Zum Studieren genug, zum Leben zu wenig
Zur überfälligen Strukturreform der Ausbildungsförderung
Es ist Bewegung in der seit über 50 Jahren strukturgleichen Ausbildungsförderung. Im Schatten einer sich anbahnenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die das Bundesverwaltungsgericht vorgelegt hatte, stellte der Haushaltsausschuss des Bundestages (allerdings noch vor Bekanntagabe der Haushaltssperre) zusätzliche 150 Millionen Euro für eine etwaige Neuberechnung der Sätze und eine Strukturreform des BAföG zur Verfügung. Wofür braucht es diese Mittel? Das bestehende Ausbildungsförderungssystem erkennt die aus dem Sozialstaatsprinzip resultierende Verpflichtung des Staates an, „die berufliche Chancengleichheit aller jungen Menschen“ sicherzustellen. Fraglich ist indes, ob die derzeitige Ausgestaltung der Ausbildungsförderung diesem Anspruch noch gerecht wird.
Wachsende Diskrepanz zwischen den Regelsätzen nach dem BAföG und dem SGB II/XII
Nach § 1 BAföG besteht für eine der Neigung, Eignung und Leistung entsprechende Ausbildung ein Rechtsanspruch auf individuelle Ausbildungsförderung, wenn dem Auszubildenden die für seinen Lebensunterhalt und seine Ausbildung erforderlichen Mittel anderweitig nicht zur Verfügung stehen. Nach dem BAföG förderungsfähig sind schulische Berufsausbildungen, schulische Abschlüsse auf dem zweiten Bildungsweg und das Studium an Hochschulen, Fachhochschulen und Akademien (§2 Abs. 1 BAföG). Im Jahr 2022 waren 78% der nach dem BAföG geförderten Auszubildenden Studierende. Seit Juli 2022 legt das BAföG einen monatlichen Bedarf von 452 Euro für die Lebensunterhalts- und Ausbildungskosten von Studierenden zugrunde (§13 Abs. 1 Nr. 2 BAföG). Außerhalb des elterlichen Haushalts lebende Auszubildende erhalten für die Kosten der Unterkunft einen pauschalen Wohnkostenzuschlag in Höhe von aktuell 360 Euro (§13 Abs. 2 Nr. 2 BAföG). Die Leistungen nach dem BAföG liegen damit deutlich unter dem für die existenzsichernden Leistungen maßgeblichen Regelsatz nach dem SGB II bzw. SGB XII. Gründe dafür sind sowohl die Ermittlung als auch die Fortschreibung der Grundbedarfssätze: Ihnen liegen keine konkreten statistischen Bezugsgrößen zugrunde, sie wurden vielmehr 1971 erstmals normativ wertend festgelegt und seitdem in ihrer „relativen Weiterentwicklung“ (prozentual) alle zwei Jahre fortgeschrieben.
Den Maßstab für die Fortschreibung bildet die Entwicklung der Einkommensverhältnisse und der Vermögensbildung, der Lebenshaltungskosten sowie der finanzwirtschaftlichen Entwicklung (§ 35 S. 2 BAföG). Damit sind die BAföG-Sätze zwar an die wirtschaftliche Entwicklung und Inflation gekoppelt, orientieren sich aber nicht am tatsächlichen Bedarf der Studierenden. Die Diskrepanz zur bedarfsorientierten Ermittlung und Fortschreibung der Regelsätze nach dem SGB II bzw. SGB XII ist deutlich: Während die Sätze der Regelbedarfsstufe 1 im SGB II von 2022 bis 2023 um rund 12 Prozent stiegen, wurde der Grundbedarf für Studierende nach dem BAföG zum Wintersemester 22/23 um 5,75% angehoben. Die bundesweit einheitliche Wohnpauschale stieg „überproportional“ um 11% auf 360 Euro. Dies steht freilich, gerade in Großstädten, in keinem Verhältnis zur tatsächlichen Höhe der Mietpreise. Zur Veranschaulichung: Im Rahmen der Grundsicherung gilt für eine Einzelperson in München aktuell eine Bruttokaltmiete von bis zu 781 Euro als angemessen.
Die Ausbildungsförderung für Studierende wird grundsätzlich zur Hälfte als Darlehen geleistet (§ 17 Abs. 2 S. 1 BAföG). Zudem ist der Bezug von Ausbildungsförderung an Bedingungen geknüpft: Wer Altersgrenzen überschreitet, sich zu oft oder zu spät für eine andere Fachrichtung entscheidet, das Studium nicht in Regelstudienzeit abschließt (was 2021 nur 32 % der Studierenden gelang) oder im Laufe des Studiums keine hinreichenden Leistungsnachweise erbringt, verliert den Anspruch auf Ausbildungsförderung. Da in diesen Fällen zwar die auszubildende Person keinen BAföG-Anspruch hat, die von ihr betriebene Ausbildung aber nach dem BAföG förderungsfähig ist, besteht auch grundsätzlich kein Anspruch auf Bürgergeld (§ 7 Abs. 5 SGB II). Nach der Logik des SGB II hat die auszubildende Person in diesen Fällen die Ausbildung abzubrechen und sich dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stellen.
Von Nebenjobs und Kindergeld
Gerechtfertigt wird die derzeitige Ausgestaltung der Bedarfssätze in der Ausbildungsförderung von Teilen der Rechtsprechung mit der Annahme, dass Studierenden typischerweise eine Nebenerwerbstätigkeit zumutbar sei, um die Differenz zum tatsächlichen Grundbedarf sowie darüberhinausgehende ausbildungsbedingte Bedarfe zu decken. Zudem erhielten Studierende typischerweise Kindergeld von ihren Eltern weitergeleitet, das im Rahmen des BAföG von einer Anrechnung als Einkommen freigestellt ist (so bspw. das OVG Niedersachsen). Ein entsprechend niedrigerer Grundbedarf der Studierenden lässt sich damit jedoch nicht begründen: Eine Nebenerwerbsobliegenheit ist weder ausdrücklich normiert, noch geht sie aus den Gesetzgebungsmaterialien hervor. Vielmehr läuft sie der Konzeption des BAföG zuwider, das von einer Vollzeitausbildung in Regelstudienzeit ausgeht ( § 2 Abs. 5 Nr. 2 und § 15a BAföG). Wie prekär derartige „Studijobs“ mitunter sein können, hat sich erst kürzlich in der Pandemie gezeigt, als nicht wenige Studierende ihre Nebenjobs von einem auf den anderen Tag verloren haben (dazu etwa hier und hier), ohne durch das BAföG oder die Grundsicherungssysteme aufgefangen zu werden. Auch die Berücksichtigung des Kindergeldes, das der steuerlichen Freistellung des Existenzminimums bzw. der Förderung der Familie dient (§ 31 Abs. 1 S. 1 und 2 EStG), führt nicht zu einem typischerweise niedrigeren Bedarf. Zum einen haben die Auszubildenden gegenüber ihren Eltern keinen Rechtsanspruch auf Weiterleitung des Kindergelds. Zwar hat es das BVerfG auf dem Gebiet des SGB II gebilligt, im elterlichen Haushalt lebende, junge Erwachsene auf eine nur moralische Unterhaltsverpflichtung der Eltern zu verweisen. Allerdings ist die dafür erforderliche Wirtschaftsgemeinschaft zusammenlebender Familienmitglieder im Bereich der Ausbildungsförderung nicht regelhaft gegeben. Zum anderen besteht der Kindergeldanspruch in der Regel nur bis zum 25. Lebensjahr.
Typisierung versus realitätsgerechte Erfassung – wie streng ist der verfassungsrechtliche Maßstab?
Sowohl hinsichtlich der 1971 „wertend normativ“ festgesetzten Bedarfssätze als auch in Bezug auf die bundesweit einheitliche Wohnkostenpauschale wird sich vielerorts auf die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers berufen (so bspw. die Bundesregierung und das BMBF). Tatsächlich können Typisierungen insbesondere zur Ordnung von Massenerscheinungen zulässig sein (so das BVerfG etwa hier und hier). Der demnach grundsätzlich bestehenden Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers sind allerdings verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt. Unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darf der Gesetzgeber auf den Gebieten der Massenverwaltung von einem Gesamtbild ausgehen, das sich aus den ihm vorliegenden Erfahrungen ergibt (hier, hier und hier), sofern nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betroffen ist und diese Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären (hier und hier). Schon unter Anwendung dieses allgemeinen Maßstabs ist zumindest bedenklich, wie der Gesetzgeber die BAföG-Sätze bemisst. Insbesondere ist nicht ersichtlich, auf welche Erfahrungssätze die „normativ wertende“ Festsetzung der Bedarfssätze Bezug nimmt. Dabei ließe sich der existenzielle Bedarf anhand der für die Ermittlung der Regelbedarfe im SGB II und SGB XII vorgenommenen Sonderauswertung der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe bestimmen. Hinsichtlich des Unterkunftskostenbedarfs ließen sich Wohngeldtabellen als Datengrundlage heranziehen. Damit wäre zwar noch keine genaue, aber jedenfalls eine genauere Bestimmung der BAföG-Sätze ohne Schwierigkeiten möglich.
Das „neue Grundrecht“ auf individuelle Ausbildungsförderung
Nicht zuletzt folgt aus dem Sozialstaatsprinzip und dem Grundrecht auf gleichberechtigte Teilhabe am Bildungssystem, dass die typisierte Leistungsbemessung im Rahmen der Ausbildungsförderung nochmals gesteigerten verfassungsrechtlichen Anforderungen unterliegt: In seinem Vorlagebeschluss argumentiert das BVerwG nicht anhand des für die Existenzsicherung maßgeblichen Grundrechts auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG, für das eine Pflicht zu einer möglichst aktuellen und realitätsgerechten Bestimmung der Bedarfe verfassungsgerichtlich anerkannt ist (hier, hier und hier), sondern anhand eines aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 1 GG konstruierten Grundrechts auf gleichberechtigte Teilhabe am Bildungssystem. Letzteres trat in der Rechtsprechung des BVerfG bislang nur im Kontext der Verfassungsmäßigkeit von Studiengebühren, nicht jedoch als Maßstab für die Bemessung staatlicher Geldleistungen in Erscheinung. Für den Zugang zum Hochschulstudium macht es jedoch – wie das BVerwG überzeugend ausführt – keinen Unterschied, ob der Gesetzgeber unüberwindbare Zugangserschwernisse (etwa in Form hoher Studiengebühren) schafft, oder ob er bestehenden unüberwindlichen sozialen Barrieren, wie etwa der Aussicht, während der Ausbildung Lebensunterhalt und Ausbildungskosten nicht finanzieren zu können, nicht wirksam entgegentritt. Aus dem Grundrecht auf gleichberechtigte Teilhabe am Bildungssystem folgt demnach auch die objektiv-rechtliche Verpflichtung, ein hinreichendes Ausbildungsförderungssystem zu schaffen. Diesen an den Gesetzgeber gerichteten Auftrag entwickelt das BVerwG in seinem Vorlagebeschluss zu einem subjektiven Recht der Auszubildenden auf individuelle staatliche Ausbildungsförderung fort.
Inhalt dieses Rechts ist die Gewährleistung sowohl der existenziellen als auch der ausbildungsbezogenen Bedarfe (so auch das BVerwG), die sich als ausbildungsbezogenes Existenzminimum zusammenfassen lassen. Welche Maßstäbe gelten nun für das neue Grundrecht auf ein ausbildungsbezogenes Existenzminimum? Das Grundrecht auf ein ausbildungsbezogenes Existenzminimum aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 und 20 Abs. 1 GG beinhaltet die gleiche Sozialstaatskomponente wie das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums. Die einschlägige Rechtsprechung des BVerfG ist daher insoweit übertragbar, wie sie auf den Sozialstaatsbestandteil des Kombinationsgrundrechts Bezug nimmt. Hinsichtlich der Pflicht zur realitätsgerechten Bestimmung der Leistungshöhe ist dies der Fall:
„Das Sozialstaatsgebot des Art. 20 Abs. 1 GG hält den Gesetzgeber an, die soziale Wirklichkeit zeit- und realitätsgerecht im Hinblick auf die Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums zu erfassen” (hier und hier).
Für den notwendigen Bezug zur sozialen Wirklichkeit kann damit im Bereich der Ausbildungsförderung nichts anderes gelten als im Bereich der Grundsicherung. Dies gilt nicht zuletzt auch deshalb, weil der ausbildungsbezogene Bedarf in dem Moment zu decken ist, in welchem er anfällt (so auch das BVerwG). Diese Pflicht zur realitätsgerechten Erfassung der sozialen Wirklichkeit bezieht sich demnach sowohl auf die Lebensunterhalts- als auch auf die Ausbildungskosten. Gemessen hieran ist kaum zu erklären, warum der BAföG-Grundbedarf bereits hinter der Regelleistung nach dem SGB II/SGB XII zurückbleibt, die allein den existenznotwendigen Bedarf sichern soll.
Ausblick
Zwar betrifft das aktuell vor dem BVerfG anhängige Verfahren nur den Zeitraum von Oktober 2014 bis Februar 2015 und hat allein die Vereinbarkeit des Grundbedarfssatzes für Studierende mit Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip zum Gegenstand. Die im Vorlagebeschluss des BVerwG aufgeworfene Argumentation hat allerdings Implikationen über den streitgegenständlichen Zeitraum und den streitgegenständlichen Leistungsbestandteil hinaus: Ausgehend von der Prämisse, dass zur Verwirklichung gleichberechtigter Teilhabe am staatlichen Bildungssystem existenznotwendige und ausbildungsbezogene Bedarfe vollständig zu erfassen und durch Leistungen individueller Ausbildungsförderung zu sichern sind, ist eine bedarfsgerechte Anpassung sowohl der derzeitigen Grundbedarfe als auch der Wohnkostenpauschale für Schüler:innen und Studierende verfassungsrechtlich geboten. Davon würden auch Bezieher:innen der Berufsausbildungsbeihilfe profitieren (§§ 61 Abs. 1, 62 Abs. 1 und 2, 66 SGB III). Demgegenüber sind die persönlichen Leistungsausschlüsse bei Überschreiten von Altersgrenzen, der Regelstudienzeit, Vorschriften zu Fachrichtungswechseln und Leistungsnachweisen nicht unmittelbar durch das anhängige Verfahren betroffen.
Die Anerkennung eines Grundrechts auf individuelle Ausbildungsförderung führt indes auch hier zu Reformbedarf: Zwar steht das Grundrecht auf individuelle Ausbildungsförderung unter dem Vorbehalt dessen, was die einzelne Person vernünftigerweise von der Gesellschaft erwarten kann. Die durch Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG und das Sozialstaatsprinzip zum staatlichen Gestaltungsauftrag erhobene, faktische Bildungschancengerechtigkeit kann allerdings nicht erreicht werden, wenn der Gesetzgeber von denjenigen Studierenden, die ihre Bedarfe nicht aus eigenen bzw. elterlichen Mitteln decken können, faktisch erwartet, zu den schnellsten 32% der Studierenden zu gehören. Auch den Auszubildenden, die auf die individuelle Förderung angewiesen sind, ist ein zumindest durchschnittliches Studienverhalten zuzugestehen. Ein sozialstaatskonformes Ausbildungsförderungssystem darf sich nicht darauf beschränken, allein den Leistungsstärksten eine (Hochschul-) Ausbildung zu ermöglichen. Geboten ist vielmehr eine Strukturreform der Ausbildungsförderung, die es allen Auszubildenden ermöglicht, ihr Recht auf (Hochschul-) Bildung auch tatsächlich einzulösen.
