Ein Teil von jener Kraft

Mit seinem Urteil vom 6. März 2025 hat der Hessische Staatsgerichtshof die Vorschriften des Hessischen Versammlungsfreiheitsgesetzes und des Gesetzes über die Bannmeile des Hessischen Landtages¹⁾ für mit der Hessischen Verfassung ganz überwiegend vereinbar erklärt. Unvereinbar mit der Verfassung seien nur Regelungen zur Sicherstellung und Einziehung – die aber befristet fortgelten können.

Die Entscheidung wird der hessischen Verfassung nicht gerecht. Auf den ersten Blick überrascht es nicht, wenn ein Gesetz bestätigt wird, das sich so weitgehend auf bewährte Vorlagen wie den Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes und das Versammlungsfreiheitsgesetz Schleswig-Holstein sowie die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Versammlungsgesetz des Bundes beruft. Die Kritik an der Entscheidung muss daher an Besonderheiten des Falls anknüpfen.

Das Hessische Versammlungsfreiheitsgesetz

Mit dem Versammlungsfreiheitsgesetz überführte Hessen das überkommene Bundesversammlungsrecht fast 17 Jahre nach der Übertragung der Gesetzgebungskompetenz in Landesrecht und löste damit das nach Art. 125a GG fortgeltende (Bundes-) Versammlungsgesetz ab. Wie schon mit den älteren Landesgesetzen sollten in Hessen die bekannten Defizite des Bundesrechts beseitigt werden.²⁾ Der Gesetzgeber hat unter anderem den Begriff der Versammlung legaldefiniert, die Schutzaufgabe des Staates zugunsten von Versammlungen beschrieben und einen Prozess zur Kooperation zwischen Veranstaltern und Behörden festgelegt, die Notstandsinanspruchnahme von Nichtstörern ausdrücklich geregelt und die Aufgaben von Leitern und Ordnern ausdifferenziert. Er wollte bei all diesen Regelungen eine liberale Modernisierung mit einem strengen Ordnungsfokus verbinden, der im Widerspruch zum Titel stehen muss. Der Begriff des Versammlungsfreiheitsgesetzes nimmt einen herausgestellt liberalen Ansatz in Anspruch, verklärt aber, dass es sich um ein Polizeigesetz handelt, das ganz überwiegend der Beschränkung der Versammlungsfreiheit gewidmet ist.

Die verbundenen Normenkontrollanträge (Art. 131 HV) rügen das Gesetz in zahlreichen Punkten. Derartige umfassende Prüfungen sind selten und liegen auch für die neuen Landesgesetze im Versammlungsrecht nur nahe, wenn der jeweilige Gesetzgeber einen eigenen Schwerpunkt gesetzt hat oder der Fall eine Besonderheit des Prüfungsmaßstabes aufweist – eine Zweckmäßigkeitsprüfung steht den Gerichten nicht zu.³⁾

Der Staatsgerichtshof hält das angegriffene Versammlungsrecht für nahezu vollständig verfassungskonform (mit allerdings zwei beachtlichen Sondervoten) und stellt nur einen Verstoß gegen das Zitiergebot fest, der wegen der bisher insoweit unklaren Rechtsprechung binnen einer Frist bis Ende 2025 geheilt werden und damit folgenlos bleiben kann.

Die Entscheidung des Staatsgerichtshofs

Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle überprüft das Gericht die angegriffenen Normen umfassend auf ihre Vereinbarkeit mit der Hessischen Verfassung, die eigene Grundrechte garantiert, darunter in Art. 14 HV die Versammlungsfreiheit:

(1) Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder besondere Erlaubnis friedlich und unbewaffnet zu versammeln.

(2) Versammlungen unter freiem Himmel können durch Gesetz anmeldepflichtig gemacht werden.

Während Art. 31 GG allgemein den Vorrang des Bundes(verfassungs)rechts und damit die Nichtigkeit entgegenstehender Landesregelungen bedingt, gilt für die Grundrechte der Landesverfassungen wegen Art. 142 GG anderes. Diese bleiben in Kraft, soweit sie „in Übereinstimmung“ mit dem Grundgesetz stehen; das ist auch der Fall, wenn die Gewährleistung des Landes weiter geht oder die Schranken enger sind als die des Grundgesetzes.⁴⁾ Der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit aus Art. 14 HV deckt sich mit dem des Grundgesetzes (die Meinungsfreiheit spielte in der Entscheidung keine Rolle); sie verfügt aber nicht über die weiträumige Schranke des Art. 8 Abs. 2 GG. Vielmehr dürfen Versammlungen unter freiem Himmel nur anmeldepflichtig gemacht werden. Die Gewährleistung reicht damit erheblich weiter als die des Grundgesetzes, die für Versammlungen unter freiem Himmel (angesichts ihres erheblich breiteren Konfliktpotentials) einen einfachen Gesetzesvorbehalt kennt. Dennoch ist dem Staatsgerichtshof kein Vorwurf zu machen, wenn er sich auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bezieht: Denn einerseits prägt diese das gesamte Versammlungsrecht, andererseits können – insbesondere, wo sich die Gewährleistungen decken – die Argumentationslinien auch als Mittel zur autonomen Interpretation der hessischen Verfassung herangezogen werden.

Das Gericht weist überzeugend unter Berufung auf den Wortlaut, historische und systematische Argumente nach, dass die liberalere Gewährleistung der Hessischen Verfassung kein Redaktionsversehen, sondern bewusste Entscheidung ist, die auch nicht zu korrigieren ist, indem Schranken aus anderen Quellen (etwa Art. 8 Abs. 2 GG oder Art. 2 Abs. 2 HV) übertragen werden oder der Friedlichkeitsvorbehalt zu einem allgemeinen Gesetzesvorbehalt umgedeutet wird.

Nach der Hessischen Verfassung dürfen also auch Versammlungen unter freiem Himmel nur zum Schutz verfassungsimmanenter Rechtsgüter (also insbesondere zugunsten der Grundrechte Dritter) beschränkt werden – eine Regelung, wie sie vom Grundgesetz nur für Versammlungen in geschlossenen Räumen vorgesehen ist.

Der ausdrücklichen Schranke der Hessischen Verfassung („Versammlungen unter freiem Himmel können durch Gesetz anmeldepflichtig gemacht werden“) entzieht der Staatsgerichtshof eine eigene Regelungswirkung. Er geht davon aus, dass verfassungsimmanente Schranken auch jede andere (verhältnismäßige) Einschränkung der Voraussetzungslosigkeit (also insbesondere eine Genehmigungspflicht) rechtfertigen können. Dass der Gesetzgeber hier ein bloßes Regelbeispiel schaffen wollte, überzeugt schon systematisch nicht und passt auch nicht zur Idee eines ausgedehnten Schutzes der Versammlung.⁵⁾

Wie viel Freiheit ein Versammlungsgesetz enthält, misst sich nicht zuletzt an seinem Verhältnis zur Versammlungsautonomie, d.h. an der Anerkennung der Selbstorganisation einer Versammlung. Die Antragsteller hatten unter anderem zahlreiche Regelungen aus diesem Kontext mit denen Hessen teilweise über die benannten Vorbilder hinausging (deutlich weitergehend aber die Debatte in Sachsen), gerügt. Dazu gehörte etwa die Gestaltung der Kooperation, die Funktion von Leitern und Ordnern, ergänzte Anzeigepflichten und die jeweils flankierenden Sanktionsnormen. Obwohl sich die Regelungen nah am Musterentwurf und den daran anknüpfenden Regelungen bewegen, zeigt sich doch an Details (so kann die Versammlung in Hessen nicht nur eine Versammlungsleitung bestimmen, sie „soll“ es tun), dass hier ein weniger liberaler Kurs eingeschlagen wird als etwa im Vorbild Schleswig-Holstein.

Den hessischen Ausprägungen ist dabei gemein, dass sie auf einem Versammlungsverständnis beruhen, das Versammlungen nicht als selbstorganisierte, nach außen monolithische Körper versteht, denen gegenüber Beschränkungen (von wenigen Ausnahmen abgesehen) nur einheitlich ergehen können, sondern einem Eingriffskanon unterwirft, der spitzer versucht, drastische Beschränkungen weiträumig zu vermeiden, dabei aber tiefer in die Autonomie eindringt.⁶⁾ Dazu passt es, dass Hessen dem Musterentwurf folgend zwar die Polizeifestigkeit, d.h. den Vorrang des Versammlungsrechts für Maßnahmen gegen die Versammlung als solche, anerkennt, jedoch eine Öffnungsklausel in das allgemeine Polizeirecht für Maßnahmen gegen Einzelne im Sinne der bisherigen Praxis ausdrücklich aufnimmt.

Der Staatsgerichtshof hat gegen ein solches Verständnis begrenzter Autonomie keine Einwände. Er sieht wohl Eingriffe, bei denen aber die Versammlungsfreiheit in der Abwägung nicht durchschlage. Folgerichtig hält der Staatsgerichtshof die Anzeigepflicht als solche (von der historischen Debatte, ob Art. 8 Abs. 2 GG überhaupt eine Anzeigepflicht erlaubt, befreit die insoweit eindeutige Hessische Verfassung) auch für Kleinstversammlungen für unproblematisch (insoweit wie Schleswig-Holstein) und hat auch keine Bedenken gegen die Datenerhebung und -verarbeitung über die Ordner.

Schwerer wiegt eine andere Argumentationslinie der Entscheidung: Der hessische Gesetzgeber hat sich – insoweit entgegen der Tendenz neuer Landesgesetze und anders als der Musterentwurf – ohne Not entschieden, Beschränkungen von Versammlungen unter freiem Himmel nicht nur unter Berufung auf die öffentliche Sicherheit, sondern weiterhin auch unter Berufung auf einen Verstoß gegen die öffentliche Ordnung zu ermöglichen. Unter diesem Begriff werden solche Regeln zusammengefasst, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden, mit den Werten des Grundgesetzes zu vereinbarenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzungen eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebietes angesehen werden. Die öffentliche Sicherheit umfasst demgegenüber u.a. die Unversehrtheit der Rechtsordnung sowie die subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen. Der Begriff der öffentlichen Ordnung ist historischer Baustein des Polizeirechts und im besonderen Polizeirecht zu Versammlungen wegen seiner Tendenz, Konflikte als solche zu sanktionieren, beinahe ebenso lange umstritten.⁷⁾ Da das Recht sich zu versammeln geradezu typisch mit Konflikten einhergeht, deren öffentliche Austragung Wesensgehalt ist, führt die Anwendung der öffentlichen Ordnung als Sozialnorm in ein Dilemma.

Die öffentliche Ordnung trifft auf die (nur) verfassungsimmanenten Schranken der hessischen Verfassung – eine Konstruktion, mit der sich noch kein Landesverfassungsgericht befassen musste.

Das Verfassungsgericht stellt seine offenbar erheblichen Bedenken hintan („kann noch verfassungskonform ausgelegt werden“, Rn. 171). In einem ersten Schritt verwendet es dann erheblichen Aufwand darauf, einen zumindest theoretischen Anwendungsfall für die öffentliche Ordnung im Versammlungsrecht zu begründen. Dies fiel schon unter dem Grundgesetz schwer, insbesondere, wenn die wenigen mit der Verfassung zu vereinbarenden Fälle positiv geregelt sind.⁸⁾ In einem zweiten Schritt muss die Entscheidung aber zur Erhaltung einer Regelungswirkung innerhalb dieses Anwendungsbereiches Fälle verfassungsimmanenter Rechtsgüter finden, die nicht bereits von der öffentlichen Sicherheit erfasst werden. Das soll gelingen, indem die Grundrechte aus dem Anwendungsbereich der öffentlichen Sicherheit ausgeschlossen und der öffentlichen Ordnung zugeschlagen werden. Das kann mit dem Sondervotum kaum überzeugen: Nach dem ganz überwiegenden Verständnis ist die Verfassung mit all ihren Gewährleistungen Bestandteil der öffentlichen Sicherheit und damit aller Rechtsgüter, die der schrankenlosen hessischen Versammlungsfreiheit entgegengehalten werden können.

Der Staatsgerichtshof traut seiner Überlegung selbst nicht recht, hält aber eine verfassungskonforme Auslegung nicht nur der öffentlichen Sicherheit, sondern auch der öffentlichen Ordnung als Tatbestandsmerkmal auch für verfassungsimmanente Schranken für möglich. Gegen verfassungskonforme Auslegungen einfacher Gesetze ist nichts zu erinnern. Gerade versammlungsrechtliche Regelungen so spezifisch zu fassen, dass vor Ort keine verständige Auslegung mehr erforderlich ist, erscheint angesichts der komplexen Konfliktlagen, auf die die Versammlungsgesetze Antwort sind, unerreichbar. Mit seiner Auslegung überspannt das Gericht jedoch die Erwartungen an die Rechtsanwender. Die Entscheidung umschifft die weitergehenden Grundrechtsgewährleistungen der Hessischen Verfassung, die der Gesetzgeber nicht gesehen hatte. Die Grenzen der Rechtsauslegung gelten auch für die verfassungskonforme Auslegung und auch der Staatsgerichtshof erkennt an, dass die Auslegung nicht gegen den Willen des Gesetzgebers erfolgen darf. Mit der Reduktion auf verfassungsimmanente Schutzgüter bleibt neben der öffentlichen Sicherheit aber keinerlei Regelungsgehalt einer beschränkten öffentlichen Ordnung. Mit dem Verfassungsgericht anzunehmen, dass der Gesetzgeber genau das unter dem Ziel der Verhältnismäßigkeit wollte, will nicht überzeugen.

Gerade weil der Staatsgerichtshof aus der Beibehaltung der öffentlichen Ordnung keine Folgen erwachsen lassen will (darauf verweist das Sondervotum zu Recht), verstärkt er die dem Begriff ohnehin innewohnende Rechtsunsicherheit. Dass ein geschriebenes Tatbestandsmerkmal eines neugefassten Gesetzes praktisch beseitigt wird, wird ungeachtet der Zweifel an einer legitimen Auslegung jedenfalls die Rechtsanwendung erschweren – ein besonders kritisches Unterfangen im Anwendungsbereich eines Grundrechts, das kritisches und zuweilen störendes Verhalten mit offenen Augen schützt.

Fazit

Die Entscheidung ist mutlos: Das Gericht scheut, die Fehlgewichtungen des Gesetzes dem strengen Maßstab der hessischen Verfassung zu unterwerfen und Konsequenzen zu ziehen. So hat der Staatsgerichtshof das Gute gewollt, trotz der extensiven (auf die Verwaltung abgewälzten) verfassungskonformen Auslegung steht aber zu befürchten, dass von der schrankenlosen Gewährleistung letztlich wenig mehr verbleibt, als das Grundgesetz zumisst.

Es wäre besser gewesen, den Gesetzgeber auf eine Änderung des Gesetzes oder der Verfassung zu verweisen – nun tragen die Folgen dieser Unklarheiten die Rechtsanwenderinnen und -anwender im Versammlungsgeschehen.

Zwar steht der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht noch offen, dort können sich die Antragsteller aber nicht auf die schrankenlose Gewährleistung der hessischen Verfassung für Versammlungen unter freiem Himmel berufen – und trotz aller Bedenken wohl auch nicht darauf, dass die Entscheidung „jedes sachlichen Grundes entbehrt“.