14 August 2019

Wie hoch müssen die Hammel springen?

Zur Frage der Rechtmäßigkeit des verweigerten Hammelsprungs

Kurz vor der parlamentarischen Sommerpause kam es Ende Juni im Bundestag zu Vorkommnissen, die mehr verfassungsrechtlichen Sprengstoff enthalten, als manch einer auf dem ersten Blick vermuten mag. Bei einer nächtlichen Sitzung zum „Zweiten Datenschutz-Anpassungs- und -Umsetzungsgesetz EU“ bezweifelte die AfD-Fraktion gem. § 45 Abs. 2 S. 1 GO BT die Beschlussfähigkeit des Bundestages. Offenkundig waren weniger als die Hälfte seiner Mitglieder anwesend. Nichtsdestotrotz wies der Sitzungsvorstand das Ansinnen der AfD-Fraktion zurück, indem er die Beschlussfähigkeit einmütig bejahte. Das ganze Schauspiel lässt sich hier und hier nachvollziehen. Schon unmittelbar nach dem verweigerten Hammelsprung sprach die AfD von einem „Rechtsbruch“. Heute nun hat die Fraktion angekündigt, das Verhalten des Sitzungsvorstandes tatsächlich in Karlsruhe prüfen zu lassen. Die Erfolgsaussichten sind gering.

Zunächst einmal ist festzustellen, dass der Sitzungsvorstand die Vermutung der Beschlussfähigkeit gem. § 45 Abs. 2 GO BT nicht aufgehoben hat. Durch das einmütige Bejahen der Beschlussfähigkeit blieb der Bundestag beschlussfähig, so dass der Gesetzesbeschluss (BT-PlPR. 19/07, 13295 D–13296A) zum „Zweiten Datenschutz-Anpassungs- und Umsetzungsgesetz EU“ zumindest nicht mit einem formalen Makel belastet ist.

Die eigentliche Frage lautet allerdings: Durfte der Sitzungsvorstand, obwohl offenkundig nur etwa 120 Abgeordnete anwesend waren, die Beschlussfähigkeit bejahen? Ohne nähere Begründung geht das Bundestagspräsidium hiervon aus. Blickt man allerdings näher auf die Vorschrift des § 45 Abs. 2 S. 1 GO BT, so kommen einem Bedenken.

Aufgabe des zwischen der Rüge einer Fraktion und dem Hammelsprung geschalteten Sitzungsvorstandes ist, dass dieser kraft seiner Verantwortung verhindern soll, dass Fraktionen den parlamentarischen Beratungsablauf torpedieren, indem sie offenkundig unbegründet die Beschlussfähigkeit rügen. Sind evident mehr als die Hälfte der Mitglieder des Bundestages anwesend, so würde ein Hammelsprung den parlamentarischen Alltag nur stören, weshalb der Sitzungsvorstand solch eine Anfrage durch einmütiges Bejahen der Beschlussfähigkeit zurückweisen kann. Ab wann genau man von einer unbegründeten Rüge sprechen kann, unterliegt einem Beurteilungsspielraum des Sitzungsvorstandes. Sinn und Zweck der Vorschrift ist insofern der Schutz der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlamentes. Nun haben wir allerdings den umgekehrten Fall: Im Bundestag waren offensichtlich nicht die Hälfte seiner Mitglieder anwesend und der Sitzungsvorstand hat dennoch die Anfrage der AfD-Fraktion unisono zurückgewiesen.

Rekurriert man auf die der Funktion des Sitzungsvorstandes nach § 45 Abs. 2 S. 1 GO BT zur Abwehr von Störungen des parlamentarischen Ablaufes, so könnte man dessen Vorgehen als materiell rechtmäßig erachten. Immerhin konnte das Parlament aufgrund des verweigerten Hammelsprunges seiner Arbeit nachgehen.

Gegen solch eine weite Interpretation der Norm sprechen allerdings die Systematik und der Wortlaut. Explizit wird in Abs. 2 S. 1 von der einmütigen Bejahung der Beschlussfähigkeit gesprochen, während Abs. 1 definiert, wann Beschlussfähigkeit vorliegt. Der Sitzungsvorstand hat sich bei der Beurteilung der Abwehr von Rügen an diese Maßstäbe zu halten. Weitere Kriterien – etwa die Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Parlaments – in die Beurteilung der Situation der offensichtlichen Beschlussunfähigkeit miteinzubeziehen, fällt mit Blick auf den Wortlaut schwer. Indem der Sitzungsvorstand – wider den für Jedermann erkennbaren Tatsachen – die Beschlussfunfähigkeit negierte, traf er eine Entscheidung, die nicht mehr von der GO BT gedeckt war.

Folgen dürfte der Verstoß allerdings keine haben. Dass ein Gesetz mit nur wenigen Abgeordneten auf Grundlage der Vermutung des § 45 Abs. 2 GO BT wirksam beschlossen werden kann, hat das BVerfG bereits bestätigt (BVerfGE 44, 308 (320 f.), bestätigt durch 123, 39 (67)). Von einer Verletzung von verfassungsrechtlichen Mindestbeteiligungsqouren, sollten diese überhaupt existieren, ließe sich nur ausgehen, wenn man die Grenze etwa oberhalb von 25 % ansiedelt (hierfür Pracht/Ehmer, Jus 2019, 531 (535)). Insofern bleibt es bei der formalen Vermutung der Beschlussfähigkeit. Der materielle Verstoß des Sitzungsvorstandes schlägt nicht auf das Gesetz durch.

Auch vor dem Bundesverfassungsgericht sind die Erfolgsaussichten eines Organstreitverfahrens gering. Bereits an der Frage der Antragsbefugnis dürfte das Verfahren scheitern. Da das Organstreitverfahren ein kontradiktorisches Verfahren ist, in dem der Antragssteller eigene Rechte aus der Verfassung oder zumindest solche Rechte des Organs, dem er angehört, geltend machen muss, kann die AfD-Fraktion nicht einfach die Missachtung der GO BT bzw. von objektiven Prinzipien des GG anführen. Hinsichtlich der AfD-Fraktion sind keinerlei Hinweise ersichtlich, dass sie in ihren parlamentarischen Beteiligungsrechten beeinträchtigt wurde. Im Gegenteil dürfte ihr der Sitzungstermin bekannt gewesen sein, so dass sie nicht nur mit einer Hand voll Abgeordneten hieran hätte teilnehmen müssen. In ihren eigenen Rechten wurde sie daher nicht einmal möglicherweise verletzt. Sofern die AfD-Fraktion als Prozessstandschafter Rechte des Bundestages geltend macht, kommt man zu einem ähnlichen Ergebnis. Die Sitzung war rechtzeitig angekündigt worden und es liegen keine Hinweise zu etwaigen Behinderungen der parlamentarischen Abläufe im Vorfeld (BVerfGE 44, 308 (320 f.)) vor, durch die (Minderheiten-)Rechte verkürzt wurden. Auch das Gesetzgebungsrecht des Bundestages wurde durch den verweigerten Hammelsprung nach keinerlei Betrachtungsweise geschmälert: Gerade die Verweigerung des Hammelsprunges führte ja dazu, dass es zu den Gesetzesbeschlüssen kommen konnte. Ferner ist durch die Entscheidung des Sitzungsvorstandes das Gesetz nicht mit dem Makel der Verfassungswidrigkeit behaftet, welcher das Gesetzesrecht des Bundestages leerlaufen lassen könnte.

Die AfD wird folglich mit ihrem Antrag in Karlsruhe scheitern. Ob es aus politischer Sicht klug war den Hammelsprung zu verwehren, ist eine andere Frage. Jedenfalls konnte sich die AfD – mal wieder – medial als „Opfer des Establishments“ stilisieren. Möglicherweise sollten die Abgeordneten des Bundestages darüber nachdenken, den § 45 GO BT zu reformieren oder gar zu streichen. Der Bundestag ist längst ein Arbeitsparlament, so dass regelmäßig das Quorum von § 45 Abs. 1 GO BT verfehlt wird. Ehrlicher wäre es, wenn man das Quorum absenkt oder dem Sitzungsvorstand einen erweiterten Beurteilungsspielraum zubilligt. Damit ließen sich in Zukunft vergleichbare Schachzüge vermeiden.


SUGGESTED CITATION  Deger, Roni: Wie hoch müssen die Hammel springen?: Zur Frage der Rechtmäßigkeit des verweigerten Hammelsprungs, VerfBlog, 2019/8/14, https://verfassungsblog.de/wie-hoch-muessen-die-hammel-springen/, DOI: 10.17176/20190814-201340-0.

38 Comments

  1. Johannes P. Wed 14 Aug 2019 at 18:59 - Reply

    Falls es wirklich zunächst an der Antragsbefugnis scheitern sollte, dürfte es ja nicht so schwer fallen, später einen Bürger aufzutreiben, der wie in BVerfGE 44, 308 durch die Anwendung des in Frage stehenden Gesetzes tatsächlich benachteiligt wurde. Und in dieser Entscheidung hat das Gericht ja durchaus geprüft, ob das in der GO festgelegte Verfahren zur Feststellung der Beschlußfähigkeit auch eingehalten wurde.

    • Roni Deger Thu 15 Aug 2019 at 09:41 - Reply

      Sollte es tatsächlich zu einer VB kommen, die eines der beschlossenen Gesetze zum Gegenstand hat. Müsste sich das BVerfG wieder damit befassen, ob die Vermutung widerlegt wurde.
      BVerfGE 44, 308 (320 f): “Unter welchen Umständen diese Vermutung als widerlegt zu erachten ist, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Zu denken wäre an Fälle, in denen die Mehrheit der Abgeordneten aus tatsächlichen Gründen gehindert ist, bei einer Schlußabstimmung im Plenum zu erscheinen, nachdem eine umfassende Vorbereitung der zu treffenden Plenarentscheidung in den Ausschüssen und Fraktionen unterblieben ist oder in diesem Verfahrensabschnitt kein Konsens über das betreffende Vorhaben erzielt werden konnte.”
      Bisher konnte nicht aufgezeigt werden, dass eine dieser Fallgruppen hier einschlägig ist. Dass der Verstoß gegen die GO BT nicht automatisch die Vermutungswirkung des § 45 GO BT entfallen lässt, ist oben bereits ausgeführt. Auch ein andersgearteter Verstoß gegen das GG ist m. E. nicht ersichtlich, insb. kein Verstoß gegen etwaige Mindestbeteiligungsqouren, die dem Demokratieprinzip entspringen könnten. Eine Verfassungswidrigkeit des Gesetzes ist daher schwer vorstellbar.

  2. Ronald Fein Wed 14 Aug 2019 at 21:37 - Reply

    Nach §51 stellt der Sitzungsvorstand ebenfalls einstimmig das Abstimmungsergebnis fest. Somit kann der Sitzungsvorstand jedes Ergebnis willkürlich nach eigenem Gutdünken festlegen, ganz egal wie die Abgeordneten darüber abgestimmt haben. Wie das mit demokratischen Prinzipien in Übereinstimmung zu bringen ist, wissen wahrscheinlich nur die lupenreinen Demokraten, die der Meinung sind, dass die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages bei der Beschlussfähigkeit nicht eingehalten werden müssen.

    • moep Thu 15 Aug 2019 at 03:43 - Reply

      Niemand behauptet, dass die Geschäftsordnung grundsätzlich eingehalten werden muss.

      Die erste Frage ist, ob überhaupt ein Verstoß gegen sie vorliegt. Das kann man durchaus kontrovers diskutieren. Da ist ihr Beispiel zwar ein Versuch diese Debatte ad absurdum zu führen, aber nicht gänzlich verfehlt.

      Unabhängig davon folgt dann aber die zweite Frage: Was hat dies für Auswirkungen? Und da ist die Geschäftsordnung nun mal in erster Linie – wie der Name ja schon sagt – eine Geschäftsordnung. Verstöße führen also nicht zwingend zu einer Verfassungwidrigkeit oder zu einer erfolgreichen Klage vor einem Verfassungsgericht. Das bedarf weiterer Feststellungen. Eine Verfassungswidrigkeit von Gesetzen herbeizuführen ist eben keine Frage des Binnenrechts des Bundestagees.

      • Heinrich Niklaus Fri 16 Aug 2019 at 08:00 - Reply

        Art 40 GG (1) Der Bundestag wählt seinen Präsidenten, dessen Stellvertreter und die Schriftführer. Er gibt sich eine Geschäftsordnung.

        Die Grundlage der GOBT ist das Grundgesetz. Der Bundestag „gibt sich eine Geschäftsordnung“. Das ist die klare Forderung des Grundgesetzes. Davon, dass diese GOBT dann, wie Sie behaupten, nicht eingehalten werden muss, ist im GG nichts zu finden.

    • Roni Deger Thu 15 Aug 2019 at 09:53 - Reply

      Ich kann dem Vorredner “moep” nur zustimmen. Die Frage des Verstoßes ist m. E. zu bejahen. Allerdings ist allseits bekannt, dass ein Verstoß gegen die GO BT – als reines Binnenrecht – nicht automatisch zur Verfassungswidrigkeit oder Nichtigkeit eines Gesetzes führt, es sei denn, es sind zugleich Bestimmungen des GG verletzt. Man denke an den Fall, dass ein Gesetz entgegen des § 78 GO BT nicht in drei regulären Lesungen beschlossen wurde (vgl. BVerfGE 29, 221 [234]). Solch ein Verstoß hätte ebenfalls nicht die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Folge, da sich das GG dieser Frage enthält und ein Verstoß gegen weitere Bestimmungen nicht ersichtlich ist.

  3. Martin Henry Thu 15 Aug 2019 at 08:49 - Reply

    Die Schlussfolgerung aus dem Aufsatz kann ich nicht nachvollziehen: Hier hat der Sitzungsvorstand bewußt durch “Zurechtbiegen” von Tatsachen und unter offensichtlicher Mißnutzung der Geschäftsordnung eine der im Bundestag vertretenden Parteien “abklatschen lassen”.Ob das rechtlich angreifbar, demokratisch legitimiert oder moralisch unterirdisch war, lasse ich dahingestellt. Genauso wie die Frage, ob hier die ausgebremsten Mandatsträger von Dritten moralisch/demokratisch gutgeheißen werden oder nicht. Allein die Schlussfolgerung: Hier hat Frau Roth Recht und Fairness missachtet und sich von der Sitzungsleitung in ihrem Handeln unterstützen lassen, um den “bösen Undemokraten” die Stirn zu bieten, also müssen ihr und ihresgleichen hierzu weitere diesbezügliche Möglichkeiten eingeräumt werden? Das ist eine ergebnisgeleitete Haltungsforderung, die aus der Überzeugung der eigenen moralischen Position zu entspringen scheint. Hier wird nicht die Rechtswidrigkeit der Verweigerung des Hammelsprungs als Handlungsgebot gesehen, sondern am Ende lamentiert, dass man doch gefälligst den bösen AfDlern die Rechtsmöglichkeiten nehmen solle, diese würden die parlamentarisch definierten Regeln sonst für sich nutzen. Und das ist das schlimmste, was man in der demokratischen Debatte tun kann: Dem politischen Gegner nicht durch Argumente, sondern taktische Spielchen ausbremsen. Formale Unredllichkeiten aus moralischer Überhöhung gegen die bösen Undemokraten einzusetzen. Da müssen wi