Unionsfeindlichkeit und Obstruktion

Am 9. Juni ist Europawahl. Rechtspopulistische und potenziell unionsfeindliche Parteien sind derweil europaweit im Aufwind und stellen die Europäische Union und ihr Parlament – das Herz der Europäischen Demokratie – vor erhebliche Herausforderungen. Mit dem zu erwartenden, starken Ergebnis der potenziell unionsfeindlichen Parteien bei der Europawahl wächst vor allem auch das Risiko für Angriffe aus dem Inneren des Europäischen Parlaments selbst. Ein Blick in die aktuelle Geschäftsordnung des EU-Parlaments (GOEP) zeigt bereits heute ein EU-Parlament, das sich im Bewusstsein dieser Obstruktionsgefahren selbst organisiert hat. Ob die dort ergriffenen Mittel genügen oder die GOEP doch noch Einfallstore für die Obstruktion durch unionsfeindliche Kräfte aufweist, soll dieser Beitrag beleuchten.

Unionsfeindlichkeit im Europäischen Parlament

In der von Krisen geprägten politischen Landschaft der EU greift die Unionsfeindlichkeit spürbar Raum. Der zunächst als Spitzenkandidat angetretene EU-Abgeordnete der AfD Maximilian Krah wirbt für ein „Europa der Vaterländer“. Björn Höcke fordert: „Diese EU muss sterben, damit das wahre Europa leben kann.“ Der Spitzenkandidat des Rassemblement National zur Europawahl Jordan Bardella will die elitären „Technokraten“, die seiner Meinung nach EU-Parlament und Europäische Kommission besetzen, entmachten. Und die ungarische Regierung sorgt (wieder einmal) für Empörung mit ihren Anti-EU-Wahlkampfplakaten.

Auch wenn diese und andere unionsfeindliche Stimmen im Europawahlkampf 2024 nicht mehr offen von „Dexit“, „Frexit“ und Co. sprechen, bleibt ihr Ziel doch (unausgesprochen) ein Rückbau der EU – von ihrer Kompetenzentleerung bis zur tatsächlichen und rechtlichen Auflösung. Natürlich ist es schon integrationstheoretisch absolut legitim einen Rückbau der EU zu fordern und zu fördern. Die EU-Verträge sprechen zwar vom Ziel der ever closer union, aber Art. 48 EUV stellt eindeutig klar, dass in einem geordneten Änderungsverfahren auch Kompetenzen von der EU an die Mitgliedstaaten zurückgegeben werden können. Selbst eine einvernehmliche Auflösung der EU ist völkerrechtlich möglich. Eine gewisse EU-(Integrations-)Skepsis ist damit eine (unionsrechtlich) legitime Position, die selbstverständlich auch durch Abgeordnete im EU-Parlament repräsentiert werden darf. Problematisch wird es, wenn diese EU-Skepsis nicht mehr nur zu einer destruktiven – aber legitimen – politischen Strategie von EU-Abgeordneten führt, sondern in eine Unionsfeindlichkeit umschlägt, die sich die Zerstörung der EU und ihrer Organe von innen heraus mithilfe missbräuchlicher parlamentarischer Obstruktion zum Ziel setzt. Die Grenze zwischen einer lediglich destruktiven politischen Strategie in der parlamentarischen Arbeit und missbräuchlicher parlamentarischer Obstruktion (zum Begriff Lerch/Zillessen) wird dabei – nach dem diesem Beitrag zugrundeliegenden Verständnis – immer dann überschritten, wenn Akteure nicht nur im Sinne einer verfahrensrechtlich angelegten, legitimen politischen Blockade, sondern zur bewussten Beschädigung der Funktionsfähigkeit unionsrechtlich vorgesehener Mechanismen oder Organe handeln.

Die Machtverhältnisse nach der Europawahl

Wie groß die Gefahr der missbräuchlichen Obstruktion für das EU-Parlament tatsächlich ist, hängt wiederum maßgeblich davon ab, in welcher Stärke unionsfeindliche Abgeordnete mit Obstruktionsinteresse dort vertreten sind. Im heutigen EU-Parlament aus 705 Abgeordneten sind Mitglieder von zwei der sieben Fraktionen – der ID (Identity and Democracy) mit 49 Sitzen und der ECR (European Conservatives and Reformists) mit 69 Sitzen – sowie der aktuell fraktionslosen Parteien AfD und Fidesz mit neun und zwölf Sitzen dem potenziell unionsfeindlichen Spektrum zuzurechnen. Gegenwärtig machen die potenziell unionsfeindlichen Abgeordneten mit insgesamt 139 Sitzen also bereits fast 20 % des EU-Parlaments aus. Die aktuellen Hochrechnungen zur Europawahl sagen ihnen einen Zuwachs auf 178 Sitze (bei 720 EU-Abgeordneten insgesamt) voraus. Im Januar wurden sogar 197 Sitze prognostiziert. Im Worst-Case-Szenario könnten unionsfeindliche Abgeordnete damit nach der Europawahl fast 30 % des EU-Parlaments stellen.

Ein derartiger Zuwachs an Parlamentsanteilen vereinfacht es unionsfeindlichen Kräften an verschiedensten Stellen Einfluss auf die Arbeit des EU-Parlaments zu nehmen, insbesondere weil es sich um ein Parlament der „anlassbezogenen“, wechselnden Mehrheiten handelt. Je größer dort der Anteil der Abgeordneten ist, die kein Interesse an effektiver Parlamentsarbeit haben, desto schwieriger wird es, solche Mehrheiten zu finden. Eine entscheidende Rolle bei der künftigen Mehrheitsfindung wird daher die Positionierung der demokratisch-konservativen EPP (European People’s Party) als voraussichtlich größte Fraktion im EU-Parlament (aktuell: 176 Sitze; Prognose: 184) spielen. Eine Allianz mit der ID schließt die EPP zwar aktuell aus, da sie sich an den cordon sanitaire gebunden fühlt, eine Zusammenarbeit mit der ECR lehnt sie hingegen nicht kategorisch ab. Selbst die amtierende EU-Kommissionspräsidentin und Spitzenkandidatin der EPP Ursula von der Leyen zeigt sich – auch unter Beteiligung der „postfaschistischen“ Fratelli d’Italia – offen für eine Kooperation mit der ECR.

Unter diesen Vorzeichen wird es schwieriger werden, bei Abstimmungen im EU-Parlament die regelmäßig erforderliche Mehrheit der abgegebenen Stimmen zu erreichen. Noch schwieriger wird die parlamentarische Mehrheitsfindung in Fällen, in denen abweichend strengere Mehrheitserfordernisse gelten – insbesondere bei der sogenannten doppelt qualifizierten Mehrheit (Mehrheit der Parlamentsmitglieder + Zweidrittel-Mehrheit der Abstimmenden) für die Zustimmung zum Sanktionsverfahren des Art. 7 EUV (i.V.m. Art. 354 IV AEUV) sowie für Misstrauensvoten gegen die Kommission gem. Art. 234 AEUV. Die sich daraus ergebende „gleitende“ Sperrminorität der doppelt qualifizierten Mehrheit liegt bei der geringstmöglichen Anzahl von abgegebenen Stimmen nur knapp über 25 %, sodass eine Blockade weiterer Sanktionsverfahren, wie etwa jenes gegen Ungarn, durch unionsfeindliche Abgeordnete durchaus realistisch erscheint, wenn sich nicht ausreichend Abgeordnete dagegenstellen.

Zahlreiche parlamentarische Obstruktionsmöglichkeiten

Daneben stehen den (unionsfeindlichen) Abgeordneten bereits heute Mittel zur Obstruktion effektiver Arbeitsabläufe im EU-Parlament zur Verfügung, deren (Aus-)Nutzung „politisch attraktiver“ wird – ist doch ein politischer Kulturwandel hin zu mehr parlamentarischer Provokation und Publicity Stunts zu erwarten.¹⁾

Typische Mittel parlamentarischer Obstruktion sind das Bezweifeln der Beschlussfähigkeit, der Missbrauch von Antragsrechten und das Ausnutzen des parlamentarischen Rederechts durch Dauerreden (Filibuster). Da die Redezeiten im EU-Parlament jedoch sehr kurz gehalten sind und bei ihrem Überschreiten konsequent eingegriffen wird, ist letzteres zumindest aktuell kein echtes Problem im EU-Parlament. Aber um beispielsweise dessen Beschlussfähigkeit zu bezweifeln und damit die parlamentarischen Abläufe relevant zu verzögern (in Deutschland beliebtes Obstruktionsmittel der AfD), bedarf es nach der GOEP lediglich eines Antrags von 38 Abgeordneten. Ebenfalls missbrauchsanfällig ist das Recht, ein Misstrauensvotum gegen die Kommission zu beantragen, welches – wenn auch in der Regel ohne Erfolgsaussichten – durch eine Wartefrist von drei Tagen zwischen Antrag und Abstimmung besonders viel Verzögerungspotenzial aufweist. Für einen solchen Misstrauensantrag genügt ein Zehntel der Parlamentsmitglieder – zukünftig 72 Abgeordnete. Das notwendige Quorum für die Bezweiflung der Beschlussfähigkeit werden die beiden unionsfeindlichen Fraktionen nach der Europawahl problemlos jeweils allein erreichen können. Ob gleiches auch für den Misstrauensantrag gilt, hängt vor allem bei der ID davon ab, wie sich ihr Verhältnis zur AfD entwickelt. Ferner räumt die GOEP i.V.m. dem EU-Abgeordnetenstatut allen Abgeordneten das Recht ein, Vorschläge für Unionsrechtsakte im Rahmen des Art. 225 AEUV ins Parlament einzubringen. Jede:r einzelne Abgeordnete hat also das „Recht, ein längeres Verfahren anzustoßen“ (Grabitz/Hilf/Nettesheim/Hölscheidt AEUV Art. 225 Rn. 9), was bewusst zur Obstruktion im Wortsinne – der Verstopfung des EU-Parlaments durch eine Vielzahl von Gesetzesvorschlägen – eingesetzt werden könnte. Ähnliches Potenzial hat das Einreichen einer Fülle von Änderungsanträgen zu Vorhaben des Parlaments in Ausschüssen und Plenum. Diese Spam-Wirkung kann durch die Vielsprachigkeit des EU-Parlaments und die Bedingung, dass über Änderungsanträge in der Regel nur abgestimmt werden darf, wenn sie in allen 24 Amtssprachen vorliegen (Art. 180 VI GOEP), noch weiter verstärkt werden.

Begrenzte parlamentsinterne Antworten auf Obstruktion

Welche Antworten hat nun das EU-Parlament auf die nach der Europawahl vermutlich gesteigerte Bedrohung seiner Funktionsfähigkeit durch missbräuchliche Obstruktion? Eine gänzliche Abschaffung der oben dargestellten, potenziell obstruktionsanfälligen Rechte aus Angst vor deren Missbrauch kann jedenfalls keine Lösung sein, dienen diese Rechte – redlich genutzt – doch vor allem dem Minderheitenschutz und sind damit essenziell für einen demokratisch gestalteten unionalen Parlamentarismus. Ebenfalls verfehlt wäre es, auf eine rein politische Bekämpfung drohender Obstruktion durch die Mehrheit im EU-Parlament (unabhängig davon wie realistisch eine solche Zusammenarbeit wäre) zu setzen – viel zu hoch wäre dabei das Risiko, dass sie selbst die Schwelle zum Missbrauch ihrer Macht überschreitet (dazu Schönberger mit dem Verweis auf den 2019 nach Bezweiflung der Beschlussfähigkeit des deutschen Bundestages durch die AfD nicht durchgeführten Hammelsprung; a.A. Koß). Es bedarf daher rechtlich abgesicherter Handlungsoptionen gegen Obstruktion. Der richtige Ort für derartige Regelungen ist (angesichts der gegenwärtigen Aussichtslosigkeit etwaiger Änderungen des Primärrechts) vor allem die GOEP, denn dort regelt das EU-Parlament in Selbstorganisation, wie konstruktive parlamentarische Zusammenarbeit in Brüssel und Straßburg funktioniert.

Die aktuell geltende GOEP sieht unter anderem bereits heute präventive Regelungen vor, um dem Missbrauch der oben als potenziell obstruktionsanfällig identifizierten (Minderheiten-)Rechte vorzubeugen. Beim Bezweifeln der Beschlussfähigkeit erschwert die GOEP etwa – anders als im Deutschen Bundestag (vgl. Jung, JöR 71 [2023], 21 [44]) – den „Exodus“, d.h. das künstliche Herbeiführen einer Beschlussunfähigkeit durch absichtliches Fernbleiben der antragstellenden Abgeordneten von der Ermittlung der Anwesenheit, indem diese unabhängig von ihrer tatsächlichen Anwesenheit bei der Ermittlung rechnerisch zwingend berücksichtigt werden müssen. Allerdings können alle anderen zum Zeitpunkt der Antragstellung im Plenarsaal anwesenden Abgeordneten – insbesondere Abgeordnete, die möglicherweise mit den Antragstellenden zusammenarbeiten – der Ermittlung der Anwesenheit trotzdem fernbleiben und so im Ergebnis doch eine künstliche Beschlussunfähigkeit herbeiführen. Dem könnte prophylaktisch mit der Einführung einer Teilnahmepflicht dieser Personen an der Ermittlung der Anwesenheit begegnet werden. Für den Misstrauensantrag gilt wiederum: Wird bereits innerhalb von zwei Monaten nach einem erfolglosen Misstrauensantrag gegen die Kommission ein neuer gestellt, muss dieser mit den Stimmen von mindestens einem Fünftel statt nur einem Zehntel der Abgeordneten ein deutlich höheres Quorum erfüllen – wobei die unionsfeindlichen Abgeordneten gemeinsam in Zukunft voraussichtlich auch dieses Quorum erreichen können. Das Spamming des Plenums durch Änderungsanträge kann der:die Parlamentspräsident:in verhindern, indem er:sie bei mehr als 50 (Änderungs-)Anträgen aus einem Ausschuss an diesen zurückverweist (Filterfunktion Art. 184 GOEP).

Das Besondere an der GOEP – im Gegensatz etwa zur Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages – ist aber, dass sie das Risiko parlamentarischer Obstruktion nicht nur erkennt und – wie oben dargestellt – implizit bekämpft, sondern in Art. 174 GOEP sogar explizit benennt. So ist der:die Parlamentspräsident:in nach Art. 174 GOEP allgemein befugt, den übermäßigen Gebrauch von Anträgen zu unterbinden, wenn er:sie davon überzeugt ist, dass sie einer anhaltenden und erheblichen Obstruktion des EU-Parlaments dienen. Darüber hinaus trifft die geltende GOEP weitere Regelungen, die obstruierendes bzw. störendes Verhalten erschweren (sollen). Diese erschöpfen sich jedoch weitestgehend in vorübergehenden Ordnungs- und Sanktionsmaßnahmen (Art. 175, 176 GOEP) gegen einzelne Abgeordnete bei Verstößen gegen die Verhaltensregeln des EU-Parlaments (Art. 10, 11 GOEP). Zu diesen Verhaltensregeln gehört unter anderem ein respektvoller Umgang miteinander unter Achtung der Werte der EU-Verträge. Insbesondere dürfen die Abgeordneten nicht die parlamentarischen Abläufe und die Ordnung im Plenarsaal stören. Konkretisiert werden die Verhaltensregeln durch einen Verhaltenskodex, der von den Abgeordneten zu unterschreiben ist – andernfalls sind sie prophylaktisch von Ämtern im EU-Parlament ausgeschlossen. Auf Verstöße gegen diese Verhaltensregeln reagiert der:die Parlamentspräsident:in in der Regel zunächst mit einem Ordnungsruf. Bei besonders groben oder fortgesetzten Ordnungsverstößen kann der:die Parlamentspräsident:in störenden Abgeordneten außerdem das Wort entziehen und sie bis zum Ende der Sitzung des Plenarsaals verweisen. Auch Rügen, eine vorübergehende Suspendierung von den Tätigkeiten des Parlaments – unbeschadet der Ausübung des Stimmrechts – oder die Einleitung eines Verfahrens zur Enthebung aus parlamentarischen Ämtern gehören zu den Reaktionsmöglichkeiten des:der Parlamentspräsident:in auf Fehlverhalten im EU-Parlament.

Effiziente Obstruktionsbekämpfung: eine Gratwanderung

In der Zusammenschau all seiner:ihrer Befugnisse bei der Unterbindung und Sanktionierung von obstruierendem und störendem Verhalten im EU-Parlament zeigt sich, wie herausragend wichtig der:die Parlamentspräsident:in für die Sicherstellung eines funktionsfähigen EU-Parlaments ist. Im Umkehrschluss bedeutet das aber auch, dass die Rolle des:der Parlamentspräsident:in ihr eigenes Obstruktionspotenzial birgt. Schließlich hätte auch ein:e unionsfeindliche:r Parlamentspräsident:in die Kontrolle über die oben dargestellten Ordnungs- und Sanktionsmaßnahmen und könnte sich für deren Nichtanwendung bei Störungen und Obstruktion durch verbündete Abgeordnete oder für die gezielte, missbräuchliche Anwendung gegen eigentlich nicht-störende bzw. nicht-obstruierende Abgeordnete entscheiden. Übernimmt ein:e Vizepräsident:in in Vertretung den Vorsitz bei einer Parlamentssitzung, eröffnen sich ihm:ihr zumindest im Rahmen der akuten Ordnungsmaßnahmen ähnliche Möglichkeiten.

Daraus direkt die Notwendigkeit einer GOEP-Änderung zur Diversifikation der mit Befugnissen zur Obstruktionsbekämpfung ausgestatteten Personen abzuleiten, wäre überhastet, auch weil damit ein Effizienzverlust bei der Obstruktionsbekämpfung einhergehen könnte. Es gilt daher vor allem zu verhindern, dass diese vulnerablen Posten überhaupt erst von unionsfeindlichen Abgeordneten besetzt werden. Die Wahlen des:der Parlamentspräsident:in und der Vizepräsident:innen erfolgen grundsätzlich mit der absoluten Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 16, 17 GOEP). Sind nach den ersten zwei Wahlgängen jedoch nicht alle Vizepräsident:innen-Posten besetzt, genügt im dritten Wahlgang schon die relative Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Hier zeigt sich die politische Verantwortung der Abgeordneten, denen an einem funktionsfähigen EU-Parlament gelegen ist, nach der Europawahl – wie schon ihre Vorgänger:innen – bei der Besetzung dieser Posten fraktionsübergreifend zu kooperieren und so sicherzustellen, dass kein:e Abgeordnete in eines der Ämter gewählt wird, der:die offensichtlich missbräuchliche Obstruktion betreiben oder zumindest dulden will.

Obstruktionsbekämpfung im EU-Parlament ist – wie in jedem Parlament – eine Gratwanderung. In einigen Bereichen ist die GOEP – vor allem durch Art. 174 – heute schon besser aufgestellt als etwa die des Bundestages. In anderen Bereichen ließe sich über kleinere Änderungen nachdenken – z.B. über eine Stärkung der Anti-„Exodus“-Regelung. Und wieder anderen Bereichen – insbesondere der Position der (Vize-)Parlamentspräsident:innen – ist ein gewisses Obstruktionsrisiko als „Schwachstelle“ schlicht aus den Notwendigkeiten eines demokratischen Systems heraus immanent, das sich nie zu allen Seiten hin absichern lassen wird.