Aus Alt mach Neu?

Das vorläufige Ergebnis der Bundestagswahl steht fest und die neuen Mehrheiten stehen vor dem gleichen Problem, das im November letzten Jahres bereits zum Ampel-Bruch geführt hatte: die seriöse Finanzierung des Bundeshaushalts unter Einhaltung der verfassungsrechtlich verankerten Schuldenbremse. Nachdem eine Reform der Schuldenbremse oder ein neues Sondervermögen lange am Widerstand von FDP und CDU/CSU gescheitert waren, scheint jedenfalls die CDU – wohl nicht ganz unbeeinflusst von ihrem Wahlsieg – geläutert. Merz äußert sich seit Wochen relativierend und hat Gerüchten zufolge gemeinsam mit Grünen und SPD angesichts der Sperrminorität von AfD und Linkspartei infolge der geänderten Mehrheitsverhältnisse einen politischen Coup geplant: Man überlegt die alten Mehrheiten der sogenannten demokratischen Mitte zu nutzen, um noch vor der Konstituierung des neuen Bundestages eine Verfassungsänderung in Form eines neuen Sondervermögens zu beschließen. Aus demokratietheoretischer Sicht drängt sich die Frage auf, ob der aktuelle Bundestag nach der Wahl über ausreichend Legitimität verfügt, um weitreichende gesetzgeberische Entscheidungen zu treffen. Nicht nur für die Reform der Schuldenbremse, sondern auch um ein neues Sondervermögen zu beschließen, muss das Grundgesetz verändert werden. Dieser Beitrag zeigt, dass der Alt-Bundestag jedoch infolge der Neuwahl die nötige Legitimation verloren hat, um das Grundgesetz anzupassen.

Verfassungsrechtliches Gebot des handlungsfähigen Bundestages

Das Grundgesetz enthält keine konkrete Regelung über die Kompetenzverteilung während der Zeit zwischen Neuwahl und Konstituierung. Art. 39 Abs. 1 S. 2 GG bestimmt lediglich, dass die Wahlperiode des alten Bundestages erst mit dem Zusammentritt des neuen endet. Daraus wird allgemein geschlussfolgert, dass der alte Bundestag bis zur Konstituierung des neuen Bundestages in seinen Handlungsmöglichkeiten nicht beschränkt sei. Insbesondere könne er weiterhin formell wirksam Gesetze verabschieden. Art. 39 Abs. 2 GG begrenzt zudem den Zeitraum zwischen Wahl und Konstituierung auf maximal 30 Tage. Insgesamt wird Art. 39 GG daher dahingehend ausgelegt, dass das Grundgesetz sich mit einem durch Neuwahlen in seiner Legitimität geschwächten Alt-Bundestag abfindet und dessen Kompetenzen zugunsten der parlamentarischen Handlungsfähigkeit aufrechterhält. Zum Ausgleich begrenzt das Grundgesetz jedoch die Dauer dieses Zustandes auf einen relativ kurzen Zeitraum von 30 Tagen. Verstärkt wird dieser Eindruck durch die Entstehungsgeschichte der Norm. Art. 39 Abs. 1 GG a.F. ordnete nicht nur nach Zusammentritt des neuen Bundestages, sondern auch im Falle der Auflösung ein sofortiges Ende der Wahlperiode des alten Bundestages an, was nach dem Auseinanderfallen der sozial-liberalen Koalition unter Willy Brandt infolge der umstritten Ost-Politik zu einer als unbefriedigend empfundenen parlamentslosen Zeit führte. Diesen Zustand wollte der Verfassungsgesetzgeber für die Zukunft verhindern und änderte daher im Jahre 1976 Art. 39 Abs. 1 GG a.F. (Kochsiek, S. 53f). Nunmehr endet nach Art. 39 Abs. 1 S. 1 n.F. die Wahlperiode des alten Bundestages nur noch durch Zusammentritt eines neuen, sodass eine Zwischenzeit ohne (handlungsfähiges) Parlament verhindert wird. Auch der Wille des Verfassungsgesetzgebers spricht demnach für einen handlungsfähigen Alt-Bundestag in der Zeit vor der Konstituierung des neuen Bundestages.

Reichweite der Kompetenzen des handlungsfähigen Bundestages

Damit ist aber noch nichts über die Reichweite der Handlungsfähigkeit, technisch gesprochen über die Qualität der materiellen Kompetenzen des Bundestages gesagt. Dass der Bundestag grundsätzlich handlungsfähig bleiben soll, bedeutet nicht, dass er jegliche Kompetenz ausüben können muss. Vielmehr ist auch denkbar, dass der Alt-Bundestag handlungsfähig bleibt, es ihm aber in Anbetracht der Wahl eines neuen Bundestages versagt bleiben muss, weitreichende und womöglich unumkehrbare Entscheidungen zu treffen.

Das würde voraussetzen, dass (i) die Legitimation des Bundestages geschwächt oder aufgehoben ist und (ii) der Verfassung ein Grundsatz entnommen werden kann, nach dem Legitimationseinbußen mit Kompetenzeinbußen einhergehen.

Legitimation und Legitimität

Legitimation ist zunächst ein Erklärungsmodell zur Rechtfertigung von Herrschaft (Kochsiek, S. 104). Während Legitimität nur den qualitativen Zustand der Herrschaft beschreibt, umfasst Legitimation darüberhinausgehend die Herleitung und Begründung der Herrschaftsverhältnisse. Eine Herrschaft ist legitim, wenn sie legitimiert ist. Die zentralen Anknüpfungspunkte zur Legitimation der parlamentarischen Demokratie finden sich in Art. 20 Abs. 2 GG und dem darin enthaltene Demokratieprinzip. Die Fremdherrschaft über das Volk durch eine kleine Gruppe von Abgeordneten wird legitimiert, indem dem Volk das Recht zugestanden wird, die Abgeordneten durch Wahlen selbst zu bestimmen. Zentrale Frage ist nun, ob die grundsätzlich bestehende Legitimation des Alt-Bundestages durch die Neuwahlen (zumindest teilweise) erschüttert ist.

Legitimitätsübergang auf neuen Bundestag

Ausgangspunkt ist dabei, dass sich das legitimierende Verhalten des Wahlvolkes, d.h. diejenige(n) Handlungen(en) die das Parlament legitimieren, auf die Stimmabgabe am Wahltag beschränkt, Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Dass die Legitimation abgegeben wurde, muss allerdings nicht zwangsläufig zur sofortigen Legitimität des betroffenen Verfassungsorgan führen. Nach überwiegender Ansicht ist Art. 39 Abs. 1 S. 2 Ausdruck dieses verzögerten Legitimitätseintritts beim neuen Bundestag (erst mit Konstituierung, vgl. oben). Dies ist aber nicht zwingend: Art. 39 GG kann auch als Ausdruck eines Legitimationsverlustes des Alt-Bundestages interpretiert werden. Dass Art. 39 Abs. 2 GG die Höchstfrist auf ein sehr kurzes Maß von 30 Tagen begrenzt, ist Folge einer grundsätzlichen Skepsis des Grundgesetzes gegenüber diesem Interimszustand. Sogar bei einer Auflösung des Parlaments, die die Verfassung tunlichst verhindern möchte¹⁾, gewährt das Grundgesetz eine großzügige Frist von 60 Tagen, um Neuwahlen durchzuführen. Dies mag zum einen mit der aufwendigen und zeitintensiven Organisation von Neuwahlen zusammenhängen. Gleichzeitig besteht aber auch kein Bedürfnis für eine kürzere Frist, weil die Auflösung des Parlaments keine Legitimationseinbuße mit sich bringt, denn der Bundestag kann nur infolge einer gescheiterten Vertrauensfrage (Art. 68 Abs. 1 S. 1 GG) oder einer gescheiterten Kanzlerwahl (Art. 63 Abs. 4 S. 3 GG) aufgelöst werden. Scheitern Vertrauensfrage oder Kanzlerwahl, ist lediglich die Legitimität des Kanzlers, nicht aber die des Parlaments aufgehoben.

Zudem lässt auch Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG keinen Raum für einen verzögerten Legitimitätseintritt beim neuen Bundestag. Die vom Volke ausgehende Staatsgewalt wird durch Wahlen ausgeübt, nicht durch die Konstituierung des Bundestages oder andere Zwischenakte. Dass es organisatorisch notwendig ist, einen nach der Wahl liegenden Zeitpunkt für den Machtwechsel zu bestimmen, ändert nichts daran, dass die Legitimation bereits vor dem Stichtag erteilt wurde und nicht etwa durch diesen ausgelöst wird. Insofern ist es erhellend von einer materiellen, unmittelbar durch Wahlen ausgedrückten Legitimation und einer formellen, infolge Konstituierung eintretenden Legitimation zu sprechen. Daraus folgt, dass der neue Bundestag ab der Wahl bereits materiell legitimiert ist. Diese Legitimität des neuen Bundestages kann indes nicht ohne Folgen für die Legitimität des Alt-Bundestages bleiben. Vielmehr geht ein Teil der Legitimität des Alt-Bundestages auf den neuen Bundestag über.

Dass die Kompetenzen gänzlich auf den neuen Bundestag übergehen, ist weder nötig noch praktikabel, da der neue Bundestag mangels Konstituierung nicht handlungsfähig ist und damit nicht in der Lage wäre, die Kompetenzen zu nutzen. Allerdings erscheint es geboten, dem Alt-Bundestag die Ausübung bestimmter Kompetenzen zu versagen. Dass diese Sichtweise dem Grundgesetz auch nicht vollkommen fremd ist, zeigen ein Vergleich zur Regelung über die Bundesregierung sowie ein der Verfassung immanenter Grundsatz.

Die geschäftsführende Bundesregierung

Art. 69 Abs. 3 GG bestimmt, dass der Bundeskanzler sowie seine Minister ermächtigt (und auf Ersuchen des Bundespräsidenten auch verpflichtet) sind, die Amtsgeschäfte bis zur Ernennung eines Nachfolgers weiterzuführen – die Bundesregierung soll geschäftsführend im Amt bleiben. Zwar ordnet Art. 69 Abs. 3 GG damit, ebenso wie Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG, keine ausdrückliche Kompetenzeinschränkung an. Aufgrund ihrer fehlenden parlamentarischen Legitimation sind die Kompetenzen der geschäftsführenden Bundesregierung nach allgemeiner Auffassung der juristischen Literatur aber beschränkt (nur Kämmerer, Rn. 42). So ist der geschäftsführende Bundeskanzler insbesondere nicht berechtigt, die Vertrauensfrage gem. Art. 68 Abs. 1 S. 1 GG zu stellen, da ihm auch nie das Vertrauen durch den neuen Bundestag im Wege der Kanzlerwahl ausgesprochen wurde. Gleiches gilt für den Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 Abs. 1 S. 1 GG (Epping, Rn. 46). Es entspricht zudem der Staatspraxis, dass die geschäftsführende Bundesregierung keine weitreichenden Entscheidungen trifft (Piper, Rn. 8). Das Grundgesetz antwortet also in gewisser Form spiegelbildlich auf die fehlende parlamentarische Legitimation der Bundesregierung mit der Einschränkung solcher Befugnisse, die in besonderer Weise Legitimation erfordern.

Das proportionale Verhältnis von Legitimation und Kompetenz

Dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG) kann zudem der Grundsatz entnommen werden, dass die erforderliche Legitimation in Abhängigkeit der Relevanz der Entscheidung proportional steigt, d.h. je wichtiger die Entscheidung für das Gemeinwesen, desto mehr Legitimation ist notwendig, um sie treffen zu dürfen (Sommermann in Huber/Voßkuhle). Aus diesen Überlegungen ist auch die Wesentlichkeitstheorie des BVerfG (bspw. hier, hier und hier) hervorgegangen, nach der lediglich der direkt legitimierte Bundestag die für wesentliche Entscheidungen notwendige Legitimation besitzt. Aus diesem Prinzip kann somit abgeleitet werden, dass auch die Reichweite der Kompetenzen des Parlaments unmittelbar mit seinem Legitimationsgrad verbunden ist.

Dies spricht dafür, während eines Zustandes geschwächter Legitimation eine Beschränkung solcher Kompetenzen anzunehmen, die Ausdruck der besonders hohen Legitimation des Bundestages sind. Verfehlt wäre es allerdings jede i.S.d. Wesentlichkeitstheorie wesentliche Entscheidung als Ausdruck besonderer Legitimation zu begreifen, da auf diese Weise die Kernkompetenz des Bundestages beschnitten und dies mit dem Ziel des Art. 39 Abs. 2 GG unvereinbar wäre.

Kompetenzeinschränkungen des Alt-Bundestages

Ausgehend von der oben getroffenen Feststellung, dass ein Teil der Legitimität auf den neuen Bundestag übergeht, ist stattdessen zunächst die Ausübung solcher Kompetenzen zu beschränken, die die Legitimität des neuen Bundestages in Frage stellen. Dazu zählen Entscheidungen, die in die Kompetenzen des neuen Bundestages eingreifen, weil sie tatsächlich oder rechtlich unumkehrbar sind (unter Verweis auf politisch oder tatsächliche Bindung ähnlich Klein/Schwarz, Rn. 53). Um eine Kompetenzeinschränkung zu begründen, reicht es indes nicht aus, dass die Rückabwicklung eines Gesetzes des Alt-Bundestages nach der Wahl aufgrund veränderter Mehrheiten politisch unmöglich ist. Daher fällt die geplante Einsetzung des Sondervermögens nicht in diese Kategorie der unumkehrbaren Entscheidungen, auch wenn es als ausgeschlossen erscheint, dass die neuen Mehrheiten die Grundgesetzänderung rückgängig machen würden. Unumkehrbar und mit der Kompetenzeinschränkung des Alt-Bundestages unvereinbar, wäre es etwa einen völkerrechtlichen Vertrag zu ratifizieren, der trotz der vom BVerfG anerkannten Möglichkeit eines treaty override den neuen Bundestag völkerrechtlich binden würde.

Darüber hinaus gibt es Kompetenzen, die aufgrund verfassungsrechtlicher Wertungen eine besonders hohe Legitimation erfordern. Ordnet das Grundgesetz eine besondere Mehrheit an, etwa eine absolute oder gar 2/3-Mehrheit, bringt es damit ein besonderes Repräsentationserfordernis zum Ausdruck. Da – wie oben gesehen – die Legitimation des Bundestages unmittelbar auf der Repräsentation des Wahlvolkes beruht, ist der erhöhte Repräsentationsgrad zugleich Mittel, um die für bestimmte Entscheidungen notwendige Legitimation herbeizuführen. Manche Entscheidungen sind so wichtig, dass sie selbst der Bundestag nicht mit einfacher Mehrheit beschließen darf. Dazu zählt vor allem die Verfassungsänderung (Art. 79 Abs. 2 GG). Die Verfassungsänderung als weitreichendste Kompetenz des Bundestages bedarf daher – in konsequenter Fortentwicklung der Wesentlichkeitstheorie – einer gegenüber einfachen Beschlüssen erhöhten Legitimation, die der Alt-Bundestag nach Neuwahlen und einem teilweise Legitimitätsübergang auf den neuen Bundestag nicht mehr besitzt. Auch für ein neues Sondervermögen müsste der Bundestag die Verfassung ändern: Der durch das erste Sondervermögen eingefügte Art. 87a Ia GG müsste erneut modifiziert werden, damit ein erneutes Sondervermögen – trotz der Schuldenbremse in Art. 115 GG – zulässig wäre. Somit wäre der Alt-Bundestag aufgrund der erforderlichen Grundgesetzänderung auch daran gehindert, ein neues Sondervermögen zu beschließen.

Fazit

Die Neuwahl bildet durch die Kundgabe des Wählerwillens eine politische Zäsur. Durch die mit der Stimmabgabe verbundene Legitimationswirkung zeitigt die Wahl zudem auch unmittelbar rechtliche Folgen. Die Legitimität des neuen Bundestages geht auf Kosten der Legitimität des alten. Daher kann der Alt-Bundestag seine Kompetenzen nicht zulasten des legitimierten neuen Bundestages nutzen. Er ist daran gehindert, Entscheidungen zu treffen, die ausweislich besonderer Wertungen des Grundgesetzes eine besondere Legitimation voraussetzen. Die Idee, ein Sondervermögen auf Verfassungsebene mit den Stimmen des alten Bundestages zu beschließen, um die Mehrheiten des neuen Bundestages zu umgehen, ist daher nicht nur politisch fragwürdig und der Wahlentscheidung des Souverän gegenüber gleichgültig, sondern auch aus verfassungsrechtlicher Sicht unzulässig.