Der Betriebsbegriff des Betriebsverfassungsgesetzes (BetrVG) steht unter Druck. Das zeigen exemplarisch drei Beschlüsse des BAG aus dem Januar und die Diskussionsthemen der arbeitsrechtlichen Abteilung des 75. Deutschen Juristentags (DJT) im September. Dort wird man danach fragen, ob das BetrVG ein Update braucht, und nicht zuletzt diskutieren, „ob die Anknüpfung der grundlegenden Repräsentationseinheit der Arbeitnehmer an den Betrieb noch sachgerecht ist und welche Alternativen es gäbe“. Dass der Betrieb als zentraler Grundbegriff des BetrVG unter Druck steht, ist ein offenes Geheimnis. Die Betriebsverfassung ist auf lineare Führungsstrukturen ausgerichtet und passt deshalb nur eingeschränkt zu neuen Arbeitsformen, die häufig auch eine veränderte Unternehmensorganisation nach sich ziehen. In der Plattformwirtschaft, aber auch darüber hinaus, führt das zu Problemen, überhaupt betriebliche Mitbestimmung zu organisieren.

Trotz dieser Schwierigkeiten tendiert die Diskussion bisher dazu, den grundlegenden Betriebsbegriff unangetastet zu lassen und auf punktuelle Veränderungen in dessen Umfeld zu setzen. Dies ist verständlich, weil die Praxis auf rasche Abhilfe drängt. Auf Dauer wird das aber nicht reichen. Die aktuellen Probleme legen nämlich Strukturdefizite offen, die bis an die Anfänge der Betriebsverfassung zurückreichen. Deshalb sollte neben die kurzfristige Reformperspektive bereits jetzt eine langfristige treten. Auf den Prüfstand gehört dabei auch die bisherige Struktur, in der sämtliche Mitbestimmungsrechte ungeachtet ihrer Vielgestaltigkeit auf den Betrieb als einheitliche Repräsentationseinheit bezogen sind. Die Frage nach den richtigen Repräsentationseinheiten betrifft nicht nur die Gesetzestechnik, sondern sie berührt die elementarsten Grundlagen der Betriebsverfassung: ihren Zweck und die Legitimation der Betriebsparteien.

Betriebe und Betriebsteile in der plattformbasierten Lieferwirtschaft

Ein anschauliches Beispiel für die aktuellen Schwierigkeiten mit dem Betriebsbegriff bieten die drei Beschlüsse des BAG vom 28. Januar 2026, zu denen bislang nur eine Pressemitteilung vorliegt. Gegenstand war der Streit um die Wirksamkeit von Betriebsratswahlen an mehreren Standorten eines bekannten Unternehmens der plattformbasierten Essenslieferbranche. Konkret ging es um „Remote Cities“, in denen lediglich Lieferpersonal tätig ist, wo aber vor Ort keinerlei Leitungsfunktionen ausgeübt werden. Die Arbeitgeberin hat die Wahlen angefochten, und zwar mit dem Argument, dass in den „Remote Cities“ weder Betriebe noch selbständige Betriebsteile bestünden und die Arbeitnehmer deshalb auch keinen eigenen Betriebsrat wählen könnten.

Was ein Betrieb ist, definiert das BetrVG nicht. Nach gefestigter Rechtsprechung kommt es im Kern darauf an, wo die Arbeitgeberin ihre wesentlichen Leitungsfunktionen – insbesondere bei personellen und sozialen Fragen – tatsächlich ausübt. Das war in den „Remote Cities“ nicht der Fall. Die Arbeitnehmer können nach § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BetrVG auch in Betriebsteilen einen Betriebsrat wählen, wenn die Betriebsteile räumlich weit vom Hauptbetrieb entfernt sind. Die Rechtsprechung verlangt allerdings auch insoweit ein „Mindestmaß an organisatorischer Selbstständigkeit“ dieser Betriebsteile. Für die „Remote Cities“ hat der Siebte Senat des BAG dies abgelehnt: Die Zusammenfassung zu einem Liefergebiet mit eigenem Dienstplan genüge nicht, ebenso wenig die „Interessengemeinschaft“ der an einem Standort beschäftigten Auslieferungsfahrer.

Selbstverständlich ist dieses Ergebnis allerdings nicht. Für einiges Aufsehen hat eine erstinstanzliche Entscheidung des ArbG Aachen gesorgt, in der es die Betriebswahl in einem der Liefergebiete für wirksam erklärt hat. Zwar bestehe in den Remote Cities kein Betrieb im Sinne des § 1 BetrVG, wohl aber ein qualifizierter Betriebsteil nach § 4 Abs. 1 S. 1 BetrVG. Was das erforderliche Mindestmaß an organisatorischer Selbständigkeit betrifft, müsse es in der digitalisierten Arbeitswelt ausreichen, wenn die Personalsteuerung von irgendeinem Ort aus per App stattfindet. Selbst wenn man am leitungsfixierten Betriebsbegriff festhält, hat das ArbG Aachen eine berechtigte Frage gestellt: Ist es wirklich zwingend, bei einer derart ortlosen Unternehmensorganisation auf den Sitz der Entscheidungsträger abzustellen?

Diese Frage ist von großer Bedeutung für Initiativen zur Gründung eines Betriebsrats. Für deren Effektivität ist es keineswegs gleichgültig, in welchen Einheiten gewählt werden kann. Unternehmensstrukturen können sich, wie etwa die Situation im Einzelhandel zeigt, als Hemmnis für die Bildung von Betriebsräten erweisen. Dort sorgt die Parzellierung in kleine Filialen mit eigener Leitung für weiße Flecken auf der Landkarte der Mitbestimmung. Aber auch die standortübergreifende Mobilisierung kann schwierig sein, wie gerade die Plattformwirtschaft zeigt. Hier liegt eine generelle Herausforderung darin, dass die Beschäftigten, im Wesentlichen gesteuert durch Smartphone-Apps, unabhängig voneinander tätig sind. Die Probleme reichen aber darüber hinaus: Die betriebliche Mitbestimmung hat in den letzten Jahren dramatisch an Boden verloren, vor allem in kleinen und mittleren Unternehmen.

Punktuelle Anpassungen im Umfeld des Betriebsbegriffs…

In der bisherigen Diskussion dominieren Vorschläge, die im Regelungsumfeld des Betriebsbegriffs ansetzen. Dieser Linie folgt auch Claudia Schubert in ihrem kürzlich veröffentlichten DJT-Gutachten (S. B33 f.): Für die Betriebsratsfähigkeit eines selbstständigen Betriebsteils (§ 4 Abs. 1 S. 1 BetrVG) soll die örtliche Organisation von Leitungsmacht nicht mehr maßgeblich sein. Vielmehr soll es auf eine „wertende Entscheidung“ ankommen, wie unabhängig der Betriebsteil vom Hauptbetrieb ist. Aber warum soll gerade die Unabhängigkeit das entscheidende Kriterium sein? Und woran misst man sie? Die so entstehende Rechtsunsicherheit lässt sich auch nicht allein dadurch ausgleichen, dass man, wie Schubert vorschlägt, die Belegschaft des selbstständigen Betriebsteils beim Hauptbetrieb mitwählen lässt, solange sie für ihren Betriebsteil keine eigene Wahl organisiert.

Bei Schwierigkeiten mit der Bildung passender Repräsentationseinheiten empfiehlt die Praxisliteratur bereits jetzt häufig eine kollektivvertragliche Anpassung der Vertretungsstrukturen nach § 3 BetrVG. Nachvollziehbar sind Forderungen, diese Möglichkeiten zu erweitern, etwa für Unternehmen mit Matrixorganisation (Schubert, DJT-Gutachten, S. B70 ff.). Solche Unternehmen weisen keine linearen Leitungsstrukturen auf, sondern verteilen die Führungsaufgaben auf zwei gleichrangige Dimensionen, die sich typischerweise an Zentralfunktionen (z.B. IT, Personal) und Geschäftsbereichen (z.B. Produkte, Absatzgebiete) orientieren. In solchen Fällen können maßgeschneiderte Vertretungsstrukturen hilfreich sein.

Eine Ausdehnung des § 3 BetrVG hilft gegen die Hemmnisse, einen Betriebsrat zu gründen, aber schon deshalb wenig, weil bei kollektivvertraglichen Anpassungen die Arbeitgeberseite mitwirken muss. Zudem ist ein solches Vorgehen mit rechtlichen Unsicherheiten behaftet. Denn die Rechtsprechung überprüft immer häufiger Strukturtarifverträge und -betriebsvereinbarungen anhand der in § 3 Abs. 1 BetrVG enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe. Das belegt anschaulich der jahrelange Streit bei einer großen Kfz-Werkstattkette über die Bildung eines unternehmenseinheitlichen Betriebsrats. Geplant war, dass freigestellte Betriebsratsmitglieder von einem zentralen Sitz aus Belegschaften an sämtlichen Standorten im ganzen Bundesgebiet betreuen. Jedoch lehnte das LAG Nürnberg zuletzt im Oktober 2024 die Sachdienlichkeit einer solchen Gestaltung ab und erklärte die Wahl, die auf einer Gesamtbetriebsvereinbarung beruhte, für unwirksam. Das LAG verwies die Akteure im Interesse der Ortsnähe auf die Bildung einer Regionalstruktur.

…oder doch eine grundlegende Reform der Repräsentationseinheiten?

Hier zeigt sich im Einzelfall, was die bisherige Diskussion über die betriebsverfassungsrechtlichen Repräsentationseinheiten auch insgesamt prägt: Sie ist in einem lähmenden Gegensatz zwischen Arbeitnehmer- und Entscheidungsnähe gefangen. Einerseits will man die Mitbestimmung möglichst lokal ansiedeln, um einen engen Kontakt zwischen Betriebsrat und Belegschaft zu ermöglichen. Andererseits erscheint es effektiv, die Mitbestimmung dort zu verorten, wo die Entscheidungen fallen, also häufig auf Unternehmens- oder sogar auf Konzernebene. Arbeitnehmer- und Entscheidungsnähe stehen dann in einem Gegensatz, heben sich aber eben auch gegenseitig auf, was zu einer gewissen Beliebigkeit der Ergebnisse beiträgt.

Unabhängig davon greift es zu kurz, ein bisschen mehr Entscheidungsnähe hier und ein wenig mehr Arbeitnehmernähe dort zu fordern. Immerhin hat sich inzwischen eine teleologische Betrachtungsweise etabliert. Darauf verzichtete Erwin Jacobi, der vor fast genau hundert Jahren den historischen Ursprung des heutigen Betriebsbegriffs legte, noch vollständig. Aber auch heute erschöpfen sich diese Erwägungen in einer Art Mikro-Teleologie, die in den Repräsentationseinheiten der Betriebsverfassung kaum mehr als eine technische Fragestellung sieht. Man fragt, welche Repräsentationseinheit am besten „passt“, aber nicht, wofür sie passen soll. Nötig wäre eine Makro-Teleologie, die den Betriebsbegriff mit den Grundfragen der Betriebsverfassung verknüpft: Was kann und soll die betriebliche Mitbestimmung insgesamt leisten? Wessen Interessen schützt sie in welchen Situationen? Erst wenn das geklärt ist, kann eine sinnvolle Diskussion über Repräsentationseinheiten beginnen. Analysiert man die einzelnen Mitbestimmungsrechte, fangen die Probleme freilich erst richtig an: Mal stärkt der Betriebsrat die Rechtsposition einzelner Beschäftigter, mal vertritt er die Belange der Belegschaft als Ganzes, mal nimmt er die Interessen einer abgrenzbaren Gruppe wahr. Dass diese Mitbestimmungsrechte allesamt auf eine einheitliche Repräsentationseinheit bezogen werden, erscheint nicht zwingend. Näher liegen vielmehr Lösungen, die sich an der materiellen Rechtsträgerschaft für die einzelnen Mitbestimmungsrechte orientieren.

Ein weiterer Gesichtspunkt verdient mehr Aufmerksamkeit: Die Betriebsverfassung ist Fremdbestimmung und damit ein Stück Zwangskorporatismus. Die Belegschaftsangehörigen werden vom Betriebsrat vertreten, ob sie das wollen oder nicht. Das unterscheidet die Betriebsautonomie grundlegend von der Tarifautonomie, die auf privatrechtlicher Grundlage rekonstruierbar ist. Der Zuschnitt der Repräsentationseinheiten ist deshalb nicht nur eine Frage der Organisation, sondern auch eine Frage der Legitimation. Die Betriebsverfassung ist mit Rücksicht auf die Privatautonomie und Arbeitsvertragsfreiheit so zu gestalten, dass der Grad an Fremdbestimmung das erforderliche Maß nicht überschreitet.

Plädoyer für eine modulare Struktur der Betriebsverfassung

Wie könnte nun eine Betriebsverfassung aussehen, die bei ihren Repräsentationseinheiten nach Mitbestimmungsgegenständen, Rechtsträgerschaften und Betroffenheiten differenziert und dabei den Grad an Fremdbestimmung auf das notwendige Maß reduziert? An die Stelle eines einheitlichen Betriebsbegriffs als dem universalen Anknüpfungspunkt könnte eine modulare Zuordnung der Mitbestimmungsrechte je nach Schutzrichtung und konkreter Betroffenheit treten. Individualschützende Rechte wären im Sinne einer effektiven Interessenverfolgung wohl am besten auf Unternehmensebene angesiedelt. Kollektive Rechte sollten hingegen dort wahrgenommen werden, wo die konkreten Belegschaftsinteressen liegen. Eine notwendige Vorbedingung für eine entsprechende Umgestaltung der Betriebsverfassung liegt allerdings in der gründlichen Revision und Neustrukturierung der Mitbestimmungsrechte. Denn im geltenden BetrVG sind die einzelnen Tatbestände nach anderen Kriterien geordnet.

Eine Modulstruktur ermöglicht zugleich eine Überwindung des bisherigen Alles-oder-Nichts-Prinzips der Betriebsverfassung. Derzeit sind Betriebsräte in kleinen Einheiten mit dem vollständigen Arsenal der Mitbestimmungsrechte erkennbar überfordert. Anhand von Schwellenwerten ließen sich z.B. nach Unternehmensgröße Module aktivieren oder deaktivieren. Zudem ist innerhalb eines festen Rahmens auch eine flexiblere Reaktion auf Veränderungen der Unternehmensstruktur möglich.

Unverkennbar bedarf es aber zugleich einer institutionellen Kontinuität. Als Grundgerüst könnte ein auf Unternehmensebene gewähltes Gremium dienen, von dem sich Subgremien ableiten. Willensbildung und Ausübung der Mitbestimmungsrechte sollten dabei nicht getrennt werden. Zuständigkeitskonflikte zwischen den Gremien ließen sich verfahrensrechtlich einhegen: etwa durch ein Anfrageverfahren, mit dem der Arbeitgeber vorab Klarheit über die Zuständigkeit erhält, kombiniert mit strengen Präklusionsregeln.

Welche Folgen hätte ein modulares Modell für die betriebliche Interessenvertretung in den „Remote Cities“ des Essenslieferservices? Anders als im bisherigen System müssten die Gerichte keine generelle Entscheidung über die „Unabhängigkeit“ der reinen Liefergebiete treffen. Ebenso wenig müsste man überlegen, ob die dortige Belegschaft aus bestimmten Gründen, etwa wegen eines gemeinsamen Dienstplans, eine „Interessengemeinschaft“ bildet. Denn gemeinsame Interessen auf bestimmten Feldern bedingen es nicht, dass die gesamte Mitbestimmung auf dieser Ebene anzusiedeln wäre. Es käme vielmehr auf das konkrete Mitbestimmungsthema an. Sofern es gerade und nur um die Interessen der Beschäftigten an einem bestimmten Standort geht (wie z.B. bei der Urlaubsplanung), sollte ein Subgremium zuständig sein, das mit Beschäftigten aus dem betroffenen Belegschaftsteil besetzt ist.

Fazit

Mit dem „Betrieb“ ist einer der zentralen Grundbegriffe des Betriebsverfassungsrechts unter Druck geraten, weil er immer weniger mit der Unternehmenswirklichkeit in Einklang zu bringen ist. Dies zeigen beispielhaft die Fälle aus der plattformbasierten Lieferwirtschaft, bei denen die Ortlosigkeit der Führungsorganisation den herkömmlichen leitungsfixierten Betriebsbegriff an seine Grenzen stoßen lässt. Diese strukturellen Probleme tragen zur Erosion der betrieblichen Mitbestimmung bei.

Die bisher diskutierten Reformansätze zielen überwiegend darauf ab, den Betriebsbegriff unangetastet zu lassen und dafür das Regelungsumfeld punktuell anzupassen. Vor allem zur Reform des § 3 BetrVG (kollektivvertragliche Anpassungen) und des § 4 BetrVG (Betriebsteile) liegen interessante Vorschläge vor, die rasch umsetzbar wären. Unabhängig davon sollte der Gesetzgeber aber auch eine längerfristige Reformperspektive in den Blick nehmen. Die Arbeitsrechtswissenschaft sollte sich der Frage stellen, ob die Anknüpfung der betrieblichen Mitbestimmung an eine zentrale Repräsentationseinheit überhaupt sinnvoll ist.