Sobald im Küstenland Mecklenburg-Vorpommern etwas von bundesweitem Interesse geschieht, taucht am Horizont der Berichterstattung gern maritime Metaphorik auf. So fragt die Süddeutsche Zeitung in Sorge um die Resilienz der Landesverfassung Mecklenburg-Vorpommerns, wie das Land gleich seinem Küstenschutz „sturmfest“ werden könne gegen den Einfluss politischer Kräfte, denen die Einbruchstellen des Staatsapparats offen stünden. Der „Sturm“ ist die erwartete Sperrminorität der AfD nach der Landtagswahl im September; die Schutzmaßnahme eine Verfassungsänderung.

Angesichts dessen verhandeln SPD und Linke derzeit mit CDU, Grünen und FDP über eine Änderung der Landesverfassung: Geplant ist eine Verlängerung der Frist zur Wahl der Regierungsspitze (Art. 42 VerfMV) und ein Ersatzwahlmechanismus für das Landesverfassungsgericht (Art. 52 VerfMV), wie er unter anderem vor wenigen Wochen in Sachsen-Anhalt beschlossen worden ist.

Doch so glatt wie in Sachsen-Anhalt geht es in Mecklenburg-Vorpommern nicht: Die CDU-Fraktion hat Zweifel an der Notwendigkeit der Reform geäußert, ihre Stimmen braucht es jedoch für die Zwei-Drittel-Mehrheit. Aus ihrer Position klingt konservatives Vertrauen in die Wirksamkeit des Gegebenen. Und tatsächlich blendet das düstere Sinnbild einer von Wind und Wasser umtosten Landesverfassung ein wenig aus, dass auch eine Verfassung sich oft wie Wasser verhält: Wasser passt sich auf natürliche Weise seiner Umgebung an, verändert sich fließend und verliert im Lauf der Zeit nichts von seinem Wesen. Ebenso bleiben Verfassungen und ihre Inhalte vom Zeitgeschehen nie unberührt, sondern passen sich fortlaufend ihren gesellschaftlichen Rahmenbedingungen an. Oft entwickelt sich eine Verfassung inhaltlich fort, ohne ihren Wortlaut zu ändern, wie die Auslegung des Grundgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht zeigt.

Doch bisweilen sollte der Gesetzgeber eine Verfassung dennoch maßvoll ändern, um ihr treu zu bleiben; so auch hier.

Grenzen fließender Verfassungsauslegung

Denn es gibt fließende Verfassungstexte, und es gibt die anderen: scheinbar leicht handhabbar, nicht offen und interpretationsbedürftig, sondern so eindeutig und präzise gefasst, dass ihre Auslegung am Wortlaut beginnt und gleich wieder endet. Betrachten wir zum Beispiel Art. 42 VerfMV, dessen Abs. 2 Satz 1 mit der geplanten Verfassungsreform geändert werden soll:

(1) Der Ministerpräsident wird ohne Aussprache vom Landtag mit der Mehrheit seiner Mitglieder in geheimer Abstimmung gewählt.

(2) Kommt die Wahl des Ministerpräsidenten innerhalb von vier Wochen nach Zusammentritt des neu gewählten Landtages oder dem Rücktritt des Ministerpräsidenten nicht zustande, so beschließt der Landtag innerhalb von zwei Wochen über seine Auflösung. Der Beschluss bedarf der Mehrheit der Mitglieder des Landtages.

(3) Wird die Beendigung der Wahlperiode des Landtages nicht beschlossen, so findet am selben Tag eine neue Wahl des Ministerpräsidenten statt. Zum Ministerpräsidenten ist gewählt, wer die meisten Stimmen erhält.

Viel interpretieren kann man hier nicht: Vier Wochen sind vier Wochen. Die Verfassung sagt, was sie will, und anscheinend will sie zügige Absprachen vor der Wahl der Regierungsspitze. Und was, wenn es politisch mal schwierig wird; kann sich der Landtag dann Zeit lassen? Nein; der Text ist eindeutig. Also kann sich eine Verfassung doch nicht immer von selbst an ihre Umstände anpassen. Dazu muss sie ihre interpretationsfesten Bestandteile ändern, durch den verfassungsändernden Gesetzgeber nach Art. 56 VerfMV, den Schweriner Landtag.

Die geplante Reform sieht dementsprechend vor, diese Frist von vier Wochen auf drei Monate zu verlängern. Grund ist das erwartete Wahlergebnis, nach dem entweder eine Regierungskoalition unter Beteiligung der AfD oder ein Bündnis aus SPD, CDU und Linken wahrscheinlich ist. Die CDU hat jedoch eine Zusammenarbeit mit den Linken und der AfD ausgeschlossen; entsprechend herausfordernd dürften die Koalitionsgespräche werden; und entsprechend knapp die Vier-Wochen-Frist.

Mit dieser Frist bezweckt Art. 42 VerfMV die möglichst schnelle Bildung einer möglichst stabilen Regierung und verwirklicht so das Grundbedürfnis des Demokratieprinzips nach einem handlungsfähigen Staat. Diesen Zweck verfolgt die Vorschrift in drei Stufen: Kann sich innerhalb von vier Wochen nach Zusammentritt des neu gewählten Landtags die Mehrheit seiner Mitglieder nicht auf eine Regierungsspitze einigen (Art. 42 Abs. 1 VerfMV), hat der Landtag das Recht, sich selbst aufzulösen (Art. 42 Abs. 2 VerfMV). Beschließt er seine Auflösung nicht, wird die Regierungsspitze nun lediglich mit der Mehrheit der Stimmen gewählt (Art. 42 Abs. 3 VerfMV). Die Selbstbestimmung des Landtags über seine Auflösung hat also Vorrang vor der Wahl einer Regierungsspitze, die nur durch die Mehrheit der Stimmen gewählt und somit politisch schwächer legitimiert ist. Damit ist aber zugleich die Stabilität der Regierung bewusst stärker gewichtet als die Schnelligkeit der Regierungsbildung.¹⁾ So funktionieren nicht alle Landesverfassungen: Zwischenverfahren wie nach Art. 42 Abs. 2 VerfMV existieren in Niedersachsen und Sachsen-Anhalt, jedoch mit kürzeren Fristen (Art. 30 Abs. 1 VerfNDS, Art. 65 Abs. 2 VerfLSA); vielfach gar nicht. Manche Verfassungen bestimmen für den Fall, dass die Wahl nicht zustande kommt, die Auflösung des Landtags durch den Landtagspräsidenten (so in Bayern nach vier Wochen, Art. 44 Abs. 5 BayVerf) oder die verfassungsunmittelbare Auflösung des Landtags (so in Brandenburg, Baden-Württemberg und im Saarland jeweils nach drei Monaten, Art. 83 Abs. 3 BbgVerf, Art. 47 VerfBW, Art. 87 Abs. 4 SVerf; in Sachsen nach vier Monaten, Art. 60 Abs. 3 SächsVerf), sodass Neuwahlen ohne einen Auflösungsbeschluss des Landtags stattfinden können. Mecklenburg-Vorpommern nimmt seinen Landtag bereits mit der aktuellen Regelung stärker in die politische Verantwortung.

Regierungsbildung zwischen Schnelligkeit und Stabilität

Was kann man zu einer Verlängerung der Vier-Wochen-Frist sagen? Der CDU-Fraktionsvorsitzende Daniel Peters wird aus der Debatte mit einer Aussage zu einer „Begründungslast“ zitiert: „Es ist nicht an mir zu begründen, warum ich etwas nicht will, vielmehr ist es so, dass die Linkskoalition begründen muss, warum etwas unbedingt neu geregelt werden soll.“ Er hält eine Verlängerung der Frist offenbar für nicht notwendig.

Wer diese Auffassung vertritt, kann dafür einige (staatsrechtliche) Argumente vortragen: Erstens garantiert die Verlängerung auf beispielsweise drei Monate keine Einigung in Koalitions- und Personalfragen; auch sie führt nicht planbar zu einer von der Mitgliedermehrheit des Landtags gestützten Regierungsspitze. Vielmehr bietet sie eine potenzielle politische Angriffsfläche („Immer noch keine Einigung in Koalitionsgesprächen“), die die Akzeptanz der informellen Abstimmungen im Vorfeld der Wahl der Regierungsspitze kurzzeitig schwächen kann. Es käme also zu Abstrichen bei der Schnelligkeit der Regierungsbildung in Mecklenburg-Vorpommern, der bereits jetzt mehr Zeit eingeräumt wird als etwa der Regierungsbildung in Niedersachsen und Sachsen-Anhalt. Zweitens bieten Art. 42 Abs. 2 und 3 VerfMV einen durchdachten Stabilitätsmechanismus, der zwar noch nie aktiviert worden ist, eine Selbstauflösung des Landtags mit der Mehrheit seiner Mitglieder jedoch eher unwahrscheinlich machen dürfte. Um Pattsituationen aufzulösen, gestattet der Wortlaut des Art. 42 Abs. 3 VerfMV sogar mehrere Wahlgänge. Die Landesverfassung hält damit differenzierte Mechanismen vor, um auch in herausfordernden Zeiten eine geordnete Regierungsbildung zu ermöglichen. Immerhin hängt die Legitimation einer letztlich gewählten Regierungsspitze nicht von der Dauer der vorherigen Abstimmungszeit ab, sondern allein von den erforderlichen Mehrheiten im Landtag.

Doch gibt es auch gute Gründe für eine Verlängerung der Frist. Sie ist für eine geordnete Regierungsbildung vielleicht nicht zwingend erforderlich, kann aber die Stabilität der Regierung im Interesse der Demokratie fördern. Denn erstens dient Art. 42 VerfMV der Landespolitik, viel mehr als die Landespolitik ihr dient. Die Vorschrift bestimmt nur den groben Rahmen für die Wahl der Regierungsspitze; wie jedoch die notwendigen Mehrheiten gebildet werden, ist vollständig dem politischen Prozess überlassen. Sie ist daher darauf angelegt, vom informellen Wirken der politischen Parteien überlagert zu werden;²⁾ und somit strukturell empfänglich für Veränderungen der politischen Rahmenbedingungen. Eine hiermit begründete Verlängerung der Frist auf drei Monate geriete auch nicht mit dem Demokratieprinzip in Konflikt. Sie dürfte gerade nicht dazu führen, dass sich politische Absprachen unnötig ausdehnen; vielmehr erweiterten sich nur die Verhandlungsspielräume. Das stützt ein Blick nach Brandenburg und Sachsen, wo nach den Landtagswahlen im Jahr 2024 trotz komplexer Wahlergebnisse nicht die vollen drei oder vier Monate, sondern rund zwei (Brandenburg) und zweieinhalb (Sachsen) Monate zwischen der konstituierenden Sitzung der Landtage und der Wahl der Regierungsspitze vergangen sind.³⁾

Zweitens erhöht die Verlängerung der Vier-Wochen-Frist auf drei Monate zwar nicht unmittelbar die Legitimation der letztlich gewählten Regierungsspitze. Sie ermöglicht aber eingehende politische Abstimmungen und Verhandlungen (unter vormaligen Regierungs- wie Oppositionsparteien), vergrößert den zeitlichen Spielraum für den politischen Ideenwettbewerb in dieser Phase und erhöht damit die Chancen auf eine erfolgreiche Wahl der Regierungsspitze mit der Mehrheit der Mitglieder des Landtags (Art. 42 Abs. 1 VerfMV). Die Konsequenzen wären eine jedenfalls politisch stärkere Legitimation der Regierungsspitze und ein potenziell höheres Vertrauen des Volkes in die Wirksamkeit der demokratischen Institutionen. Gute Koalitionsverträge, Regierungsprogramme und Personalentscheidungen sind die besten (planbaren) Rahmenbedingungen einer stabilen und wirksamen Regierung. Und drittens entscheidet sich Art. 42 VerfMV schon jetzt für eine möglichst stabile anstelle einer möglichst schnell gebildeten Regierung. Auch die relative Kürze der Vier-Wochen-Frist, deren Ablauf die eigentlichen Stabilitätsmechanismen auslöst, dient letztlich der – schnell erreichten – Stabilität der Regierung, nicht einer um jeden Preis schnellen Regierungsbildung. Eine schonende Verlängerung der Wahlfrist setzt diese Grundentscheidung schlüssig fort und kann langfristig eine stabile Landesregierung sicherstellen. Es spricht daher einiges mehr für die Verlängerung der Frist, sogar unabhängig von der aktuellen politischen Wetterlage an der Küste.

Verfassungsänderung und Begründungslast

Und wer trägt sie nun, die „Begründungslast“ im Zusammenhang mit einer solchen Verfassungsänderung? Wer den gegenwärtigen Zustand bewahren will oder wer ihn verändern will? Verfassungsbestimmungen hierfür gibt es nicht; der politische Prozess ist kein Gerichtsprozess. Die Verfassungen halten aber neben Schutzmechanismen⁴⁾ auch Maßstäbe für ihre Änderung bereit, sowohl formelle Voraussetzungen als auch inhaltliche Grenzen (Art. 56 VerfMV). Könnte es also nicht sein, dass eine Verfassung manchmal selbst geändert werden möchte; dass zwischen Änderungserlaubnis und Änderungsverbot also irgendwo ein materielles Änderungsgebot ruht, das sich unter bestimmten Umständen aktiviert? Unterließe ein untätiger Gesetzgeber dann verfassungswidrig eine Verfassungsänderung?

Bezogen auf den Bund müsste eine Antwort tiefer vordringen in das umstrittene Verhältnis von Art. 79 GG und Art. 146 GG und in Freiheiten und Bindungen der verfassungsgebenden Gewalt, des pouvoir constituant, als es hier möglich wäre. Bezogen auf die Länder jedoch gewährleistet der Bund nach Art. 28 Abs. 3 GG unter anderem, dass ihre verfassungsmäßige Ordnung den Grundsätzen der Staatsstruktur des Grundgesetzes entspricht. So ist es möglich, dass ein Land auf (bundes)verfassungswidrige Weise die Änderung (landes)verfassungsrechtlicher Bestimmungen unterlässt, zum Beispiel wenn die gelebte Verfassungswirklichkeit des Landes einen Verfassungswandel unzureichend nachvollzieht. Auch eine verfassungsrechtliche Frist zur Wahl einer Regierungsspitze wie Art. 42 Abs. 2 Satz 1 VerfMV unterliegt diesen Maßstäben. Sie darf sich vor dem Hintergrund des Demokratieprinzips auch im Zeitablauf nie als zu kurz oder zu lang erweisen, um jederzeit die Bildung einer nach den gegebenen politischen Umständen handlungsfähigen Regierung zu ermöglichen.

Zum Schluss: So wie sich Wasser zum menschlichen Nutzen bisweilen einem Gefäß anvertraut, so hat sich die Verfassung dem politischen Ethos und dem staatsbürgerlichen Gewissen seines Volkes anvertraut, Art. 5 Abs. 2, 22 Abs. 1 VerfMV; Art. 1 Abs. 2, 38 Abs. 1 GG.⁵⁾ Die Begründungslast im Zusammenhang mit einer Verfassungsänderung trägt damit wohl am ehesten, wer den Wandel der Verfassung vom Wandel der Zeit abkoppeln und die Verfassung langsamer (oder schneller) ändern möchte, als der Fluss der Zeit sich bewegt. Und nur die Zeit weiß, wer sich und der Verfassung dabei treu bleiben wird.