89 Abs. 2 IStGH-Statut). Bei Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung, etwa die möglicherweise beachtliche (persönliche) Immunität des Tatverdächtigen, kann das OLG zwar den BGH anrufen (§ 33 IStGHG). Doch folgt das deutsche Recht auch insoweit – per dem oben schon zitierten § 21 GVG – der ebenfalls schon erwähnten Auslegung der IStGH-Berufungskammer, wonach Immunität vor dem IStGH – auch bei Nicht-Vertragsstaaten – nicht gilt; damit kann auch Art. 98 Abs. 1 IStGH-Statut die nationale Vollstreckung eines IStGH-Haftbefehls nicht hindern.¹³⁾ Sollte das ein nationales Gericht anders sehen, kann es das IStGH-Ersuchen nicht ablehnen, sondern muss einen Konsultationsprozess mit dem IStGH initiieren (Art. 97 IStGH-Statut), der gegebenenfalls vor die Vertragsstaatenversammlung und den IGH gelangen kann (Art. 119 Abs. 2 IStGH-Statut).

Fazit

Würde der israelische Premierminister Netanjahu tatsächlich Deutschland besuchen, würde dies nicht nur einen – ganz und gar unnötigen – Konflikt mit dem IStGH heraufbeschwören, sondern auch die innerstaatliche Gewaltenteilung in Frage stellen. Denn um eine Festnahme von Netanjahu zu verhindern, müsste die Exekutive – auf Bundes- wie Landesebene – massiv in das oben beschriebene Festnahme- und Überstellungsverfahren und damit in die Unabhängigkeit der Judikative eingreifen. Dabei wäre insbesondere eine politisch veranlasste Weisung an den zuständigen Generalstaatsanwalt (§ 147 GVG),¹⁴⁾ einen IStGH–Haftbefehl nicht zu vollstrecken, rechtswidrig; auch die Nicht-Bewilligung einer zulässigen Überstellung an den IStGH wäre zumindest völkerrechtswidrig (ganz abgesehen davon, dass sie die Überstellungshaft bzw. vorläufige Festnahme ja nicht berühren würde). Allgemeinpolitische Interessen können zwar gegenüber dem IStGH in einem Konsultationsverfahren geltend gemacht werden (Art. 97 IStGH-Statut), sie rechtfertigen aber nicht die fehlende Befolgung von IStGH-Ersuchen, insbesondere zur Überstellung von Tatverdächtigen.¹⁵⁾ Und schließlich ist zu beachten, dass die Verweigerung der Vollstreckung eines IStGH-Haftbefehls in der Sache eine Strafvereitelung (§§ 258, 258a StGB) darstellt; deren Schutzbereich sollte, wie bei den Aussagedelikten (§ 162 Abs. 1 StGB), auf von Deutschland unterstützte Straftribunale erweitert werden.

Die Bundesrepublik bekennt sich zu einer völkerrechtsbasierten internationalen Ordnung. Sie muss einen internationalen Gerichtshof wie den IStGH daher unterstützen. Dieser verschafft Opfern schwerster internationaler Verbrechen Gerechtigkeit, er steht für den Grundsatz, dass alle vor dem Gesetz gleich sind und niemand über demselben steht. „Niemand“ gilt für Freunde wie Gegner gleichermaßen. Ebenso wenig wie Haftbefehle innerstaatlicher Gerichte, aus Respekt vor ihrer Unabhängigkeit und der Gewaltenteilung, von Politikern in Frage gestellt werden sollten – oder sogar zu ihrer Nichtbefolgung aufgerufen werden sollte –, dürfen die Anordnungen von internationalen Strafgerichtshöfen, die Deutschland anerkannt hat, von der Bundesregierung unterlaufen werden.