16 Februar 2018

Von Karlsruher Erbhöfen, parlamen­tarischer Fragmen­tierung und der Gefahr schwindenden Institutionen­vertrauens

Dass das Wahlverfahren zum Bundesverfassungsgericht wegen seiner Intransparenz, seiner vermeintlichen Verfassungswidrigkeit oder seiner faktischen Monopolisierung durch CDU/CSU und SPD von Zeit zu Zeit Kritik hervorruft, daran hat man sich längst gewöhnt. Dass das Gericht selbst und Teile der Öffentlichkeit nun aber offen vor seiner Politisierung warnen, ist in dieser Form neu, erklärungsbedürftig – und richtig.

Empirisch betrachtet ist das bundesdeutsche Richterwahlverfahren auch im internationalen Vergleich eine Erfolgsgeschichte sondergleichen. Das für die Wahl der Verfassungsrichterinnen und -richter notwendige Zweidrittelquorum in Bundestag und Bundesrat (in den Anfangszeiten der Bundesrepublik war sogar ein Dreiviertelquorum vonnöten) hat von Beginn an dafür gesorgt, dass die Karlsruher Richter in der Regel weder partei- noch rechtspolitisch extremen Positionen zuneigen. Zwar haben Union und SPD in der Vergangenheit durch ihre zentrale Stellung in Parlamenten und Regierungen den Zugang zur Karlsruher Richterbank faktisch monopolisieren können – und sich damit das etwas böse Wort von den „Erbhöfen“ durchaus redlich verdient. Durch die gleichzeitige Möglichkeit, Personalvorschläge der jeweils anderen Seite durch Veto zu verhindern, waren beide Volksparteien aber stets dazu gezwungen, handwerklich angesehene, politisch unverdächtige und rechtspolitisch moderate Kandidatinnen und Kandidaten für das höchste Richteramt vorzuschlagen. Was auch immer man am Richterwahlverfahren legitimerweise kritisieren kann: Es hat zweifellos – zusammen mit der Karlsruhe-typischen Emanzipation einmal gewählter Richter von den sie vorschlagenden Parteien und der Unmöglichkeit einer Wiederwahl – maßgeblich dazu beigetragen, dass das Gericht nicht nur als überaus unabhängig wahrgenommen wurde, sondern es auch tatsächlich war.

Allerdings: Die Zeiten, in denen die beiden ehemals großen Volksparteien alleine über die Richterbestellung bestimmen konnten, sind erst einmal vorbei. Die Pluralisierung und Fragmentierung des bundesdeutschen Parteiensystems, die Erosion der Volksparteien Union und SPD und der damit einhergehende Stimmen- und Mandatsschwund auf Bundes- und Länderebene stellen nicht nur die Parteien selbst und das Funktionieren des parlamentarischen Systems vor Herausforderungen, sondern haben auch direkte Auswirkungen auf das Richterwahlverfahren selbst. Während Union und SPD im Bundesrat schon in den letzten Jahrzehnten mangels eigener Mehrheiten meist auf die Mitwirkung der Opposition bei der Richterbestellung angewiesen waren, verfügten beide Volksparteien – mit Ausnahme der 17. Wahlperiode (2009-2013) – zumindest im Bundestag immer über die für die Richterwahl notwendige Zweidrittelmehrheit. Die hegemoniale Stellung der beiden Volksparteien im Wahlverfahren blieb auch deswegen weitgehend unangetastet, weil beide ihren jeweiligen Koalitionspartnern im Bund – der FDP in den 80er und 90er Jahren und wieder 2010, den Grünen 2001 und 2011– die Möglichkeit eigener Kandidatenvorschläge einräumten. Diese im Grunde komfortable und übersichtliche Konstellation hat sich jedoch grundlegend verändert. Stand heute reicht weder im Bundestag noch im Bundesrat die Mitwirkung einer anderen Partei für die notwendige Mehrheit, sondern es müssen schon gleich zwei sein. In beiden Parlamentskammern erreichen Union und SPD das erforderliche Quorum nur noch zusammen mit den Grünen und der FDP oder zusammen mit den Grünen und der Linken (mit der AfD würde es im Bundestag ebenfalls für eine Zweidrittelmehrheit reichen, was realpolitisch aber – trotz aller Überraschungen, die der Politikbetrieb in diesen Tagen zu bieten hat – doch ausgeschlossen sein dürfte). Mit anderen Worten: Grüne, FDP und eventuell auch die Linke werden in Zukunft ein deutlich gewichtigeres Wort dabei mitreden dürfen (und müssen), welche Personen nach Karlsruhe entsandt – oder auch verhindert – werden.

Demokratietheoretisch ist hiergegen zunächst nur wenig einzuwenden. Formal hängt die Legitimität der Richterwahl ja vor allem davon ab, ob sie in einem inklusiven demokratischen Verfahren erfolgt und die für eine Mehrheit erforderlichen Akteure daran beteiligt werden; an beiden Bedingungen hat sich – bei aller Kritik, die man an der konkreten Ausgestaltung des Wahlverfahrens üben kann – grundsätzlich nichts geändert. Auch, dass sich eine pluraler und heterogener gewordene gesellschaftliche Interessenstruktur in die Parlamente übersetzt und sich dort indirekt auch auf die Bestellung der Richter des Bundesverfassungsgerichts auswirkt, ist nicht per se problematisch, sondern zeugt von funktionierender Repräsentation. Warum dann aber die Aufregung, von der nun die Süddeutsche Zeitung aus Karlsruhe über das Bestreben der Grünen berichtet, das Vorschlagsrecht für den demnächst freiwerdenden „Unionssitz“ im Ersten Senat für sich beanspruchen zu wollen? Warum die Warnung aus dem Gericht selbst, dass sein Ansehen und seine Unabhängigkeit auf dem Spiel stehe? Sind diese Bedenken nicht ein wenig übertrieben, nur weil sich die Grünen ins Spiel der Richtermacher einzumischen wagen und eine Beteiligung beanspruchen, die ihnen faktisch ohnehin nicht verwehrt werden kann?

Tatsächlich sind die Bedenken keineswegs übertrieben. Man sollte sich nämlich vor Augen führen, dass die Unabhängigkeit eines Verfassungsgerichts und seiner Richter zwei Seiten hat: eine faktische und eine perzipierte – und dass beide Seiten gleich wichtig sind für die Stellung des Verfassungsgerichts im politischen Prozess und für das Vertrauen, das Bürgerinnen und Bürger diesem Gericht entgegenbringen. Für die faktische Unabhängigkeit neu zu wählender Verfassungsrichter stellen die derzeitigen politischen Fragmentierungsprozesse kein Problem dar, ja, sie sind möglicherweise sogar eher förderlich. Als Faustformel kann gelten: Je mehr Akteure unterschiedlicher politisch-ideologischer Provenienz einer Richterbestellung zustimmen müssen, umso eher ist gewährleistet, dass die ausgewählte Person eher die Mitte des (rechts)politisch-ideologischen Spektrums abbildet als die Ränder. Selbst wenn man davon ausgeht, dass politische Ideologien ohnehin keine praktische Bedeutung bei der Ausübung des Richteramtes in Karlsruhe entfalten, ist dies doch eine beruhigende Nachricht. Gefährlich für die faktische Unabhängigkeit eines Gerichts wäre es hingegen eher, wenn aufgrund parteipolitischer Konzentrationsprozesse plötzlich eine Partei alleine in der Lage wäre, das Zweidrittelquorum zu erfüllen und Richterinnen und Richter ohne Rücksprache mit anderen Akteuren nach Karlsruhe zu entsenden.

Paradoxerweise, und hier kommt die aktuelle Karlsruher Aufgeregtheit wieder ins Spiel, ist aber das, was für die faktische Unabhängigkeit eines Gerichtes förderlich ist, nicht unbedingt vorteilhaft für seine perzipierte Unabhängigkeit. Tatsächlich würde die für den Ersten Senat geplante Besetzung eines bisherigen „Unionssitzes“ durch einen von den Grünen vorgeschlagenen Kandidaten bedeuten, dass dort dann zwei von den Unionsparteien nominierten Richtern drei von der SPD und zwei von den Grünen nominierte und ein von der FDP nominierter Richter gegenüberstehen. Würde dies die faktische Unabhängigkeit des Senats beeinträchtigen, und würde dieser fortan „linksliberale“ Rechtspolitik zu betreiben versuchen? Natürlich nicht. Und doch würde die perzipierte (partei-)politische Unabhängigkeit des Senats und des gesamten Gerichts darunter leiden. Dass das Bundesverfassungsgericht der 1970er Jahre bis heute in weiten Teilen der Öffentlichkeit als ‚Vetospieler‘ gegen die damalige sozialliberale Regierung gilt, hat vermutlich sehr viel mehr mit der personellen Zusammensetzung der Senate und einer vermeintlich konservativen Dominanz des Gericht als mit seinem tatsächlichen Urteilsoutput zu tun. Die gleiche Fehlperzeption droht heute unter umgekehrten parteipolitischen Vorzeichen: Schon in den vergangenen beiden Legislaturperioden war insbesondere in den Unionsparteien eine deutliche Unzufriedenheit mit einem vermeintlich zu liberalen Kurs des Ersten Senats – insbesondere in Fragen der Gleichstellung sexueller Minderheiten, aber auch etwa hinsichtlich der ein oder anderen Entscheidung im Bereich der Inneren Sicherheit – zu vernehmen. Dass diese Kritik im Falle eines als ‚linksliberal‘ perzipierten Senates bei gleichzeitigem Parteienwettbewerb mit der AfD um die Deutungshoheit über konservative Werte und das rechte Maß an Innerer Sicherheit abnehmen würde, darf getrost bezweifelt werden. Zu befürchten wäre eher, dass der Senat eine Angriffsfläche für gezielte Delegitimierungsversuche bieten würde und aus einer bisher nur punktuell und zaghaft vorgetragenen Kritik an der Rechtsprechung eine Infragestellung der Legitimität des gesamten Gerichts würde. Dies wiederum hätte unweigerlich auch Auswirkungen auf das Ansehen des Bundesverfassungsgerichts in der breiteren Öffentlichkeit. Das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in das Verfassungsgericht ist die wichtigste Machtressource des höchsten deutschen Gerichts. Würde es dauerhaft und systematisch beschädigt, hätte dies erhebliche negative Auswirkungen auf das Funktionieren des Gerichts selbst und die Qualität des demokratischen Rechtsstaats insgesamt – ein Blick in die mittelosteuropäischen Nachbarländer zeigt, dass dies keine bloß theoretische Gefahr ist.

Was dann aber tun in der derzeitigen Situation? Da sich die institutionelle Ausgestaltung des Richterwahlverfahrens prinzipiell bewährt hat und sich an der Fragmentierung der Parlamente in naher Zukunft nichts ändern wird, liegt es nahe, einerseits an die Vernunft der beteiligten Akteure zu appellieren und andererseits den Zwang des institutionellen Erfordernisses als Chance zu begreifen. Die unter den gegebenen Umständen notwendige systematische Einbeziehung der kleineren Parteien in den Kandidatenfindungsprozess bietet die Gelegenheit, den Konsenscharakter der Richterwahl und damit die Akzeptanz des Gerichts noch stärker als bisher zu akzentuieren und vom Vorwurf der intransparenten Kandidatenkür durch zwei Monopolakteure zu befreien. Zugleich aber sollten die Parteien jeden Anschein strukturell progressiver oder konservativer Mehrheiten in den Senaten vermeiden helfen. Dies setzt grundsätzlich voraus, dass CDU/CSU und SPD ihre tradierten informellen „Erbhöfe“ in den Senaten für Vorschläge der anderen Parteien öffnen, ohne dabei eine sorgfältige Balance der Senate aus den Augen zu verlieren. Für die Grünen bedeutet dies ganz konkret, dass sie zum jetzigen Zeitpunkt auf das Vorschlagsrecht für den Ersten Senat verzichten sollten.