30 January 2024

There is one alternative

Taktische und systematische Obstruktion im Prozess der Gesetzgebung

Die Urszene der parlamentarischen Obstruktion spielte sich am 31. Januar 1881 im britischen Unterhaus ab. Zur Debatte stand ein Zwangsgesetz (Coercion Bill), das es in Irland erlauben sollte, säumige Schuldner aus ihren Häusern zu vertreiben.1) Die Partei der irischen Nationalisten, die sich gegen die durchaus koloniale Züge tragende Herrschaft Englands über Irland richtete, lief Sturm gegen das geplante Gesetz. Unter der Führung von Charles Parnell, dessen virtuose Handhabung parlamentarischer Möglichkeit selbst von seinen Gegnern anerkannt wurde, verfielen die Iren erstmals auf kompromisslose Obstruktion. Sie stellten einen Änderungsantrag zur Coercion Bill nach dem anderen, zu dem die Geschäftsordnung des Unterhauses dann jedes Mal eine mündliche Erläuterung vorsah, die maximal in die Länge gezogen wurde. Es entspann sich eine 41-stündige Parlamentsdebatte, die erst am 2. Februar 1881 endete und dies nur, weil der Sprecher des Unterhauses sich selbst einseitig zum „parlamentarischen Diktator“2) ernannte und den Notstand ausrief. Obwohl mehr als 150 Jahre alt, ist diese Episode bis heute in zweierlei Hinsicht überaus instruktiv für das Verständnis parlamentarischer Obstruktion: Erstens verdeutlicht die Auseinandersetzung über die Coercion Bill, dass nur systematische Obstruktion ein Problem darstellt. Zweitens zeigt sie, dass systematische Obstruktion nur politisch, nicht aber rechtlich überwunden werden kann.

Parlamentarische Obstruktion dient immer dem Zweck der Verzögerung oder Verhinderung einer Initiative der parlamentarischen Mehrheit.3) Es ist müßig, sie auf ein bestimmtes Verhalten der Minderheit zu reduzieren, denn letztlich geht es bei der Obstruktion immer um die Nutzung prozeduraler Schlupflöcher, die auch die umfangreichste parlamentarische Geschäftsordnung bietet. Zwei Formen sind besonders zeitintensiv und damit stets Mittel der Wahl für eine obstruktionswillige Minderheit: Dauerreden oder namentliche Abstimmungen. Wir haben schon beim eingangs erwähnten Beispiel gesehen, dass Dauerreden gar nicht unbedingt die sogenannten Filibuster sein müssen. Die Eröffnung permanenter neuer Möglichkeiten für Redebeiträge ist wesentlich effizienter, weil arbeitsteiliger zu bewerkstelligen. Namentliche Abstimmungen schließlich müssen vor- und nachbereitet werden, selbst im britischen Unterhaus mit seiner idealen Architektur benötigt man für eine namentliche Abstimmung etwa eine halbe Stunde, weil zunächst immer noch nicht im Plenum anwesenden Abgeordneten die Gelegenheit gegeben wird, herbeizueilen. Letztlich sind der Fantasie obstruktionswilliger Minderheiten aber keine Grenzen gesetzt.

Taktische und systematische Obstruktion

Zwei Arten von Obstruktion lassen sich unterscheiden, zum einen die taktische und zum anderen die systematische.4) Taktische Obstruktion richtet sich immer punktuell gegen bestimmte Vorhaben der Mehrheit, meist die Verabschiedung eines Gesetzes (denkbar ist aber auch die Wahl eines Kandidaten in ein bestimmtes Amt). Systematische Obstruktion hingegen zielt zusätzlich auf die informellen Normen ab, ohne die demokratische Regeln nicht gelten können, seien es Verfassungs- oder Geschäftsordnungsregeln. Die Politikwissenschaftler Steven Levitsky und Daniel Ziblatt nennen als die beiden wichtigsten informellen Normen der Demokratie die wechselseitige Toleranz (erkennbar vor allem an der Anerkennung von Wahlniederlagen und dem Verzicht auf jedwede Gewalt) sowie die institutionelle Zurückhaltung.5) Systematische Obstruktion verletzt namentlich die letztgenannte Norm, der zufolge keine Regel gegen ihre ursprüngliche Intention verwendet werden sollte. Parlamentarische Minderheitenrechte sind in keinem Fall dazu gedacht, dass gegen den Willen der Mehrheit niemand mehr gewählt werden kann oder dass gar kein Gesetz mehr verabschiedet werden kann.

Der Unterschied zwischen taktischer und systematischer Obstruktion lässt sich exemplarisch anhand der von den US-Republikanern betriebenen Blockade der Wahl eines Richters an den Supreme Court im letzten Jahr der Präsidentschaft Barack Obamas 2016 verdeutlichen: Die Republikaner verweigerten nicht etwa einem bestimmten Kandidaten die Zustimmung (was auf taktische Obstruktion hinausgelaufen wäre), sondern widersetzten sich der bisherigen Verfassungspraxis, dass amtierende Präsidenten Richterkandidaten ernennen, als solcher. Dies war das Gegenteil von institutioneller Zurückhaltung und mithin ein Beispiel für systematische Obstruktion. Im Lichte dieser Ausführungen war auch das, was die irischen Nationalisten 1881 betrieben, eindeutig systematische Obstruktion, denn hier war das Ziel nicht die Verzögerung der Coercion Bill, sondern die Lahmlegung des House of Commons als Ganzes.

Obstruktion als Teamsport

Im Fall von taktischer Obstruktion hängt deren Einfluss maßgeblich von der Kohäsion der Mehrheit ab. Um dies nachzuvollziehen, ist es zunächst wichtig, sich zu vergegenwärtigen, dass nur eine geschlossene Minderheit überhaupt wirksame Obstruktion betreiben kann. Mit einem Körnchen Salz ließe sich deshalb behaupten, dass Charles Parnell als Erfinder der Fraktionsdisziplin gelten kann.6) Obstruktion ist Teamsport und allein um die Mehrheit zu reizen, bedarf es enger Koordination. Ist eine Mehrheit nicht bereit, sich auf diesen Teamsport einzulassen, hat auch taktische Obstruktion echte Erfolgschancen. In modernen Parlamenten macht allerdings die allgemeine Arbeitsbelastung eine Arbeitsteilung notwendig, die ihrerseits nur von Parteien gewährleistet werden kann. Auf diese Weise sind Parlamente heute ohne Fraktionsgeschlossenheit kaum handlungsfähig, was die Möglichkeiten, auf dem Wege der Obstruktion inhaltliche Ziele zu erreichen, begrenzt. Eine auf Parteien gestützte, ent- und geschlossene Mehrheit kann jeden taktisch motivierten prozeduralen Angriff abwehren. Eine Ausnahme stellt die glaubhafte Drohung mit taktischer Obstruktion gegen bestimmte Gesetzesvorhaben dar: Auch wenn eine Mehrheit die angedrohte Obstruktion überwinden kann, ist es durchaus möglich, dass sie angesichts des allgemeinen Zeitdrucks auf bestimmte Vorhaben im Vorhinein verzichtet, und zwar einfach, um mehr parlamentarische Zeit für andere Vorhaben zur Verfügung zu haben.7)

Aus dieser grundsätzlichen Folgenlosigkeit der taktischen Obstruktion ergeben sich auch die Ratschläge, wie mit ihr umzugehen ist: Solange die Grenze zur systematischen Obstruktion nicht überschritten wird, muss taktische Obstruktion ausgehalten werden. Eine ständig steigende Zahl kleiner Anfragen an Ministerien ist ebenso zu tolerieren wie gelegentliche Zeitschinderei, beispielsweise durch wiederkehrende Anträge auf namentliche Abstimmungen. Alternativ lassen sich kleinere prozedurale Schlupflöcher durch Änderungen der Geschäftsordnung schließen. Ein Beispiel: Niemand zwingt den Bundestag zu einem im internationalen Vergleich hohen Quorum für seine Beschlussfähigkeit von der Hälfte seiner Mitglieder. Historisch mag diese auf den konstituierenden Reichstag des Kaiserreichs zurückgehende Regel ihre Berechtigung haben, denn damals mochten sich die „Zustände“ in der Tat noch nicht „so abgeklärt haben, dass der Regel nach ein Gegensatz nur zwischen geschlossenen Parteien statt[…]finde[t]“8). Heute ist dies beim besten Willen nicht mehr der Fall, der Bundestag ist ein idealtypisches Fraktionenparlament, in dem ohne Verständigung der Parteien buchstäblich nichts geht. Ebenso wie sporadische Zeitschinderei sind atmosphärische Störungen durch wenig konstruktives bis feindseliges Verhalten hinzunehmen bzw. sollten mit dem bestehenden parlamentarischen Ordnungsrecht bis hin zum Sitzungsausschluss geahndet werden.

Systematische Obstruktion und prozedurale Majorisierung

Einen Missbrauch parlamentarischer Minderheitenrechte stellt erst die systematische Obstruktion dar. Dies deshalb, weil sie per definitionem danach trachtet, die in Demokratien fundamentale Mehrheitsregel auszuhebeln. Systematische Obstruktion ist stets antidemokratisch; genauer gesagt, richtet sie sich gegen die legislative Demokratie.9) Systematische Obstruktion bricht nicht nur mit der Mehrheitsregel, sie unterminiert auch das Vertrauen in die Normen der Demokratie. Die Botschaft, die von erfolgreichen Episoden systematischer Obstruktion ausgeht, lautet: Offensichtlich lohnt es sich, zum eigenen Nutzen kreativ mit den informellen Regeln des demokratischen Miteinanders umzugehen.10) Setzt sich dieser Eindruck fest, erodieren die Normen der Demokratie, was dann wiederum den Antidemokraten Vorschub leistet: Dies ist der circulus vitiosus der Entdemokratisierung. Aus diesem Grund sind es in aller Regel ohnehin antidemokratische Antisystemparteien,11) die auf systematische Obstruktion setzen. Allen anderen Parteien ist dieser Weg zu riskant, eben weil die Demokratie als solche auf dem Spiel steht.

Angesichts ihres kategorischen Unterschieds darf bezweifelt werden, ob, „[d]ie Unterscheidung von verfassungsfeindlicher und taktischer Opposition […] in der Theorie von Interesse sein [mag], […] für die Praxis aber nicht hilfreich“ ist12). Gerade in der Praxis dürften taktische und systematische Obstruktion einen himmelweiten Unterschied machen. Ersterer ist entweder habituell oder juristisch zu begegnen, sprich durch Gewöhnung oder – meist inkrementelle – Regeländerungen. Letztere hingegen stellt im Wortsinn die Systemfrage und erfordert eine politische Antwort. Ohne schmittianisches Geraune (Souverän ist…) lässt sich ganz empirisch festhalten, dass systematische Obstruktion alle demokratischen Akteure vor eine – und genau eine – Alternative stellt: Entweder die systematische Obstruktion als Machtfrage zu akzeptieren und in einer konzertierten Aktion aller demokratischen Kräfte die formalen Regeln des politischen Wettbewerbs durch politische Reformen konsequent zu majorisieren – oder einen schleichenden Zusammenbruch der legislativen Demokratie zu akzeptieren. Ganz empirisch ist diese Feststellung deshalb, weil alle historischen Fälle systematischer Obstruktion diese Schlussfolgerung nahelegen.

Dass es in Großbritannien nicht ohne eine von Liberalen und Tories akzeptierte kreative Auslegung der (ungeschriebenen) Verfassung durch den Sprecher des Unterhauses abging, haben wir eingangs bereits gesehen. Die ebenfalls systematische Obstruktion der Kommunisten und (Post-)Faschisten in der französischen Nationalversammlung der Vierten Republik wurde letztendlich nur auf dem Wege einer Verfassungsänderung überkommen. Es war deshalb kein Zufall, dass die Verfassung der Fünften Republik Materien enthielt, die andernorts durch Geschäftsordnungen oder Parlamentsgesetze geregelt werden. Konkret ermöglichte es die Verfassung der Fünften Republik der Regierung, die Agenda der Nationalversammlung vollumfänglich zu kontrollieren, namentlich im Hinblick auf die Erstellung der Tagesordnung, ihre Ergänzung und den Schluss von Debatten.13)

Am französischen Fall lässt sich gut illustrieren, dass eine solche Majorisierung der Abläufe im Parlament aus der Perspektive der Minderheitsrechte durchaus problematisch ist. Nach 1958 konnte die französische Regierung mit sehr wenigen Ausnahmen die Tagesordnung der Nationalversammlung allein festlegen; sie war in der Lage, Änderungsanträge der zu ihren Gesetzesanträgen auszuschließen und sie verfügte über die so genannten „nukleare Option“ des Artikels 49 Abs. 3 der Verfassung, die sogar Abstimmungen über Gesetzesvorlagen verzichtbar machte, solange nicht binnen 48 Stunden eine absolute Mehrheit für ein Misstrauensvotum gegen die Regierung zustande kam. Anders formuliert: Mehrheiten für Gesetze sind in Frankreich unnötig, solange keine absolute Mehrheit sich für Neuwahlen ausspricht. Dies ist kein rein historisches Regierungsprivileg: Ohne die nukleare Option wäre 2023 die Rentenreform nicht verabschiedet worden, gegen die sich sowohl die linksradikale La France insoumise als auch das rechtsradikale Rassemblement National ausgesprochen hatten. Im Fall einer solch drastischen Ausschlusses illoyaler Oppositionsparteien bestehen allerdings auch für ihre loyalen Pendants kaum parlamentarische Mitwirkungsmöglichkeiten. Das macht eine prozedurale Majorisierung in Parlamenten wirklich nur zu einer Notfalloption – die allerdings ihrer alternativen Konsequenz eindeutig vorzuziehen ist.

Was hingegen passiert, wenn systematische Obstruktion keine politischen Konsequenzen nach sich zieht, verdeutlicht das Beispiel der Weimarer Republik. Nationalsozialistische und kommunistische Obstruktion stand im Weimarer Reichstag im Wortsinn auf der Tagesordnung und sie kann als ein Faktor unter anderen angesehen werden, der dessen Legitimität fortwährend unterminierte.14) Am Ende entleibte der Reichstag sich selbst und überließ die Gesetzgebung den Reichspräsidenten auf dem Wege der Notverordnungen. Die Konsequenzen sind bekannt und der wichtigste Grund dafür, dass man sich nach 1949 im Bundestag einig war, jeder obstruktionsbereiten Minderheit „ein Mundschloss anhängen“ zu wollen, wie es der CSU-Abgeordnete Karl Kahn geradeheraus formulierte.15) Es wäre sehr wünschenswert, wenn man sich in Deutschland und anderswo auch in der Zukunft an diesen Vorsatz erinnern würde, wenn eine Minderheit wieder auf systematische Obstruktion setzt. In diesem Fall lautet die einzige Alternative: konsequente Majorisierung derer, die systematische Obstruktion betreiben oder Zusammenbruch der legislativen Demokratie.

References

References
1 Vgl. zu dieser Episode Michael Koß, Parliaments in Time. The Evolution of Legislative Democracy in Western Europe, 1866–2015, Oxford: Oxford University Press 2018, S. 119–122.
2 Edward Porrit, Amendments in House of Commons Procedure Since 1881: The Aims and Tendencies of the Newer Standing Orders, American Political Science Review 2/4 (1908), S. 515–31, hier S. 523.
3 Vgl. Joseph Bücker, Report on the Obstruction of Parliamentary Proceedings’, Constitutional and Parliamentary Information 158 (1989), S. 243–264, hier S. 244.
4 Vgl. Bücker, Report on the Obstruction, a.a.O., S. 245.
5 Vgl. Steven Levitsky & Daniel Ziblatt, How Democracies Die, New York: Crown 2018, S. 102–111.
6 Vgl. dazu Michael Rush, The Role of the Member of Parliament since 1868: From Gentlemen to Players, Oxford: Oxford University Press 2001, S. 163–165 und James McConnel, The Irish Parliamentary Party and the Third Home Rule Crisis, Dublin: Four Courts Press 2013, S. 215–219.
7 Vgl. Christian Fong & Keith Krehbiel, Limited Obstruction, American Political Science Review 112/1 (2018), S. 1–14. Solche glaubhaften Obstruktionsdrohungen sind vor allem da wenig ungewöhnlich, wo Mehrheiten die Tagesordnung von Parlamenten kontrollieren und Minderheiten kaum über die Möglichkeit verfügen, in Ausschüssen Einfluss auf Gesetzesvorhaben zu nehmen, also in sogenannten Redeparlamenten. Zur Unterscheidung von Rede- und Arbeitsparlamenten vgl. Winfried Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, Opladen: Westdeutscher Verlag 1979, S. 96–106 und Michael Koß, Parliaments in Time, a.a.O., S. 16–29.
8 Vgl. dazu Michael Koß, Demokratie ohne Mehrheit? Die Volksparteien von gestern und der Parlamentarismus von morgen, München: dtv, S. 221 m.w.N.