Von Waffen wissen müssen
Was das Verwaltungsgericht Berlin zu Waffenexporten nach Israel zu sagen hat – und worüber es schweigt
Das Verwaltungsgericht Berlin (VG Berlin) hat vergangene Woche einen Antrag abgelehnt, mit dem der Stopp von Waffenexporten nach Israel erwirkt werden sollte. Der Antrag war von mehreren Palästinensern gestellt worden, die zurzeit im Gaza-Streifen leben. Die Begründung des Gerichts orientiert sich zumindest augenscheinlich an der parallel gelagerten Entscheidung des Internationalen Gerichtshofs (IGH) zum Eilantrag Nicaraguas gegen die Bundesrepublik: In beiden Fällen ist für die Ablehnung vorläufigen Rechtsschutzes ausschlaggebend, dass Deutschland derzeit keine Kriegswaffenexporte nach Israel mehr genehmigt. Der Beschluss des VG Berlin ist in sich zwar schlüssig, verdeutlicht aber einmal mehr die rechtsschutzfeindliche Ausgestaltung der aktuellen Kriegswaffenexportkontrolle.
Bisherige Genehmigungspraxis
Der Antrag war darauf gerichtet, Ausfuhrgenehmigungen nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz (KrWaffKontrG) von bestimmten Kriegswaffengattungen nach Israel zu untersagen. Das KrWaffKontrG führt den Verfassungsauftrag nach Art. 26 Abs. 2 GG aus, wonach Kriegswaffenexporte zwingend der Genehmigung der Bundesregierung bedürfen. Der Antrag bezog sich lediglich auf Kriegswaffen, nicht auf sonstige Rüstungsgüter, die einem separaten Exportkontrollregime unterliegen.
Während die Waffenexporte Deutschlands nach dem Überfall der Hamas am 07. Oktober 2023 kurz sprunghaft anstiegen, gingen die Ausfuhrgenehmigungen seit November 2023 immer weiter zurück. Seit Anfang 2024 hat die Bundesregierung keine weiteren Genehmigungen nach dem Kriegswaffenkontrollgesetz mehr erteilt. Vor dem IGH legten die Prozessbevollmächtigten Deutschlands zudem dar, dass das Volumen der Kriegswaffenexporte nach Israel im Vergleich zu sonstigen Rüstungsgütern sehr begrenzt war: Nur etwa zwei Prozent der Gesamtexporte betrafen Kriegswaffen (Rn. 18).
Bedeutung für den Rechtsschutz im konkreten Verfahren
Vor diesem Hintergrund hat bereits der IGH festgestellt, dass die „Umstände“ „momentan“ keine vorläufigen Maßnahmen zur Untersagung deutscher Waffenexporte erforderlich machen (Rn. 26). Angemerkt sei hier, dass es im IGH-Verfahren um vorläufige Maßnahmen im Sinne des Art. 41 IGH-Statuts ging, die Rechtsschutz aufgrund einer drohenden, irreparablen Schädigung vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren vermitteln. Das VG Berlin hatte sich zwar in ähnlicher Weise mit dem vorläufigen Rechtsschutz zu beschäftigen; allerdings in der spezifischen Variante des subsidiären „vorbeugenden“ Rechtsschutzes, der dem eigentlichen Prinzip des Zuwartens einer Behördenentscheidung (hier: einer Exportgenehmigung) widerspricht. Ein ausnahmsweise zulässiger Antrag setzt daher ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller voraus. Gemeint ist damit ein gewissenhafter Blick in die Kristallkugel: Die Gefahr, dass eine Rechtsposition irreparabel geschädigt wird, muss sich im bestimmbaren Einzelfall an der qualifizierten Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts messen lassen und setzt ein konkret erwartbares Verwaltungshandeln voraus.
Im vorliegenden Fall blieb der Blick in die Kristallkugel aber diffus, denn aus der aktuellen Genehmigungspraxis, so das Gericht, lässt sich gerade keine verlässliche Prognose über künftige Waffenexporte nach Israel ableiten. Im Gegenteil scheint die deutsche Politik inzwischen differenziertere Töne anzuschlagen und ist bei der Waffenausfuhr dementsprechend restriktiver. Für die Antragsteller im hiesigen Verfahren ist das eigentlich eine gute Nachricht: Ohne dass es einer gerichtlichen Intervention bedarf, wird ihrem Rechtsschutzbedürfnis Rechnung getragen – zumindest mit Blick auf die bisherige Genehmigungspraxis.
Prognostizierte Mustergültigkeit?
Hätte das Gericht das qualifizierte Rechtsschutzbedürfnis also bereits daran scheitern lassen können, dass zukünftige Genehmigungsentscheidungen der Bundesregierung nicht klar bestimmbar sind, ging es in seiner Begründung noch einen Schritt weiter: Selbst im Falle einer (hypothetischen) konkret bevorstehenden und bestimmbaren Entscheidung über die Lieferung von Waffen bestünden keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass eine solche Entscheidung völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesregierung verletzen würde. Insoweit sind die Ausführungen des VG Berlin nachvollziehbar, denn ein bestimmter Grad an Ungewissheit ist jedem in der Zukunft liegenden Verwaltungshandeln immanent.
Bezüglich der rechtlichen und tatsächlichen Maßstäbe für die Genehmigung über die Ausfuhr von Kriegswaffen hebt das Gericht das sorgfältige Verfahren und den „vielschichtig[en]“ Prüfungsmaßstab bei entsprechenden Entscheidungen hervor und verweist auf eine Stellungnahme der Bundesregierung, wonach die künftige Genehmigungspraxis (weiterhin) unter Beachtung völkerrechtlicher Verpflichtungen erfolgen wird. Das Gericht hält es demnach für plausibel, dass bereits das umfangreiche Prüfprogramm, das einer Genehmigung vorausgeht, die Zweifel der Antragsteller gegenüber der ordnungsgemäßen Kriegswaffenexportkontrolle zerstreut.
An dieser Stelle kann man die Kohärenz des Beschlusses in Frage stellen. Dass eine Aussage über das „Ob“ oder „Wie“ künftiger Genehmigungen nicht mit absoluter Gewissheit getätigt werden kann, ist selbstverständlich. Die Ausführungen ließen sich aber auch so verstehen, dass bereits das sorgfältige und vielschichtige Verfahren für sich Garant genug für eine fehlerfreie Entscheidung ist. Legt man diese Lesart zugrunde, ist der Rekurs des VG auf den IGH-Beschluss zwar verständlich, aber irreführend: Der IGH habe „das ‚robuste‘ und mehrstufige Exportkontrollsystem der Bundesregierung hervorgehoben“. Das ist richtig (Rn. 17), allerdings ist in dem IGH-Beschluss keineswegs angelegt, dass bereits die bloße Existenz eines solchen Kontrollsystems eine fehlerfreie Entscheidung nach sich ziehen muss. Der IGH behält es sich gerade vor, bei veränderter Sachlage doch noch einstweilige Maßnahmen gegen Deutschland zu verhängen (Rn. 20; dazu hier). Auch in dem Beschluss des VG Berlin wäre ein entsprechendes Signal wünschenswert gewesen. Indem es die Beteuerungen der Bundesregierung seiner Bewertung des Exportkontrollregimes zugrunde legt, scheint das Gericht damit zwei Maßstäbe zur Anwendung zu bringen: Zum einen, dass für zukünftige Genehmigungen eine Prognose über das „Ob“ überhaupt nicht angestellt werden kann; andererseits, dass eine (hypothetische) Genehmigung aufgrund der ausgeklügelten Exportkontrolle mit hoher Wahrscheinlichkeit fehlerfrei und unter Berücksichtigung der rechtlichen Maßstäbe ergehen wird.
Es ist indes plausibler, dass das VG dem Beschluss mit den detaillierten Ausführungen zu den rechtlichen Maßstäben einen robusteren Unterbau verleihen wollte. Demnach kann eine Prognose insgesamt weder zu anstehenden Genehmigungen noch zum Ausgang einer Entscheidung über hypothetische Genehmigungen gemacht werden. So verstanden ist dem VG recht zu geben – wie die Bundesregierung in Zukunft entscheidet, bleibt zunächst eine Sache der Bundesregierung. Diese Schlussfolgerung ergibt sich indes schon aus dem KrWaffKontrG.
Gerichtliche Kontrolle der Ausfuhrpraxis?
Wichtig ist schließlich aber auch, welche Aussagen das Gericht nicht trifft.
Während die Anträge aufgrund des fehlenden Rechtsschutzes scheiterten, schweigt das Gericht zur Antragsbefugnis der Antragssteller – und das, obwohl es sich schon beinahe überobligatorisch mit dem rechtlichen Rahmen der Ausfuhrgenehmigungen beschäftigt. Im Vorfeld wurde von manchen bezweifelt, dass eine Antragsbefugnis in Ermangelung subjektiver Rechte überhaupt gegeben sei. Der Beschluss hätte hier Klarheit schaffen können, umgeht die Frage aber vollständig. Auch wenn man über das Schweigen des VG nur spekulieren kann, so liegt aber jedenfalls die Annahme nahe, dass sich erhebliche Zweifel des VG über das Fehlen subjektiver Rechte im Beschluss niedergeschlagen hätten.
Auch wenn die Frage subjektiver Rechte offenbleibt, so zeigt der Beschluss aber immerhin einmal mehr, dass Genehmigungsentscheidungen über Kriegswaffen grundsätzlich gerichtlicher Kontrolle unterliegen (so drohte das VG im Mai der Bundesregierung mit einem Hängebeschluss, sollten bis zur jetzt ergangenen Entscheidung über die Eilanträge doch Waffenexporte nach Israel genehmigt werden). Im Gegensatz zu anderen Staaten (z.B. Niederlande) ist eine Verbandsklage im Bereich des Kriegswaffenexportkontrollrechts in Deutschland zwar nicht vorgesehen, so dass die verwaltungsgerichtliche Überprüfbarkeit aufgrund strenger Anforderungen an das Vorliegen eines subjektiven Rechts beschränkt ist (s. Niebank, GSZ 2019, 145, 148). Das heißt aber nicht, dass sich Genehmigungsentscheidungen über Waffenlieferungen jeglicher gerichtlichen Kontrolle entziehen.
Bedeutung für zukünftige Kriegswaffenexporte
Unter welchen Umständen Anträge auf vorbeugenden Rechtsschutz bei zukünftigen Waffenlieferungen zulässig wären, ist indes auch nach dem Beschluss des VG nicht klar, denn das Gericht hat es dabei belassen, die etablierten Maßstäbe für den vorbeugenden Rechtsschutz nur abstrakt dazustellen. Auch das eigentliche Rechtsschutzproblem besteht in Hinblick auf zukünftige Entscheidungen über Kriegswaffenexporte weiterhin fort: In der Regel haben potentielle Antragsteller keine Kenntnis über sie betreffende Genehmigungen.
Die Bundesregierung gibt über laufende Genehmigungsverfahren, also auch über anstehende Genehmigungen, keine Auskunft. Für Rechtsschutzsuchende kommt damit selbst ein Eilantrag im Rahmen des nachträglichen Rechtsschutzes zu spät (auch ein parlamentarisches Fragerecht haben Antragssteller in aller Regel nicht).
Ob diesem verwaltungsprozessualen Defizit mit dem vom VG Berlin zugrunde gelegten Verständnis vom „qualifizierten Rechtsschutzbedürfnis“ genügt wird, ist zumindest fraglich. Jedenfalls für die Antragsteller im hier besprochenen Verfahren sollte mit Blick auf künftige Waffenexporte abgewogen werden, wie ihr Rechtsschutzbedürfnis im größtmöglichen Umfang Geltung erlangen kann. Vieles spricht dafür, sie im Rahmen der notwendigen Hinzuziehung (§ 13 Abs. 2 S. 2 VwVfG) als Beteiligte zukünftiger Waffenexportgenehmigungen nach Israel zu qualifizieren. Ob die Verfassungsvorgabe eines effektiven Rechtsschutzes anders verwirklicht werden kann, lässt sich mit guten Gründen bezweifeln. Diese „rechtsschutzfeindliche Situation“, begünstigt durch die intransparente Genehmigungspraxis, führt den generellen Handlungsbedarf insoweit sehr plastisch vor Augen.
Fazit
Die Bundesregierung kann sich einer weitaus genaueren Beobachtung ihrer Genehmigungspraxis gewiss sein. Dies ergibt sich bereits aus dem o.g. IGH-Beschluss: Darin wurde Deutschland an seine Verpflichtungen erinnert, die bei der Genehmigung von Kriegswaffenexporten zu berücksichtigen sind (Rn. 24). Das „robuste“ Exportkontrollsystem ist demnach auch in Zukunft kein Garant für die Einhaltung völkerrechtlicher Maßstäbe, die an Waffenlieferungen zu stellen sind.
Auch wenn das Verfahren der Palästinenser vor dem VG Berlin juristisch nicht von Erfolg gekrönt war, so lässt sich immerhin die geänderte Genehmigungspraxis als Erfolg verbuchen (hier).
Der Bundesregierung wird viel daran gelegen sein, Schlagzeilen zu vermeiden, die einen Zusammenhang zwischen eigenen Waffenexporten und Völkerrechtsverstößen herstellen (s. am Beispiel der USA hier). Solange sie keine Kriegswaffen nach Israel exportiert, kann sie sich also vor gerichtlicher Kontrolle schützen. Sollte sich diese Praxis ändern, ist sie gut beraten, eine sehr gewissenhafte Exportkontrolle durchzuführen, die sowohl die vom VG Berlin als auch die vom IGH dargelegten Maßstäbe unter Einbeziehung äußerer Umstände berücksichtigt. Glaubhafte Berichte, die Kriegsverbrechen und andere schwere Verletzungen des Völkerrechts sowohl durch die Hamas als auch durch Israel feststellen, indizieren weiterhin eine mindestens zurückhaltende Ausfuhrpraxis. Verstärkt wird diese Annahme durch die vor dem Internationalen Strafgerichtshof anhängigen Haftbefehlsanträge gegen Premierminister Netanyahu und Verteidigungsminister Galant, denen der Chefankläger unter anderem Kriegsverbrechen vorwirft. Waffenlieferungen nach Israel würden dem internationalen Ansehen der Bundesrepublik Deutschland momentan in jedem Falle Schaden zufügen.
