23 Juli 2017

V-Leute mit Verfassungsrang – ein Pyrrhussieg in Karlsruhe für die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste

I. Fortsetzung oder Bruch?

Mit Beschluss vom 13. Juni 2017 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts über ein Organstreitverfahren entschieden, in dem die beiden Oppositionsfraktionen im Bundestag beantragt hatten, festzustellen, dass die Bundesregierung mit ihrer Weigerung, zwei von den beiden Fraktionen unabhängig voneinander gestellte Kleinen Anfragen, vollumfänglich zu beantworten, jeweils die Rechte des Bundestages sowie der beiden Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt hatte. Die Anfragen bezogen sich inhaltlich jeweils auf die Tätigkeiten bzw. Erkenntnisse der Sicherheitsbehörden des Bundes hinsichtlich verdeckter Quellen in Bezug auf das sogenannte Oktoberfestattentat, bei dem am 26. September 1980 auf dem Münchner Oktoberfest mittels eines Sprengsatzes 12 Personen ermordet und 211 Personen verletzt worden waren.

Auf den ersten Blick scheint der Beschluss die in den unmittelbar vorangehenden Entscheidungen zu beobachtende Tendenz, die Informationsrechte des Parlaments gegenüber der Regierung im Bereich der inneren und äußeren Sicherheit zunehmend zu beschneiden, umzukehren oder wenigstens aufzuhalten. Immerhin haben die Anträge der beiden antragstellenden Oppositionsfraktionen dieses Mal ganz überwiegend Erfolg. Auch betont der Senat die besondere Bedeutung, die dem parlamentarischen Informationsinteresse im Bereich der Nachrichtendienste zukomme (Rn. 115), und stellt noch einmal klar, dass die verfassungsrechtliche Verankerung des Parlamentarischen Kontrollgremiums in Art. 45d GG die übrigen Rechte des Parlaments in diesem Bereich nicht verdrängt (Rn. 99).

Zudem scheint der Senat darauf zu verzichten, die dogmatischen Bausteine, die er in den letzten Entscheidungen entwickelt hat, um das parlamentarische Informationsrecht zu beschränken, erneut zum Einsatz zu bringen. Mehr noch, er erteilt einer grundsätzlichen Herausnahme des Komplexes „Einsatz von V-Leuten durch die Sicherheitsbehörden“ aus dem parlamentarischen Informationsrecht – so wie der Senat sie noch im Bereich der Rüstungsexportkontrolle vorgenommen hatte – explizit eine Absage (Rn. 120). Auch verzichtet der Senat erneut darauf, seine Argumentationslinie aus der nämlichen Entscheidung fortzusetzen, wonach die Anwendung der Geheimschutzordnung mit der Öffentlichkeitsfunktion des Parlaments konfligiere (vgl. Rn. 44). Vielmehr kehrt er – jedenfalls nominell – zu seiner alten Linie zurück, wonach die Geheimschutzordnung des Parlaments dieses grundsätzlich dazu befähige, auch über geheimhaltungsbedürftige Sachverhalte informiert zu werden, und im Ausnahmefall auch eine Information lediglich einzelner Mitglieder des Parlaments, insbesondere im Rahmen eines Ausschusses, eine tragfähige Alternative darstelle (Rn. 96 ff.) – alles andere wäre angesichts der expliziten Bestimmung des Art. 45d GG freilich auch kaum darstellbar gewesen. Schließlich scheint der Senat auch keinen Bedarf zu sehen, auf die in der Entscheidung zum UA-NSA eingeführte Schranke der „Gewährleistung einer funktionsgerechten und organadäquaten Aufgabenwahrnehmung“ zurückzugreifen, sondern belässt es bei der etablierten Schrankentrias aus exekutivem Kernbereich, Staatswohl und Grundrechten Dritter.

II. Das allgemeine Verhältnis von parlamentarischem Informationsinteresse und dem Einsatz verdeckter Quellen durch die Nachrichtendienste

1. Umkehr der Argumentationslast

Dass die Entscheidung sich bei genauerem Hinsehen jedoch keineswegs als Stärkung der Parlamentsrechte entpuppt, sondern vielmehr die Sicherheitsbehörden der parlamentarischen und gesellschaftlichen Kontrolle nur noch weiter entzieht, wird spätestens deutlich, wenn der Teil C.II. der Entscheidung in den Blick genommen wird. Die eigentlichen Entscheidungsgründe gliedern sich in drei Abschnitte, C I.-III. Während unter C.I. die altbekannten Satzbausteine in Bezug auf Begründung und Reichweite parlamentarische Informations- und Kontrollrechte aneinandergereiht werden und unter C.III. die Subsumtion des konkret zu entscheidenden Falles stattfindet, entwickelt der Senat unter C.II. quasi einen Maßstabsteil mittlerer Reichweite, in dem er explizit Stellung zur Reichweite des parlamentarischen Informations- und Kontrollrechts in Bezug auf den Einsatz von verdeckten Quellen (V-Leute, Gewährspersonen und verdeckte Ermittler, vgl. Rn. 111) nimmt.

Dieser Teil hat es in sich, lässt es sich doch nur leicht überspitzt auf die Formel bringen, dass parlamentarische Informationsrechte hier grundsätzlich nicht bestehen und nur in eng begrenzten Ausnahmefällen in Betracht kommen: „Angesichts der Bedeutung, die dem Einsatz verdeckter Quellen bei der Informationsbeschaffung der Nachrichtendienste zukommt (1.), kann sich die Bundesregierung zur Auskunftsverweigerung trotz des erheblichen Informationsinteresses des Parlaments in diesem Bereich (2.) aber in der Regel auf eine Gefährdung des Staatswohls und der Grundrechte verdeckt handelnder Personen berufen, wenn deren Identität bei der Erteilung der begehrten Auskünfte offenbart würde oder ihre Identifizierung möglich erscheint. Nur in eng begrenzten, besonders gelagerten Ausnahmekonstellationen kann, wenn die Gefährdung verfassungsrechtlich geschützter Belange ausgeschlossen ist oder zumindest fernliegend erscheint, das Informations- gegenüber dem Geheimhaltungsinteresse überwiegen (3.).“ (Rn. 109) Der Senat nimmt den maßgeblichen Bereich demnach zwar nicht vollständig aus dem Bereich parlamentarischer Informationsrechte heraus, nimmt aber jedenfalls eine Umkehrung des ansonsten geltenden Regel-Ausnahme-Verhältnis vor, indem hier nicht die Regierung ausnahmsweise die Auskunft verweigern darf, sondern das Parlament nur noch ausnahmsweise in der Lage ist, Antworten der Bundesregierung einzufordern.

Wie in dem obenstehenden Zitat deutlich wird, begründet der Senat diese Auffassung, indem er die „Bedeutung, die dem Einsatz verdeckter Quellen bei der Informationsbeschaffung der Nachrichtendienste zukommt“, dem „erheblichen Informationsinteresses des Parlaments in diesem Bereich“ gegenüberstellt, und die beiden Interessen nach seinen Angaben zu einem Ausgleich bringt, bei dem „beide soweit wie möglich ihre Wirkung entfalten“ (Rn. 119).

2. Hohe Bedeutung des Einsatzes verdeckter Quellen

Im Folgenden erläutert der Senat also zunächst, warum dem Einsatz verdeckter Quellen eine hohe Bedeutung zukomme (Rn. 110 ff.): Faktisch liege dem die Erkenntnis zugrunde, dass verfassungswidrige Bestrebungen und Aktivitäten meist von Gruppierungen ausgingen, „die konspirativ tätig sind, und dass die Nachrichtendienste ihre Aufgaben daher nur effektiv erfüllen können, wenn sie über nachrichtendienstliche Mittel verfügen, wozu auch der Einsatz von V-Leuten gehört.“ (Rn. 110) In ein verfassungsrechtliches Argument versucht der Senat diese Erkenntnis umzuwandeln, indem er zunächst darauf verweist, dass das Grundgesetz durch die entsprechenden Kompetenznormen (Art. 45d, Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchstabe b, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG) Nachrichtendienste ausdrücklich zulasse (Rn. 110). Anschließend wiederholt der Senat seine Behauptung aus der Vorgängerentscheidung zum UA-NSA, wonach die Nachrichtendienste Ausdruck der Grundentscheidung des Grundgesetzes für eine wehrhafte Demokratie seien (Rn. 110). Schließlich handele es sich bei dem Einsatz von V-Leuten um eine vom Gesetzgeber gebilligte Methode zur verdeckten Informationsbeschaffung (Rn. 110) – ein Hinweis, mit dem der Senat wohl vor allem den von ihm vollzogenen Sprung von der Aufgabe auf die Befugnisse der Nachrichtendienste zu kaschieren versucht.

Für die Arbeitsweise und Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste habe der Quellenschutz erhebliche Bedeutung (Rn. 112).  Dabei macht der Senat im Wesentlichen drei verschiedene Bedrohungsszenarien aus, wann dieser Quellenschutz in Gefahr gerate: Zum einen könnte bei Bekanntwerden, dass eine konkrete Person als V-Person arbeit, diese als Quelle verloren gehen und zudem Gefährdungen von Leib und Leben ausgesetzt sein (Rn. 113). Zum anderen könnten allgemeine Informationen über die Arbeitsweise und Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste bekannt werden, was es den beobachteten Gruppen ermöglichen könnte, Abwehrstrategien zu entwickeln (Rn. 114). Schließlich sei der Quellenschutz Voraussetzung, um die Arbeit mit aktiven Quellen beizubehalten und neue Informationsquellen zu gewinnen. Denn bereits der subjektive Eindruck, dass Vertraulichkeitszusagen nicht eingehalten würden, reiche aus, um aktive Quellen von einer weiteren Zusammenarbeit abzuhalten und die Gewinnung neuer Quellen zu erschweren (Rn. 114).

3. Die Bedeutung des parlamentarischen Informationsintereses

Anschließend würdigt der Senat die Bedeutung des parlamentarischen Informationsinteresses (Rn. 115 ff.). Dieses sei von besonderem Gewicht, soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb von Regierung und Verwaltung gehe. Für den vorliegenden Bereich gelte dies insbesondere, soweit öffentliche Stellen mit einer V-Person kooperiert haben, die im Verdacht steht, erhebliche Straftaten begangen zu haben (Rn. 117). Schließlich komme der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste angesichts von Art und Umfang der ihnen an die Hand gegebenen nachrichtendienstlichen Mittel eine besondere Aufklärungsfunktion zu (Rn. 118).

4. Interessenausgleich?

Informationsanspruch als eng begrenzter Ausnahmefall

Schließlich nimmt der Senat den nach seiner Auffassung notwendigen Ausgleich vor, wobei gelte: „Wenn verfassungsrechtlich