Eine gesetzliche Pflicht zur Klimaanpassung

Verstärkte Anstrengungen, den menschengemachten Klimawandel abzubremsen, sind dringend notwendig, vielleicht dringender denn je. Aber selbst wenn sie unternommen werden, sind wir schon heute mit den (nunmehr) unabwendbaren Folgen des Klimawandels konfrontiert und werden es in Zukunft noch stärker sein. Starkregenereignisse, Dürreperioden, Hitze und damit einhergehende Gefahren für Mensch, Tier und Umwelt sind bereits spürbare Realität, weswegen kein Weg an der Klimaanpassung durch Schutz- und Vorsorgemaßnahmen vorbeiführt (näher hier). Solche Anpassung ist nicht kostenlos zu haben, aber immer noch günstiger, als die klimawandelbedingten Schäden zahlen zu müssen (vgl. BT-Drs. 20/8764, S. 2 f., 14). Es ist deshalb begrüßenswert, dass die Ampel-Koalition das bereits im Koalitionsvertrag avisierte Vorhaben eines Bundes-Klimaanpassungsgesetzes (KAnG) angegangen ist und ein solches am 16.11.2023 im Bundestag beschlossen hat. Derzeit ist das Gesetz zwar noch nicht zustande gekommen, sondern liegt aktuell beim Bundesrat. Gleichwohl lohnt bereits jetzt ein näherer Blick auf das zukünftige Gesetzeswerk.

Der bereits bestehende Rahmen

Man sieht allerdings klarer, wenn man sich zunächst die rechtliche Ausgangssituation vergegenwärtigt, in die das Gesetz hineingestellt werden soll. Es ist nämlich nicht so, dass es bisher keine rechtlichen Vorgaben zur Klimaanpassung gäbe. Vor allem das internationale Recht in Gestalt der UN-Klimarahmenkonvention und des Paris Abkommens sowie das Europarecht, vor allem das sog. Europäische Klimagesetz (VO [EU] 2021/1119) und die Governance-Verordnung (VO [EU] 2018/1999), enthalten Vorgaben zur Klimaanpassung. Diese Rechtsakte setzen vor allem auf Planungs- und Informationspflichten (näher hier und hier).

Im Schatten dieser Normen hat sich die Bundesrepublik auch bislang schon der Klimaanpassung zugewandt und zwar so intensiv, dass man das Klimaanpassungsrecht als eigenständiges Rechtsgebiet bezeichnen kann.

Seit 2008 existiert eine Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel (DAS), die zwei Mal fortgeschrieben wurde und in ihren Anhängen den Aktionsplan Anpassung enthält. Hierbei handelt es sich um sog. Maßnahmenpläne, die für verschiedene Handlungsfelder mögliche Maßnahmen zur Klimaanpassung zusammentragen, um ein koordiniertes Anpassungshandeln sicherzustellen. Diese Planungen des Bundes erfüllen die völkerrechtlichen Vorgaben und unionsrechtlichen Pflichten zur Planung in diesem Bereich. Daneben existieren Regelungen zur Klimaanpassung vor allem im Raum- und Fachplanungsrecht, aber auch in weiteren Gebieten des Verwaltungsrechts (vgl. hier). Die für eine erfolgreiche Klimaanpassung notwendigen Informationen liefert unter anderem die Klimawirkungs- und Risikoanalyse des Umweltbundesamtes sowie dessen Monitoringbericht zur DAS.

Hierneben treten eigenständige gesetzliche Regelungen zur Klimaanpassung der Länder. Diese haben auch die Gestaltung des Bundes-Klimaanpassungsgesetzes beeinflusst. Auf das Klimaanpassungsgesetz Nordrhein-Westfalen etwa nimmt die Begründung des Bundes-Klimaanpassungsgesetzes (BT-Drs. 20/8764) verschiedentlich Bezug.

Das neue Klimaanpassungsgesetz des Bundes

Vor diesem Hintergrund überraschen die groben Konturen des nun vor der Tür stehenden Bundes-Klimaanpassungsgesetzes nicht. Seine drei Grundstrukturen entsprechen genau den drei Grundstrukturen, die das Klimaanpassungsrecht schon bislang ausgezeichnet haben. Diese sind: die Maßnahmenplanung, die integrierte Klimaanpassung und informationsbezogene Ansätze. Dass diese drei Grundstrukturen nun auch in einem Bundesgesetz abgebildet und verbindlich ausgeformt werden, ist begrüßenswert. Zwar war der Bund auch bislang schon durch das Völkerrecht, das Unionsrecht und das deutsche Verfassungsrecht zur Klimaanpassung angehalten, mitunter sogar verpflichtet. Eine parlamentsgesetzliche Verpflichtung auf Bundesebene ist hingegen neu und deutlich konkreter als die bisherigen Vorgaben.

Maßnahmenplanung

Das Herzstück des KAnG ist ein planerischer Ansatz, der eine Kaskade von Klimaanpassungsplanung vorschreibt. Gefordert ist die – mittlerweile neben Raumplanung und Fachplanung als eigenständiger Planungstyp anerkannte – Maßnahmenplanung, d.h. die koordinierende Zusammenstellung unterschiedlicher Maßnahmen, mit denen bestimmte, vorher festgelegte Ziele, hier: Anpassungsziele, erreicht werden sollen. Diese Maßnahmen müssen in einem zweiten Schritt umgesetzt werden, wobei hierfür nicht notwendig der Plangeber zuständig ist, weshalb man auch von einem zweistufigen System spricht. Regelungen für solcherart Maßnahmenplanungen enthält das KAnG mit Blick auf den Bund, die Länder, die Kommunen und juristische Personen des öffentlichen Rechts unter der Aufsicht des Bundes, wenngleich in abgestufter Intensität.

Die detailliertesten Regelungen trifft das Gesetz in § 3 zu den Planungspflichten des Bundes. Dieser hat eine „Klimaanpassungsstrategie“ – so nennt das Gesetz die Maßnahmenplanung auf Bundesebene – vorzulegen und alle vier Jahre fortzuschreiben (v.a. bei Zielverfehlung, § 5 Abs. 3 Satz 1, aber nicht nur dann). Wie erwähnt, existiert eine solche Strategie bereits, die in Umsetzung internationaler Vorgaben ergangen ist. An ihrer Gestalt orientieren sich auch die Vorgaben in § 3 Abs. 2 zur Aufnahme bestimmter Handlungsfelder. Neu ist nun insbesondere, dass § 3 Abs. 3 Nr. 1 vorschreibt, dass die Strategie „hinreichend ambitionierte, messbare Ziele“ enthalten muss. Auch die starke Betonung des Vorsorgegedankens (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 sowie BT-Drs. 20/8764, S. 23) ist eine eigenständige gesetzliche Akzentuierung. Zudem muss im Plan nun ein Mechanismus zur Bewertung der Fortschritte in der Zielerreichung festgelegt werden (§ 3 Abs. 3 Nr. 5). Zuständig für die Aufstellung und Fortschreibung der Strategie ist – wie bisher – die Bundesregierung, wobei nach § 3 Abs. 5 für die Aufstellung und Überprüfung der Ziele und Maßnahmen in den einzelnen Handlungsfeldern sowie für die Umsetzung und Aktualisierung der Maßnahmen die aufgrund ihres Geschäftsbereichs jeweils fachlich überwiegend zuständigen Bundesministerien „verantwortlich“ sein sollen. Dass das Gesetz hier den opaken Verantwortungsbegriff wählt, ist vielsagend. Es verdeutlicht einerseits, dass sowohl Planaufstellung als auch Planumsetzung keine rein rechtstechnische, sondern auch eine politische Angelegenheit sind. Andererseits und damit zusammenhängend zeigt die juristisch schwer zu fassende Begrifflichkeit auch, dass die Arbeitsteilung im Kollegialorgan Bundesregierung nur begrenzt rechtlich gesteuert werden kann. Hierzu passt, dass das im Referentenentwurf noch vorgesehene Bestimmungsrecht, das dem für Klimaanpassung zuständigen Bundesministerium (d.h. dem Umweltministerium) bei Überschneidungen der Zuständigkeiten das Recht zugesprochen hätte, die Verantwortlichkeiten einem Ministerium einseitig zuzuweisen (§ 3 Abs. 5 Satz 4 Referentenentwurf), in der vom Bundestag beschlossenen Fassung entfallen ist.

Neben dem Bund werden nun auch die Länder bundesgesetzlich dazu verpflichtet, landeseigene vorsorgende Klimaanpassungsstrategien vorzulegen (§ 10). Strukturell wird damit von ihnen dasselbe verlangt wie vom Bund, wenngleich die gesetzlichen Anforderungen an die Inhalte der landeseigenen Strategien weniger detailliert sind. Die Länder müssen – sofern sie es ohnehin nicht schon haben – bis zum 31.1.2027 eine Klimaanpassungsstrategie vorgelegt haben und danach alle fünf Jahre fortschreiben (§ 10 Abs. 6 Satz 1). Der von der Fortschreibeverpflichtung des Bundes abweichende Turnus (fünf statt vier Jahre) findet seinen Grund darin, dass manche Länder Legislaturperioden von fünf Jahren haben. Landesrechtliche Regelungen zur Klimaanpassungsplanung bleiben von der neuen bundesrechtlichen Pflicht unberührt und weiter möglich (§ 9 Abs. 1).

Auf einer dritten Ebene sollen sich auch die Kommunen der planmäßigen und koordinierten Bewältigung der Klimaanpassung zuwenden. Die Vorstellung des KAnG ist es, dass hierfür in den Kommunen „Klimaanpassungskonzepte“ erlassen werden. Auch solche gibt es mitunter schon. Eine unmittelbare Verpflichtung zu ihrer Einführung enthält das KAnG – wegen Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG – selbstredend nicht. Nach § 12 KAnG wird es weitgehend in die Hände der Länder gelegt, zu bestimmen, durch wen, ob und wenn ja mit welchen Inhalten Klimaanpassungskonzepte für die Kommunen aufgestellt werden müssen.

Den planerischen Ansatz bricht das KAnG schließlich noch auf eine vierte Ebene herunter. Nach § 6 Satz 1 sollen auch juristische Personen des öffentlichen Rechts, die unter der Aufsicht des Bundes stehen, Klimaanpassungskonzepte aufstellen und die darin vorgesehenen Maßnahmen umsetzen. Für berufsständische Selbstverwaltungskörperschaften und -organisationen sowie für Selbstverwaltungskörperschaften der Wirtschaft gilt dies nicht (§ 6 Satz 2); ebenfalls nicht für staatlich beherrschte juristische Personen des Privatrechts, für die der Gesetzgeber die Vorgaben der Verordnung über die Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen (VO [EU] 2022/2464) für ausreichend angesehen hat (BT-Drs. 20/8764, S. 26). Die im Referentenentwurf noch vorgesehene entsprechende Vorgabe für juristische Personen, die den Ländern eingegliedert sind (§ 10 Abs. 1 Satz 4 Referentenentwurf), hat es nicht in die verabschiedete Fassung geschafft. Als bloße Sollensverpflichtung ist die Vorgabe von Klimakonzepten für juristische Personen des öffentlichen Rechts etwas weniger strikt als die Verpflichtungen für den Bund selbst. Die Vorschrift zeigt aber, wie bedeutsam der planerische Ansatz auch für die Klimaanpassung ist, weil er bis zu den kleinsten Ebenen hin durchgehalten wird.

Integrierte Klimaanpassung

Das zweite Strukturmerkmal des KAnG ist Verpflichtung auf integrierte Klimaanpassung, was heißt, dass Belange der Klimaanpassung in der Breite des staatlichen Handelns berücksichtigt und wirksam werden sollen. Dieser Ansatz wird für die Klimaanpassungskonzepte der Länder ausdrücklich betont (§ 11 Abs. 1 Satz 2). Das wichtigste Instrument ist indes das in § 8 vorgesehene Berücksichtigungsgebot, das § 13 Bundes-Klimaschutzgesetz (vgl. hierzu BVerwGE 175, 312, Rn. 62 ff., 77 ff. [2022]) und § 6 Klimaanpassungsgesetz NRW nachgebildet ist. Hiernach haben die „Träger öffentlicher Aufgaben bei ihren Planungen und Entscheidungen das Ziel der Klimaanpassung nach § 1 fachübergreifend und integriert zu berücksichtigen“. Gemeint ist damit, dass alle Stellen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen (§ 2 Nr. 3), immer dann, wenn ihnen das Recht Entscheidungsspielräume belässt (vor allem durch Ermessen und unbestimmte Rechtsbegriffe), prüfen müssen, ob bei der Entscheidung Belange der Klimaanpassung (Schutz und Vorsorge) eine Rolle spielen können und wie weit sie in Abwägung mit anderen Belangen zur Geltung kommen sollen. Solche Berücksichtigungspflichten waren schon bislang in einzelnen Fachgesetzen normiert und galten darüber hinaus auch ohne entsprechende Anordnung, weil die Klimaanpassung als grundgesetzlich geschützter Belang (Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 20a GG) bei der Entscheidungsfindung der Verwaltung zu berücksichtigen ist. Die ausdrückliche gesetzliche Normierung ist gleichwohl zu begrüßen, weil sie die Notwendigkeit der integrierten Berücksichtigung noch einmal verdeutlicht und mit ihr die Hoffnung einhergeht, dass über die ausdrückliche Anordnung die Berücksichtigung in der Praxis wirksamer wird. Vor diesem Hintergrund ist es mehr als irritierend, wenn in der Gesetzesbegründung insinuiert wird, das Berücksichtigungsgebot gelte nicht für alle Entscheidungen von Trägern öffentlicher Aufgaben, sondern nur für solche mit Relevanz für die Klimaanpassung (BT-Drs. 20/8764, S. 27). Diese Behauptung ist unzutreffend. Das Berücksichtigungsgebot gilt – seinem Wortlaut wie seinem Sinn und Zweck nach – stets und bei allen Entscheidungen, auch bei rein intern wirkenden wie der Verwaltung des eigenen Vermögens (so auch zutreffend BT-Drs. 20/8764, S. 27). Wenn die Klimaanpassung bei einer Entscheidung keine Rolle spielt bzw. spielen kann, muss sie – wie stets bei Ermessenserwägungen – zwar im Ergebnis nicht berücksichtigt werden, aber genau das ist eben vorher zu prüfen und auch darauf zielt das Berücksichtigungsgebot. Mit anderen Worten verlangt § 8 durchaus nicht, dass stets ausdrücklich auf die Klimaanpassung eingegangen wird, sondern nur, wenn es sinnvoll ist. Das kann allerdings öfter der Fall sein, als man zunächst denkt. Deshalb irritiert an der Gesetzesbegründung noch mehr, dass in ihr behauptet wird, mit Blick auf Anlagen zur Erzeugung von erneuerbaren Energien (und anderem) sei das Berücksichtigungsgebot nicht relevant. Richtig ist allein, dass solche Anlagen das Problem des Klimawandels nicht verschärfen. Sie können aber – je nach Standort – von negativen Auswirkungen des Klimawandels potenziell betroffen sein (etwa durch Hochwasser), weshalb auch bei sie betreffenden Zulassungsentscheidungen Aspekte der Klimaanpassung, nämlich der Schutz vor absehbaren Klimawandelfolgen, möglicherweise berücksichtigt werden müssen.

Das Berücksichtigungsgebot wird in § 8 näher ausgestaltet und differenziert. Der Referentenentwurf hatte insoweit noch ein planerisches Verschlechterungsverbot vorgesehen (§ 8 Abs. 2 Referentenentwurf), das es nicht in die vom Bundestag beschlossene Fassung geschafft hat. Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung stattet das Berücksichtigungsgebot des § 8 den Belang der Klimaanpassung – zu Recht – nicht mit einer Vorrangwirkung gegenüber anderen Belangen aus.

Informationsbezogene Ansätze

Die dritte Strukturentscheidung des KAnG liegt ebenfalls ganz auf der Linie der bisherigen Strukturen des Klimaanpassungsrechts, denn das KAnG setzt auf verschiedene informationsbezogene Instrumente. Von besonderer Bedeutung sind die Klimarisikoanalysen, durch die gegenwärtige und zukünftige Risiken im Zusammenhang mit den Auswirkungen des Klimawandels ermittelt und bewertet werden sollen (§ 2 Nr. 2). Sie sind auf Bundesebene (§ 4) und auf Landesebene (§ 10 Abs. 2) zu erstellen. Die Klimarisikoanalysen dienen als Grundlage für die Klimaanpassungsstrategien, ihr Nutzen erschöpft sich aber nicht darin. Auch für die integrierte Berücksichtigung können sie eine Rolle spielen. Zudem wird durch sie ein Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit befriedigt. Auf Bundesebene existiert mit der Klimawirkungs- und Risikoanalyse bereits Entsprechendes. Für die Bundesebene ist eine mindestens zehnjährliche Aktualisierung vorgesehen.

In kürzeren Intervallen setzt ein zweites wichtiges Instrument an: der Monitoringbericht nach § 5. Dieser ist von der Bundesregierung mindestens alle vier Jahre zu erstellen und zu veröffentlichen. Mit ihm soll einerseits die Öffentlichkeit über die beobachtbaren Folgen des Klimawandels in Deutschland sowie über den Stand der Erreichung der Ziele der Klimaanpassungsstrategie des Bundes informiert werden. Dementsprechend dient der Monitoringbericht auch als Grundlage dafür, den Anpassungsbedarf der Klimaanpassungsstrategie des Bundes zu ermitteln.

Weitere informationsbezogene Instrumente sind die Beteiligung der Öffentlichkeit sowie von Behörden und Verbänden bei der Aufstellung von Klimaanpassungsstrategien (§ 3 Abs. 4, § 10 Abs. 4) sowie Regelungen über den Informationsaustausch und den Wissenstransfer im föderalen Gefüge (§ 7 Abs. 3, § 9 Abs. 3). Außerdem treffen die Länder bestimmte Berichtspflichten über die Klimaanpassung gegenüber dem Bund (§ 11) sowie gegenüber der Öffentlichkeit (§ 10 Abs. 5, Abs. 6 Satz 2).

Weitere Aspekte

Neben der Ausformung dieser drei Grundstrukturen enthält das KAnG selbstredend noch weitere Ansätze. Einer hiervon ist das in § 7 normierte Ziel, die Bundesliegenschaften an die Folgen des Klimawandels anzupassen (mit Ausnahme der Auslandsliegenschaften, § 13 Abs. 2). Der Gedanke dahinter ist, dass der Bund mit gutem Beispiel vorangehen soll, um andere zur Nachahmung zu animieren. Dieser Regelungsansatz ist im modernen Umweltrecht beliebt (vgl. nur die Überschrift des 5. Abschnitts des Bundes-Klimaschutzgesetzes) und verdeutlicht, dass das Öffentliche Recht auf ein vielfältiges Arsenal von Steuerungsmöglichkeiten zurückgreift, bei dem auch das Spiel über die Bande nicht gescheut wird.

Keine explizite Regelung findet sich im KAnG zu der Möglichkeit, einen Expertenrat für Klimaanpassung einzurichten. Im Bundes-Klimaschutzgesetz finden sich entsprechende Regelungen (§§ 11 f. KSG), die einem internationalen Trend folgen (näher hier). Im KAnG ist die Möglichkeit eines Expertenrats indes insoweit mitgedacht, als ein solcher in einer Klimaanpassungsstrategie als Mechanismus zur Bewertung der Fortschritte (§ 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5) vorgesehen sein könnte (vgl. BT-Drs. 20/8764, S. 25; noch deutlicher die Begründung des Referentenentwurfs, S. 20). Dass eine ausdrückliche gesetzliche Regelung fehlt, ist allerdings zu begrüßen. Die Einrichtung von immer mehr Expertenräten alleine führt nicht zu einer Verbesserung.

Rechtsschutz

Hinsichtlich des Rechtsschutzes grüßt leider das Murmeltier. In § 13 Abs. 1 KAnG heißt es, dass „subjektive Rechte und klagbare Rechtspositionen“ durch oder aufgrund des KAnG „nicht begründet“ werden. Entsprechendes wurde schon in § 4 Abs. 1 Satz 10 KSG formuliert. Auch diese Regelungen hat mehr Probleme geschaffen, als gelöst, weil sie in Konflikt mit den – zum Teil unionsrechtlich geforderten – Verbandsklagerechten kam (vgl. hier), die dadurch entschärft wurden, dass mittlerweile das Bundesverwaltungsgericht klargestellt hat, dass § 4 Abs. 1 Satz 10 KSG Verbandsklagerechte nicht ausschließt (BVerwGE 175, 312, Rn. 70 [2022]). Für das Klimaanpassungsrecht stehen nun gleichwohl zunächst einmal vergleichbare Diskussionen wie seinerzeit zum KSG an, bei denen auch beachtet werden muss, dass den Bund Maßnahmenplanungspflichten aus dem Unionsrecht treffen (Art. 5 Abs. 4 VO [EU] 2021/1119). Es wäre deshalb wünschenswert, wenn der Bundesgesetzgeber die Anlage 5 zum UVP-Gesetz um die Klimaanpassungsstrategien des Bundes nach § 3 KAnG erweitern würde, um klarzustellen, dass zumindest mit Blick auf sie eine Rechtsschutzmöglichkeit nach § 2 Abs. 1, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 lit. a Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz besteht.

Was kommt?

Das KAnG ist als Bundesgesetz bislang nicht zustande gekommen, weil die Bundesratsbeteiligung noch aussteht. Anders als noch der Referentenentwurf sieht das nun beschlossene KAnG allerdings keinen Ausschluss abweichenden Landesrechts nach Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG (vgl. § 13 Referentenentwurf) mehr vor, sodass es sich jetzt nur noch um ein Einspruchsgesetz handelt, das keiner Zustimmung des Bundesrates bedarf. Dieser hat eine Befassung mit dem KAnG für den 15.12.2023 terminiert und es ist unwahrscheinlich, dass er den Vermittlungsausschuss anrufen wird.

Inwiefern das KAnG, wenn es in Kraft tritt, zur wirksamen Klimaanpassung beitragen wird, muss die Zeit zeigen. Der Absicht des Gesetzgebers entsprechend schafft es sicherlich einen tauglichen Rahmen für die Klimaanpassung, der die bestehenden Strukturen aufgreift und behutsam weiterentwickelt. Die Auffüllung des Rahmens ist den handelnden politischen Akteuren überlassen. Von dieser Verantwortung kann das Gesetz nicht befreien.