25 April 2017

Vertrauenswürdigkeit und Rechtsstaatlichkeit: Was die Kritiker der EU nicht sehen (wollen)

Es gibt Probleme der Rechtsstaatlichkeit im europäischen Rechtsraum. Viele sprechen gar von einer Vertrauenskrise in die Europäische Union, etwa der Bundespräsident in seiner Maastrichter Rede im Februar 2017. Anlass sind ganz unterschiedliche Phänomene: das Outright Monetary Transactions (OMT) und das Public Sector Purchase Programm der Europäischen Zentralbank, systematische Nichtanwendung des europäischen Flüchtlingsrechts, nationale Verweigerung bei unionsrechtlich geforderter Zusammenarbeit, verbreitete Korruption in manchen Mitgliedstaaten, das Vorgehen der polnischen Regierung gegen ihr Verfassungsgericht, der illiberale Konstitutionalismus Ungarns, aber auch, so ein Editorial der eher konservativen Common Market Law Review1), die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Europafragen.

Trägt Vertrauen als europapolitische und juristische Perspektive,  und was sind die Implikationen? Die Sozial- und Geisteswissenschaften haben sich des Phänomens Vertrauen angenommen und Ergebnisse produziert, mit denen man besser begreift, worum es in der europäische Rechtsstaatlichkeitskrise im Kern geht. Zugleich zeigen sie das destruktive Potenzial eines Vertrauensdiskurses, eröffnen aber auch einen Ansatz, die Vertrauenswürdigkeit der Europäischen Union zu substantiieren und ihre Kritiker zu widerlegen.

Vertrauen: Potentiale und Risiken eines Deutungsschemas

Nicht Ereignisse, sondern die Worte über Ereignisse erschüttern die Welt (Epiktet). Dessen sollte man sich klar sein, wenn man die Vertrauensperspektive anlegt. „Der Begriff“, so schreibt Ute Frevert, „wirkt (nämlich) wie eine Droge: Er vernebelt die Sinne und macht süchtig. (…) Dabei ist das „Ding an sich“ nur undeutlich zu greifen, schwer zu messen, kaum zu bestimmen. Es ist so flüchtig wie die Luft, die wir (…) auch bloß dann wahrnehmen, wenn sie knapp wird oder verschmutzt ist. Von Vertrauen zu reden heißt deshalb auch immer, seine Knappheit zu beschwören.“2) Wenn man also eine Beziehung oder eine Institution mit diesem Begriff angeht, dann hat dies schwerwiegende Konsequenzen: In aller Regel verstärkt er die Krisenwahrnehmung. Die Rede von Vertrauen, selbst wenn nur analytisch gemeint, hat weitreichende kognitive, normative und performative Implikationen. Dies wird umso deutlicher, wenn man sich die Alternativen anschaut. Man könnte die oben genannten Phänomene ebenso mit dem traditionellen Zugang thematisieren: der Effektivität des Unionsrechts. Doch neben dem dramatisierenden Begriff der Vertrauenskrise hat dieser technizistische Zugriff die Diskurshoheit verloren. Jeder Versuch, zu ihm zurückzukehren, dürfte sich mit dem Vorwurf der Beschwichtigung, ja der Realitätsverweigerung konfrontiert sehen.

Die Vertrauensperspektive ist gleichwohl nicht willkürlich. Viele Wissenschaftler sehen Vertrauen als essentiell für erfolgreiche Gesellschaften.3) Qualität und Niveau sozialer Interaktion stehen in engem Zusammenhang mit dem Vertrauen zwischen den Interaktionspartnern, manche Beziehungen sind ohne Vertrauen kaum möglich. Dabei ist eine wichtige Entwicklung zu vermelden: Während früher Vertrauen vor allem als Phänomen von face-to-face Beziehungen zwischen natürlichen Personen galt, bezieht man heute Vertrauen auch auf Institutionen, also etwa den EuGH, und sogar Systeme, also etwa die EU oder das griechische Regierungssystem. Vertrauen gilt als sinnvolle Kategorie zur Analyse des Verhältnisses zwischen Institutionen und Systemen. Danach erscheint die Vertrauensperspektive als breit genug, um ein Verständnis für die vielgestaltigen Probleme europäischer Rechtsstaatlichkeit zu entwickeln.

Ist die Vertrauensperspektive einmal gewählt oder etabliert, so sollte sie konsistent gehandhabt werden. Dies hat konkrete Implikationen für den Krisendiskurs zur europäischen Rechtsstaatlichkeit. Es ist widersprüchlich, eine Vertrauenskrise zu diagnostizieren und einschlägige juristische Instrumente am Maßstab von deren Überwindung zu messen. Dies wirft ein kritisches Licht auf den hohen Maßstab, den manche an das europäische Instrumentarium gegenüber Polen und Ungarn anlegen. Man kann eine Vertrauenskrise nicht juristisch lösen, sondern nur hegen und langsam überwinden. Statt eine Lösung zu verlangen, sollte man die juristischen Instrumente daran messen, ob sie die Eskalation einer Vertrauenskrise zu vermeiden helfen und eine fortdauernde Zusammenarbeit ermöglichen, die schrittweise Vertrauen verfestigt.

Die europäische Rechtsstaatlichkeitskrise betrifft vor allem Institutionen und Systeme. Vertrauenskrisen in Institutionen und Systeme erscheinen in der neueren Forschung als deutlich gefährlicher denn Vertrauenskrisen in interpersonalen Beziehungen. Jeder Mensch hat einen eigenen „Radar“, wenn es darum geht, einer Person Vertrauen zu schenken. Bei Institutionen und Systemen ist man hingegen weitestgehend auf die Einschätzung anderer angewiesen, insbesondere der Massenmedien und der in ihnen auftretenden Meinungsmacher. Dies hat zur Folge, dass es kaum ein Halten gibt, wenn Institutionen- oder Systemvertrauen einmal in der öffentlichen Meinung erodieren. Die britische Debatte zum EU-Austritt gibt ein plastisches Beispiel. Institutionen- und Systemvertrauen erscheinen oft als stabile Selbstverständlichkeiten, sind jedoch bei kollektivem Infragestellen besonders gefährdet. „Once the basis of trust comes under question, there is little to stop doubt from spreading catastrophically.“4) Es ist also unwahrscheinlich, dass die Bevölkerung eines Landes europäischen Institutionen oder solchen anderer Mitgliedstaaten vertraut, wenn Medien und Meinungsmacher sie über längere Zeit als vertrauensunwürdig darstellen. Zu erwarten ist hingegen wachsendes Misstrauen, das leicht zu einer plötzlichen institutionellen Implosion führen kann.

Über lange Zeit galt der Nationalstaat als der maßgebliche Rahmen von gesellschaftlichem Vertrauen. Oft wurde er sogar als eine gewaltige vertrauensgenerierende und –stabilisierende Einrichtung gedeutet. Erst in jüngerer Zeit sind Vertrauensbeziehungen zwischen Staaten und zwischen Bürgern unterschiedlicher Nationen ein größeres Thema. Dabei ist nicht jede Form kooperativen Verhaltens Ausdruck von Vertrauen. Die Forschung unterscheidet insbesondere Zuversicht (confidence) von Vertrauen (trust). Auf Vertrauen kommt es nach dieser Unterscheidung erst an, wenn der Vertrauensgeber dem Vertrauensnehmer den Zugriff auf ein bedeutendes Gut eröffnet. Dies erklärt die Vehemenz, die Diskurse über enttäuschtes Vertrauen oft auszeichnet.5) Insoweit geht Vertrauen über legitime Erwartungen und loyale Zusammenarbeit weit hinaus.

Der so qualifizierte Vertrauensbegriff ist für die europäische Krise besonders nützlich. Mit ihm lässt sich prägnant die Schwelle identifizieren, welche die Europäische Union in den letzten Jahren genommen hat. Dereinst war es für die europäischen Institutionen ausreichend, von einem permissive consensus getragen zu sein. Dieser reicht heute nicht mehr aus, eine stärkere Grundlage ist erforderlich, die zu artikulieren der Vertrauensperspektive hilft. Insbesondere Maßnahmen zur Verwirklichung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie Rettung der Währungsunion tangieren finanzielle Interessen, gesellschaftliche Selbstverständnisse und verfassungsrechtliche Kernanliegen in qualitativ neuer Weise. Die Vertrauensforschung erklärt, warum die Vertrauenssemantik in Europa gerade in den letzten Jahren so erstarkte: Die gegenseitige Verwundbarkeit hat zugenommen und man zweifelt, ob die Voraussetzungen vorliegen, um diese Verwundbarkeit zu akzeptieren, ob, wieviel und unter welchen Bedingungen man im europäischen Rechtsraum Vertrauen schenken soll.

Insgesamt zeigt sich: Ist die Vertrauensperspektive in einem sozialen System einmal diskursleitend etabliert, so befindet es sich in einem neuen Zustand, von dem aus seine Prinzipien neu zu bestimmen sind, so insbesondere die für Vertrauen so wichtige Rechtsstaatlichkeit. Der Schritt von Effektivität des Unionsrechts zu Vertrauen im europäischen Rechtsraum ist der terminologische Nachvollzug einer europäischen Transformation, die zu einem kritisch labilen Zustand geführt hat.

Rechtstaatlichkeit in der Vertrauensperspektive

Die Vertrauensperspektive bietet einen Weg, die europäische Rechtstaatlichkeit zu verdichten, die Art. 2 EU-Vertrag der Union wie ihren Mitgliedstaaten vorschreibt. Ausgangspunkt ist die anthropologische Grundkonstante, dass die Mitglieder einer Gesellschaft ihre Beziehungen organisieren und ihr Verhalten planen müssen. Dies gilt auch für die europäische Gesellschaft. Vertrauen wie Recht verstehen sich vor diesem Hintergrund: Vertrauen stellt eigenes Verhalten normativ auf künftiges Verhalten anderer ein, ähnlich wie das Recht, das ebenfalls normatives Erwarten stabilisiert.

Diese Feststellung gleicher Funktion klärt noch nicht das Verhältnis von Recht und Vertrauen, was unerlässlich ist, um Rechtsstaatlichkeit in einer Vertrauensperspektive zu bestimmen. Hier ist eine wichtige Entwicklung in der Vertrauensforschung zu verzeichnen: Ältere Ansätze haben Vertrauen und Recht tendenziell als alternative Mechanismen zur Stabilisierung von Erwartungen verstanden, entsprechend einem zwangsfokussierten Rechtsverständnis, das Gehorsam vom Untertan verlangte und nicht um Vertrauen des Bürgers warb. Heute sieht man viel deutlicher, dass, insbesondere in freiheitlichen und komplexen Gesellschaften, zwischen Vertrauen und Recht eine Wechselbeziehung besteht und erfolgreiche rechtliche Gestaltung oft eines gewissen Vertrauens bedarf. Danach lassen sich Rechtsstaatlichkeit und Vertrauen begrifflich miteinander verknüpfen und im gegenseitigen Rekurs verdichten. Dies schließt Spannungen nicht aus: Die Stärkung rechtlicher Kontrollen ist einem vertrauensvollen Miteinander nicht unbedingt förderlich, was bei den gegenwärtigen Bestrebungen neuer Kontrollinstrumente im europäischen Rechtsraum bedacht sei.

Insgesamt kann man festhalten, dass der gegenwärtige öffentliche Diskurs, der die Rechtsstaatlichkeitskrise als Misstrauen gegenüber und zwischen öffentlichen Institutionen thematisiert, theoretisch belastbar ist. Dies gilt gerade für die Beziehungen im europäischen Rechtsraum, dessen Institutionen nicht in einem strikten hierarchischen System mit einer breiten Palette von Sanktionen eingebunden sind. Die Rede von einer Rechtsstaatlichkeitskrise bedeutet demzufolge, dass man eine wesentliche Funktion des Europarechts in Frage sieht, nämlich die Stabilisierung normativer Erwartungen mit Blick auf wesentliche Güter und Interessen.

Vertrauen zwischen öffentlichen Institutionen des europäischen Rechtsraums und Rechtsstaatlichkeit im europäischen Rechtsraum artikuliert auf unterschiedliche Weise dieselbe Voraussetzung für wichtige Integrationsprojekte der letzten Jahrzehnte. Sein Gegenteil, Misstrauen, erklärt den Ausbau völlig neuartiger Kontrollmechanismen gegenüber einigen Institutionen und Staaten, die zugleich Vertrauen in diese Politiken stärken sollen. Dies gilt insbesondere, wenn wichtige Interessen betroffen sind, etwa die gegenseitige Anerkennung grundrechtsintensiver Entscheidungen oder große finanzielle Transfers.

Aber auch insgesamt, jenseits spezifischer Politiken, ist die prinzipielle Prämisse des Vertrauens für den europäischen Rechtsraum von entscheidender Bedeutung. Sie trägt und rechtfertigt juristische Vermutungsregeln, die juristische Operationen ungemein erleichtern. Sie legitimiert die Entscheidungsfindung in der EU und bestätigt das Selbstverständnis Europas als Union freiheitlicher Demokratien. Aus diesem Grund bestimmt die Rechtstaatlichkeit des Art. 2 EU-Vertrag nicht nur das Verfassungsprofil der EU, sondern auch der EU-Mitgliedstaaten.

Dieser vertrauenstheoretische Ansatz ermöglicht ein Verständnis der europäischen Rechtsstaatlichkeit, das an unterschiedliche Traditionen anschlussfähig ist. Dies ist schon deshalb relevant, weil Rechtsstaatlichkeit und ihre terminologischen Äquivalente keineswegs einen überall identischen Begriff repräsentieren. Das Verständnis der Rechtsstaatlichkeit ist tief in die spezifische Verfassungsentwicklung eines Landes eingelassen und Gegenstand unterschiedlicher Theoretisierungen. Man denke nur an die bunte Vielfalt bei der Verfassungsgerichtsbarkeit, die wie wenige andere Institutionen moderne europäische Rechtsstaatlichkeit symbolisiert.

Die Vertrauensperspektive identifiziert jedoch einen Punkt, in dem wohl alle Verständnisse übereinstimmen: die tatsächliche Herrschaft des Rechts. Die englische Terminologie macht ihn besonders plastisch: Die rule of law verlangt, dass law rules. Rechtsstaatlichkeit, was immer sie sonst noch bedeuten mag, verlangt, dass das Recht befolgt wird und öffentliches wie privates Verhalten ihm normalerweise entsprechen. Amtsträger müssen die öffentliche Gewalt nach Verfassung und Gesetzen ausüben, und  Verwaltung und Gerichte müssen darauf hinwirken, dass auch Private das Recht befolgen. Aus der Perspektive der Individuen formuliert: die europäische Rechtsstaatlichkeit korrespondiert mit dem Recht aller Menschen im europäischen Rechtsraum, tatsächlich unter dem europäischen Recht zu leben.6)

Nicht jede Verletzung des Unionsrechts erschüttert seine erwartungsstabilisierende Funktion und damit das Vertrauen in die Rechtsordnung. Vielmehr stützt die juristische Bewältigung von Rechtsbrüchen normalerweise das Vertrauen in die Rechtsordnung, da sie die normative Erwartungshaltung bestätigt. Ein Beleg findet sich in 60 Jahren Rechtsprechung des EuGH, die stets einen behaupteten Rechtsbruch zum Gegenstand hat. Eine Rechtsstaatskrise verlangt Phänomene der Illegalität, die diesen Kreislauf in Frage stellen. Das Vertrauen in die Rechtsordnung wird erst untergraben, wenn Verletzungen zur Normalität werden oder von hoher Symbolkraft sind.

Eine Rechtsstaatlichkeitskrise liegt etwa vor, wenn eine signifikante Anzahl sozialer Akteure in wichtigen Feldern aufhört, auf öffentliche Einrichtungen zur Bestätigung ihres normativen Erwartens zu setzen. Wenn diese Schwelle erreicht ist, wankt ein Rechtssystem in seiner Kernfunktion; Misstrauen ist die Folge. Während bei einer isolierten Rechtsverletzung die enttäuschte normative Erwartung fortbesteht und für zukünftiges Verhalten relevant bleibt, geht jenseits dieser Schwelle das Vertrauen in das Recht verloren. Personen und Institutionen, die einem derartigen Defizit an Rechtsstaatlichkeit begegnen, modifizieren ihre Erwartungen anstatt auf ihnen zu bestehen. Obwohl sicherlich enttäuscht und wahrscheinlich empört, hören sie auf, Rechtsgehorsam als gesellschaftlichen Normalfall im fraglichen Rechtsbereich zu verstehen und der Rechtsordnung zu vertrauen: der Archetyp einer Rechtsstaatlichkeitskrise. Offensichtlich gibt es Beobachter, die solche Entwicklungen in einem derartigen Umfang im europäischen Rechtsraum sehen, dass für sie der Rechtsraum selbst in Frage steht.

Vertrauenswürdigkeit in vergleichender Perspektive

Vertrauenskrisen haben das Potenzial emotionaler Entgleisung. In einer aufgeklärten Welt sollte das Vertrauenschenken aber eine Frage der Urteilskraft sein, die wissenschaftliche Erkenntnisse verwendet. Letztere können ein Urteil zwar nicht bestimmen, wohl aber informieren und so das Vertrauenschenken zum Gegenstand vernünftigen Entscheidens machen. Ein wichtiger Weg dabei ist der Vergleich, der modernem Vertrauen geradezu eingeschrieben ist.

Gesellschaftliches Vertrauen ist heute, gerade in demokratischen Gesellschaften, als fordernd und konditional zu begreifen. Das unterscheidet es von der Treue, die bedingungslos, und der Zuversicht, die kognitiv ist. Vertrauen impliziert Kontrollmöglichkeiten und Alternativen. So kann es nicht verwundern, dass die Wahrnehmung einer Krise eine Diskussion ganz besonders befeuert: zu den Alternativen der bisherigen europäischer Vergesellschaftung.

Die beiden grundsätzlichen Alternativen sind zum einen der bisherige Pfad europarechtlicher Rechtsstaatlichkeit, der sich im Einzelnen durchaus unterschiedlich weiter entwickeln kann,7) und zum anderen ein Bruch. Letzterer wird von nicht wenigen wissenschaftlichen Stimmen8) und politischen Kräften gefordert, der Brexit ist ihre wichtigste Realisierung. Diese Alternative präsentiert sich in drei Varianten, idealtypisch zugespitzt: nationalistischer Rückzug, nationalstaatszentrierter Multilateralismus, sowie die revolutionäre Gründung einer europäischen Republik. Sie seien mit Blick auf ihr Potenzial zu europäischer Rechtsstaatlichkeit geprüft.

Die erste Variante findet sich im neuen Nationalismus, der sich gegen eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union ausspricht und auch andere multilaterale Institutionen transnationaler Kooperation kritisch sieht. Das wichtigste Beispiel bildet der neue US-amerikanische Bilateralismus.9) Es handelt sich um eine krasse Ausbildung des jahrhundertealten Paradigmas des Partikularismus, welches Carl Schmitt in seinem Begriff des Politischen paradigmatisch artikuliert. Diese Variante baut nicht auf gegenseitiges Vertrauen, sondern auf Misstrauen. Zwischenstaatliches Recht hat eine allenfalls instrumentelle Funktion. Sicherlich ist es nicht in der Lage, Rechtsstaatlichkeit und rechtsbasiertes Vertrauen in einem transnationalen Raum zu stiften. Eine Stabilisierung des Erwartens kommt hier am ehesten über hegemoniale Strukturen in Betracht.10) Dies dürfte kaum rechtsstaatlichen Postulaten genügen und wäre, wie die Vergangenheit wohl hinreichend gezeigt hat, insbesondere in Europa ein kaum vertrauenswürdige Variante.

Die zweite Variante sieht Multilateralismus, offene Staatlichkeit und transnationale Kooperation positiv, bezweifelt jedoch, dass zentrale Prämissen öffentlicher Ordnung wie Demokratie, Solidarität und eben Vertrauen auf der transnationalen Ebene reproduzierbar sind. Recht, das dies versucht, bleibt danach zwangsläufig prekär und wird leicht scheitern. Eine europäische Rechtsstaatlichkeit kann sich danach kaum ausbilden. Im europäischen Rechtsraum lautet so das Gebot der Stunde, die Union in einen Zustand vor der gegenseitigen Verwundbarkeit zurückzuführen, oder durch Institutionen der global governance zu ersetzen.11)

Dazu ist zu bemerken, dass die völkerrechtliche Vertrauensgenerierung angesichts regelmäßig schwacher Institutionalisierung keine Rechtsstaatlichkeit wird leisten können, wie man sie derzeit im europäischen Rechtsraum, ungeachtet aller Probleme, vorfindet. Die völkerrechtsbasierte rule of law, die wichtige Güter transnationalen Institutionen öffentlicher Gewalt anzuvertrauen rät, bleibt weitgehend eine völkerrechtswissenschaftliche Imagination. Der Gang ins Völkerrecht bringt kaum rechtsstaatliche Postulate voran, wie die europäischen Antworten auf die Finanz- und Staatsschuldenkrise zeigt. Speziell bei einer Rückentwicklung der Union auf das Stadium vor der gegenseitigen Verwundbarkeit ist zudem fraglich, ob dies in rechtsstaatlich gehegter Form gelingen kann. Es gibt die begründete Sorge, dass der Rückbau gemeinsamer Politiken wie insbesondere Währung eher Dynamiken wie die eines zerberstenden Reiches frei setzen könnte. Kurzum, es erscheint hochgradig wahrscheinlich, dass diese Variante einen großen Verlust an Rechtsstaatlichkeit in Europa impliziert.

Die dritte Variante ist eine europäische Bundesstaatlichkeit oder Republik, wo europäische Institutionen über staatsähnliche Machtinstrumente und Legitimationsmechanismen verfügen.12) Das Erfordernis einstimmiger Vertragsänderung in Art. 48 EU-Vertrag sowie die innenpolitische Spaltung in vielen Mitgliedstaaten lässt erwarten, dass ein solcher Schritt einen substantiellen Rechtsbruch sowie massive Konflikte mit sich bringt. Wahrscheinlich würde die bestehende europäische Rechtsstaatlichkeit weitgehend zu Bruch gehen, ein neues Gemeinwesen müsste den langwierigen Pfad der Vertrauensgenerierung von vorne neu beschreiten.

Der hilfreiche Blick von Osten

Der Bruch mit dem bisherigen Pfad hätte in jeder Variante Implikationen, die sich in der Perspektive eines vertrauenstheoretisch begründeten Rechtsstaatsprinzip nur als allerletzten Mittel empfehlen. Sind die Krisen im europäischen Rechtsraum so tief, dass sich dieser Bruch gleichwohl empfiehlt? Eine Armada prominenter Wissenschaftler und Intellektueller scheint dieser Auffassung zu sein. Dieser Beitrag kommt in rechtsstaatlicher Perspektive zu einem gegenteiligen Urteil.

Nach allen verfügbaren Indikatoren ist der europäische Rechtsraum die rechtsstaatlichste Region der Welt.13) Er ist global der einzige transnationale Raum kantischen Friedens und effektiven Rechtsschutzes. Probleme der Rechtsstaatlichkeit auf europäischer wie mitgliedstaatlicher Ebene und Misstrauen in einigen Beziehungen und Feldern können diese grundsätzliche Feststellung nicht anfechten. Vertrauenstheoretisch betrachtet erscheint der rechtsstaatlich begründete europäische Rechtsraum ungleich aussichtsreicher als alle Varianten, die einen Bruch implizieren. Die vertrauenstheoretische Perspektive auf die Rechtsstaatlichkeit validiert den umsichtigen Ausbau neuer Kontrollmechanismen und mahnt zu Geduld, wenn es darum geht, Rechtsstaatlichkeit und Vertrauen zu stärken. Es erscheint vernünftig, in die Institutionen des europäischen Rechtsraums zu vertrauen, weil sie Rechtsbrüche in einem Rahmen halten, die Risiken für zentrale Interessen, ungeachtet eines Restrisikos, aufgrund der vielfach verschachtelten Kontrollen beherrschbar bleiben und die Alternative, in welcher Variante auch immer, weit weniger vertrauenswürdig ist.

Auch mit Blick auf die schwierigsten Situationen gibt es gute Gründe auf Pál Sonnevends Urteil zu vertrauen: “The example of Hungary shows that outsourcing parts of the constitutional functions to international or supranational organizations in peaceful years may help survive the years of crisis. In effect, a concerted action of the European Union, the Venice Commission and the European Court of Human Rights was able to respond to almost all of the most serious flaws of the recent constitutional system of Hungary. This did not reinstate a perfect system of separation of powers within the country. (…) This notwithstanding, European institutions contributed to creating a situation where self-healing through domestic processes is still possible.”