10 Juni 2021

Versammeln unter Aufsicht

Zum Entwurf eines Versammlungsgesetzes für NRW

Anfang 2021 hat die schwarz-gelbe Landesregierung in Nordrhein-Westfalen den Entwurf für ein eigenes Versammlungsgesetz vorgelegt. Der Entwurf war am 6. Mai 2021 neben einem Entwurf der SPD-Fraktion Gegenstand einer Anhörung in den Ausschüssen für Inneres und Recht mit vielen Stellungnahmen im Landtag NRW. Ziel eines Versammlungsgesetzes unter Beteiligung einer sich selbst als liberal einordnenden Partei könnte eine Abkehr von der gefahrenabwehrrechtlichen Ausrichtung des Versammlungsgesetzes (VersG) von 1953 hin zu einem freiheitsgewährleistenden Gesetz sein. Diesem Anspruch wird der Gesetzentwurf allenfalls in Teilen gerecht. Vielmehr wird die Neuregelung nicht in einen Freiheits- oder Grundrechtsdiskurs gestellt, sondern als Fortentwicklung des „Eingriffs- und Sicherheitsrechts“ verstanden.1)LT-Drs 17/12423, S. 43. Die nachfolgende Darstellung beschränkt sich dabei auf Versammlungen unter freiem Himmel, als Hauptanwendungsfall des Versammlungsrechts.

Diese staatsorientierte Grundausrichtung des Gesetzentwurfs findet sich bereits in der Begründung zu § 1, wenn es dort heißt, die „Durchsetzung des Friedlichkeitsgebotes ist vornehmste Aufgabe der Versammlungsbehörde und der Polizei“. Vertieft wird dieser Argumentationsstrang, wenn weiter ausgeführt wird, es sei „zentrale Aufgabe der Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit, darauf zu achten, dass die entschlossene Bekämpfung nicht friedlicher Versammlungen ein gesamtgesellschaftliches Anliegen“ sei ohne dass auch nur im Ansatz belegt würde, dass dies ein ernsthaftes Problem im Versammlungsgeschehen in NRW ist. Erschreckend ist aber vor allem die „Übergriffigkeit“ mit Blick auf Richtungsvorgaben an die Judikative.

Bereits zuvor hat sich Innenminister Reul – später als „nicht so gemeint“ relativiert – in einer schriftlichen Stellungnahme  zum Freiheitsrecht aus Art. 8 GG nicht nur in Zeiten von Corona positioniert:

(…) Es gibt auch keinen Grund zu einer entsprechenden verfassungsrechtlichen oder rechtspolitischen Privilegierung der Grundrechtsausübung nach Artikel 8 des Grundgesetzes, zumal ich mich mit vielen anderen in der Meinung einig weiß, dass deren teils doch recht einseitig anmutende staatspraktische Bevorzugung in der Folge des sog. Brokdorf-Beschlusses des Bundesverfassungsgerichtes vielleicht auch in anderen Zusammenhängen einmal auf den Prüfstand gestellt werden sollte.“

Dieser Ansatz wird im Gesetzentwurf in vielen Bereichen konsequent umgesetzt, wohingegen andere Regelungen durchaus Defizite des bisherigen Recht aufgreifen und das Versammlungsrecht modernisieren. Auf die besonders problematischen Neuregelungen soll nachfolgend ein Schlaglicht geworfen werden.

Zusammenarbeit von Veranstalter*innen und Polizei

§ 3 greift den Gedanken einer Kooperation von Veranstalter*innen und Behörden auf, gleitet aber sogleich in Absatz 3 in eine Schräglage zu Lasten der Anmelder*innen und Organisator*innen ab, anstatt die Versammlungsbehörden und Polizei zu verpflichten. Danach sind Veranstalter*innen „aufgerufen“ mit den zuständigen Behörden zu kooperieren, hierzu jedoch rechtlich nicht verpflichtet. Die zuständige Behörde „soll“ jedoch die „Mitwirkung“ der Veranstalter*innen oder der Versammlungsleitung bei Maßnahmen gegen die Versammlung nach § 13 „berücksichtigen“.

Entgegen der Gesetzesbegründung (S. 50 unten: „Veranstalter die Pflicht trifft, mit den Versammlungsbehörden zusammenzuarbeiten“) kann aus Art. 8 GG im Lichte der Rechtsprechung des BVerfG2)Vgl. nur BVerfG NVwZ 2007, 574/575: „Der Grundsatz vertrauensvoller Kooperation ist nicht als Rechtspflicht zur Kooperation ausgestaltet (vgl. BVerfGE 69, 315 <354 ff.>).“ eine Kooperationspflicht des Veranstalters einer Versammlung zur Zusammenarbeit mit der Versammlungsbehörde indes nicht begründet werden. Allenfalls muss dieser im Weigerungsfalle im Einzelfall eine „Verschiebung“ der Eingriffsschwelle für versammlungsbehördliche oder polizeiliche Maßnahmen und ggf. des Prozessrisikos hinnehmen. Beschränkende Maßnahmen allein aus dem Mangel an Kooperation abzuleiten, wie hier, wird hingegen auch in der Literatur unter Hinweis auf die „Staatsfreiheit“ der Versammlung abgelehnt.3)So pointiert Koll, Liberales Versammlungsrecht, 2015, 309.

Die vermeintliche Kooperationspflicht wird unter anderem damit begründet, dass diese notwendig sei, „auch mit Blick auf die Akzeptanz von Versammlungen bei denjenigen Bürgern und Einwohnern, die Versammlungen generell oder solchen mit bestimmten Aussagen oder Forderungen bzw. der Einschränkung der Fortbewegungsfreiheit Dritter eher kritisch oder ablehnend gegenüberstehen“. Reicht also Unmut Dritter aus, um Versammlungen zu beschränken? Damit wird argumentativ die oben skizzierte Reul’sche Position aufgegriffen und das durch Art. 8 GG geschützte Grundrecht auf Staatsfreiheit, Dissens und abweichende Meinung und die mit Versammlungen zwangsläufig einhergehenden Beschränkungen der Grundrechte Dritter „auf den Prüfstand gestellt“.

Veranstalterlose Versammlungen

Ein Problem der versammlungsbehördlichen Praxis stellen die sog. veranstalterlosen Versammlungen dar (…)“, heißt es weiter in der Gesetzesbegründung (S. 52). Non-hierarchische Veranstaltungen sind aus dieser Sicht ein Rechtsproblem und ein „verwaltungspraktisch unerwünschter Ausnahmefall“ (ebd. S. 53). Auch hier wird allein gefahrenabwehrrechtlich argumentiert, obgleich Art. 8 GG und folgerichtig auch § 1 I ein Freiheitsrecht garantieren, nicht aber eine bestimmte Art von Versammlungsorganisation voraussetzen. Dennoch wird in der Gesetzesbegründung eine „Kapitulation“ vor dem „subjektiven Belieben von Demonstranten“ abgelehnt, weil an die Person des Veranstalters zahlreiche zentrale Rechtspflichten anknüpften (ebd. S. 53).

Art. 8 GG sieht eine Pflicht zur Bestimmung oder zum Vorhandensein einer Versammlungsleitung im Sinne eines hierarchischen Konzepts nicht vor,4)Kniesel in: Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetze, 17. Aufl., Teil I Rn. 86. steht aber einer Sanktionierung der faktischen Versammlungsleitung (soweit tatsächlich vorhanden) nach Ansicht des BVerfG nicht entgegen.5)https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2019/07/rk20190709_1bvr125719.html, [Rn. 17 f.] Die Pflicht zur Versammlungsleitung in § 5 III impliziert, dass die Versammlungsbehörden im Ergebnis eine Person zum (faktischen) Leiter auch gegen deren/dessen Willen machen können, was für diese strafrechtliche Konsequenzen nach § 27 haben kann. Dies mündet letztendlich in einer abschreckenden Wirkung mit Blick auf Spontanversammlungen und andere nicht hierarchische Versammlungstypen.

Versammlungsleitung

Anknüpfend an die engen Vorgaben zur Versammlungsleitung werden in § 5 deren Pflichten ausgestaltet. Die Versammlungsleitung wird hier faktisch in eine Rolle als polizeiliche Verantwortliche oder gleichsam Beliehene gebracht, was das BVerfG mit Blick auf das BayVersG zu Recht beanstandete. Diese Verkehrung einer Grundrechtsposition in eine Pflichtenstellung widerspricht der Freiheitsgarantie des Art. 8 GG.

Erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet darüber hinaus, dass es den Versammlungsbehörden nun erlaubt sein soll, die Versammlungsleitung abzulehnen (§ 12 I). Die Regelung stellt einen schwerwiegenden Eingriff in das Selbstbestimmungsrecht der Versammlung aus Art. 8 GG dar, das auch die Selbstbestimmung über die Leitung umfasst.

Auch die Pflicht zur namentlichen Benennung von Ordner*innen in § 12 II geht deutlich zu weit, weil dieser Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung allein an „tatsächliche Anhaltspunkte“ für eine mögliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit geknüpft ist. Dies führt faktisch zum Recht der zuständigen Behörde, jederzeit eine Zuverlässigkeitskontrolle gegenüber allen Ordner*innen durchzuführen,6)Kniesel in: Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetze, 17. Aufl, § 9 Rn. 5. was es erheblich erschweren kann, Order*innen zu gewinnen. Hinzu kommt, dass das Versammlungsgesetz – anders als z.B. § 30 VersFG Berlin – keinerlei Regelungen zur Datenverarbeitung enthält, obgleich die Behörden hier an mehreren Punkten zur (weiteren) Datenerhebung ermächtigt werden.

Störungsverbot

Das Verbot, Versammlungen zu stören (§ 7) geht deutlich über § 2 II VersG Bund oder § 7 VersFG SH hinaus. Nicht nur die Verhinderung einer Versammlung soll erfasst sein, sondern bereits deren „Behinderung“ im Rahmen eines kommunikativen Prozesses7)Koll, Liberales Versammlungsrecht, 2015, 357. und gegenläufiger Proteste. Hierdurch wird auch der friedliche Gegenprotest unter das Damoklesschwert gefahrenabwehrrechtlicher Maßnahmen und der Strafverfolgung oder Sanktionierung als Ordnungswidrigkeit nach §§ 27 IV und 28 I Nr. 3 gestellt. Gerade mit Blick auf Gegendemonstrationen dürfte dabei zu beachten sein, dass das finale Ziel, andere Demonstration zu vereiteln, nicht vom Grundrecht aus Art. 8 GG gedeckt ist, wohl aber, unterschiedliche Sichtweisen in Sicht- und Hörweite zu artikulieren. Dab