09 March 2018

Who Watches the Watchmen? Die Kandidatenkür zum österreichischen Verfassungsgerichtshof

Die Bestellung neuer Verfassungsrichter_innen sorgt derzeit in Österreich für Diskussion. Neben der Ernennung des früheren Justizministers Wolfgang Brandstetter, der in manch künftigem Gesetzesprüfungsverfahren befangen sein könnte, betrifft sie vor allem Andreas Hauer, Wunschkandidat der FPÖ. Hauer ist Universitätsprofessor für Verwaltungsrecht und Verwaltungslehre in Linz. Gleichzeitig ist er Mitglied des „Corps Alemannia Wien zu Linz“, einer schlagenden Studentenverbindung. Mit seiner Ernennung zum Verfassungsrichter erweitert sich der seit der Nationalratswahl 2017 ohnehin steigende Einflussbereich von schlagenden Verbindungen nun auch auf die Höchstgerichte. Die Debatte über das Bestellungsverfahren und die „Eignung“ von Verfassungsrichter_innen erhält vor diesem Hintergrund ihre aktuelle Brisanz, ihre historischen Wurzeln lassen sich bis zur Republiksgründung rückverfolgen.

Unbedachte Unvereinbarkeit

1920 wurde durch das Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) der österreichische Verfassungsgerichtshof (VfGH) begründet. Im Gegensatz zur Vorgängerinstitution, dem monarchischen Reichsgericht, erhielt der VfGH auch die Kompetenz zur generellen Normprüfung, z.B. kann er Gesetze wegen Verfassungswidrigkeit aufheben. Bereits bei der Redaktion der österreichischen Verfassung war das Bestellungsverfahren von VfGH-Richtern Gegenstand längerer Diskussion.1) Das B-VG normierte 1920 schließlich ein Ernennungsrecht der Legislative, nämlich von Nationalrat und Bundesrat zu gleichen Teilen; eine juristische Qualifikation war für die Tätigkeit als Höchstrichter nicht notwendig. Bestimmungen 2), welche die Unvereinbarkeit des Richteramts mit Spitzenpositionen in der Exekutive und Legislative regelten, gab es zwar, sie galten aber nur für zwei Drittel der VfGH-Richter. Die Unvereinbarkeitsbestimmungen ließen also zum Teil eine Überschneidung von legislativen und höchstgerichtlichen Tätigkeiten zu. Diese Regelung sowie das Bestellungsverfahren an sich drückten die starke Stellung des Parlaments im Verfassungssystem der jungen Republik aus.

Bis 1930 waren unter den 29 ernannten Richtern (damals ausschließlich Männer) sechs Nationalratsabgeordnete und zwei Bundesratsmitglieder sowie zwei ehemalige Bundeskanzler.3) Die offensichtlich parteipolitischen Bestellungen gerieten zunehmend in Kritik, der Ruf nach „Entpolitisierung der öffentlichen Gerichtsbarkeit“ wurde laut.4) Mit der B-VG Novelle 1929 wurden die Unvereinbarkeitsbestimmungen verschärft, eine juristische Ausbildung und Berufserfahrung für das Richteramt notwendig. Eine Funktion in legislativen Organen oder in Bundes- bzw. Landesregierung sowie in politischen Parteien war mit dem Amt eines Verfassungsrichters nicht mehr vereinbar. Diese Bestimmungen gelten bis heute (Art. 147 B‑VG).

Umpolitisierung statt Entpolitisierung

Als autoritative Reaktion auf die angespannte innenpolitische Lage5) beendete die B-VG Novelle 1929 die maßgebende Stellung des Parlaments, auch was die Zusammensetzung des VfGH betraf. Die Ernennung lag nunmehr in der Hand des Bundespräsidenten. National- und Bundesrat konnten nur noch die Hälfte der Mitglieder und Ersatzmitglieder vorschlagen, das Vorschlagsrecht für die restlichen Richter erhielt die Bundesregierung.

Die „Entpolitisierung“ war zugleich der Deckmantel für einen personellen Umbau des VfGH zugunsten der bürgerlich-konservativen Regierung: Es wurde ein Ausscheiden aller – eigentlich auf Lebenszeit ernannten – Verfassungsrichter mit 15. Februar 1930 vorgesehen. Nach Neubesetzung des VfGH wies der Gerichtshof eine deutliche Mehrheit von konservativen und bürgerlichen Richtern auf, der Einfluss der Sozialdemokratie schwand.6) Aus der geforderten Entpolitisierung wurde in Wahrheit eine Umpolitisierung.7)

Vom Gleichheitssatz zum autoritären Staat

Mit der Umbesetzung änderten sich auch einige Judikaturlinien des VfGH. Die sogenannten „Dispensehen“, mit denen das konfessionelle Eheschließungsrecht des Allgemeinen bürgerlichen Gesetzbuches für Katholik_innen bei erneuter Eheschließung umgangen werden konnte, wurden nun definitiv als ungültig angesehen.8) In der Angelegenheit der Gleispach’schen Studentenordnung entfernte sich der VfGH implizit von seinem früheren Verständnis von Gleichheit. Den Inhalt dieser eindeutig antisemitischen Verordnung der Universität Wien zugunsten der „Deutschen Studentenschaft“ sah er – entgegen früherer Erkenntnisse zu religiösen oder ethnischen Minderheitenrechten – im Einklang mit dem Gleichheitssatz (Art. 7 B-VG).9)

Die innenpolitischen Umwälzungen 1933 brachten den VfGH noch einmal ins Zentrum des politischen Geschehens. Im März wurde durch die Bundesregierung unter Kanzler Dollfuß die Zusammenkunft des Parlaments verhindert. Die Regierung zog die Gesetzgebungskompetenz an sich und erließ nun eigenmächtig auf Basis des Kriegswirtschaftlichen Ermächtigungsgesetzes von 191710) Rechtsakte, die das ursprüngliche Notverordnungsrecht offensichtlich überstiegen.11) Um deren Aufhebung durch den VfGH zuvorzukommen, legte die Regierung den Gerichtshof mit einer Notverordnung und unter Mithilfe einiger regierungsnaher Verfassungsrichter lahm: Nachdem ihnen im folgenden (autoritären) Staat Posten zugesichert worden waren, traten sie zurück und machten den VfGH damit handlungsunfähig.12)

Die gegenwärtige Debatte: Grundrechte im Fokus

Im Jahr 1945 wurde der VfGH auf Basis des novellierten B-VG von 1929 wiedererrichtet, der politische Einfluss beim Bestellungsverfahren blieb damit bestehen und wurde 1994 insofern verschärft, als nun der Bundespräsident bei der Ernennung nicht mehr aus Dreiervorschlägen13) von Nationalrat und Bundesrat auswählen kann, sondern je Stelle nur ein_e Kandidat_in vorgeschlagen wird. Die aktuelle Neubesetzung des VfGH wird gerade deshalb kritisiert, weil bereits vor dem Kandidat_innen-Hearing im Parlament klar war, wen die Regierungsparteien nominieren würden. Zweifel an der Eignung für das Amt wurden, wie erwähnt, vor allem betreffend Andreas Hauer laut.14) Dabei geht es – anders als manche meinen – nicht darum, dass Hauer Rechtsansichten vertritt, über die sich streiten lässt, sondern es geht um Grundsätzliches.

Hauer hat zwar Werke publiziert, die als qualitätsvoll gelten.15) Jedoch gibt es von ihm auch andere juristische Texte, die – gelinde gesagt – irritierend sind.16) Sprachwahl („Terror der Straße“, „Hass-Versammlungen“) und polemische Behauptungen ohne empirischen Beleg („der EGMR […] als mitverantwortlich für die multikriminelle Gesellschaft“)17) deuten auf Tieferliegendes. Hauer stellt nämlich die liberale Grundrechtskonzeption auf den Kopf. Mithilfe des grundrechtlichen Schutzpflichtenkonzepts redet er letztlich einem autoritären (Polizei-)Staat das Wort. Argumentativ bewerkstelligt er dies vor allem, indem er die Verhältnismäßigkeitsprüfung zur Nebensächlichkeit verkommen lässt.18) Die freiheits- und demokratiesichernde Funktion der Grundrechte verschwindet aus dem Blickfeld. Übrig bleibt die Pflicht des Staates, seine Bürger_innen (und deren Eigentum) voreinander zu schützen.

Staatliche Schutzpflichten sind Teil einer Grundrechtskonzeption, die Grundrechte nicht mehr nur als Abwehrrechte betrachtet, sondern dem Staat auch positive Handlungspflichten auferlegt.19) Dies kann auch die Pflicht zu effektiver Strafverfolgung bedeuten, etwa beim Schutz vor häuslicher Gewalt.20) Was sich konkret aus dem Schutzpflichtenkonzept ergibt, wirft schwierige mehrdimensionale Abwägungsfragen auf.21) Bei Hauer liest sich das jedoch schlicht so: „Eine Verletzung von Art 8 EMRK wäre etwa unter anderem dann zu bejahen, wenn in jemandes Wohnung eingebrochen wird und sich späterhin herausstellt, dass der einschlägig vorbestrafte Einbrecher entgegen fremdenpolizeilichen Vorschriften nicht ausgeschafft wurde.“22) Hauer, mittlerweile angelobt als VfGH-Richter, entkleidet die Grundrechte dergestalt ihrer machtbeschränkenden Dimension und stellt sie in den Dienst einer repressiv auftretenden Staatsgewalt. Aufenthaltsbeendigende Maßnahmen und Demonstrationsverbote werden in dieser Logik zu einem Gebot der Menschenrechte.

„Who watches the watchmen?“

Um auf die Eingangsfrage „Who watches the watchmen?“ zurückzukommen: Die Kontrolle liegt beim VfGH selbst. Dieser entscheidet, ob in einem Verfahren Befangenheitsgründe bestehen. Sofern sich ein Mitglied „der Achtung und des Vertrauens, die sein Amt erfordert, unwürdig gezeigt“ hat, kann der VfGH das Mitglied sogar seines Amtes entheben. Unter welchen Umständen diese Vorgangsweise gewählt werden müsste, ist fraglich,23) zumal es sich um einen Akt handelt, der von seiner politischen Dimension nicht zu trennen ist.

Die Geschichte des VfGH und ihre Wendungen im Angesicht autoritativer Maßnahmen mahnen, die Entwicklungen der österreichischen Verfassungsgerichtsbarkeit kritisch zu verfolgen. Die Ernennung Hau