Ein Gesetz aus der Gesellschaft

Am vergangenen Freitag stellte „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ (DWE) bei einer Pressekonferenz ihren Entwurf für ein Vergesellschaftungsgesetz (VergG) in Berlin vor, das maßgeblich von dem Abschlussbericht der Vergesellschaftungskommission beeinflusst ist. Der Gesetzesentwurf soll Bestände von großen Wohnungsunternehmen entprivatisieren und in einem Gesetzesvolksentscheid zur Wahl gestellt werden.

Die Initiative lädt nun dazu ein, Stellungnahmen und Feedback zum Gesetz abzugeben. Damit orientiert sie sich an einem formellen Gesetzgebungsverfahren, zu dem es trotz des erfolgreichen Volksentscheids von 2021 bisher nicht kam. Die so ermöglichte offene und demokratische Diskussion über die Wirtschafts- und Eigentumsordnung entspricht dem Grundgesetz und ruft die Öffentlichkeit – insbesondere die Rechtswissenschaft – zur aktiven Teilhabe auf.

Der lange Weg zum Vergesellschaftungsgesetz

Der Gesetzesentwurf ist das Ergebnis einer bewegten Geschichte der Vergesellschaftungsinitiative. Im September 2021 erteilten 57,6 Prozent der Abstimmenden in Berlin dem Senat den Auftrag, ein Vergesellschaftungsgesetz zu erarbeiten. Der Senat zeigte sich jedoch ablehnend und wurde nur zögerlich aktiv. Um zentrale rechtliche Fragen zu klären, setzte er 2022 zunächst eine Vergesellschaftungskommission ein, die mit renommierten Staatsrechtslehrer*innen, aktuellen und ehemaligen Landes- und Bundesverfassungsrichter*innen und einer ehemaligen Bundesjustizministerin besetzt wurde. Die DWE kritisierte die Kommissionsarbeit zwar als weitere Verzögerung ihres Vorhabens, begleitete sie aber trotzdem konstruktiv. Im Juni 2023 stellte die Kommission in ihrem Abschlussbericht die rechtliche Zulässigkeit der Wohnraumvergesellschaftung fest. Da der Senat auch danach keine ernsthaften Umsetzungsbestrebungen zeigte, kündigte DWE schließlich an, ein eigenes Gesetz vorzulegen.

Die besondere Herausforderung des nun vorgestellten Gesetzes liegt in der sogenannten Legalvergesellschaftung: Vergesellschaftungsgesetze können nur durch den Gesetzgeber erlassen werden und müssen so bestimmt sein, dass den Behörden kein eigener Ermessensspielraum bei ihrem Vollzug verbleibt. Das Gesetz muss also bestimmen, welche Wohnungen vergesellschaftet werden und welche dem Selbstbehalt zuzurechnen sind. Ebenso muss die Art und Höhe der Entschädigung unmittelbar aus dem Gesetz abzuleiten sein. Für eine Bürger*inneninitiative ohne institutionellen Unterbau ist dies ein erheblicher Kraftakt, zumal eine verfassungsgerichtliche Überprüfung im Falle einer Verabschiedung sicher erscheint. Hier hat die Vergesellschaftungskommission essenzielle Vorarbeit geleistet, auf die die Initiative in ihren Gesetzesentwurf aufbauen konnte. An zahlreichen Stellen stützt sich die Gesetzesbegründung direkt auf den Abschlussbericht und seine Sondervoten, beispielsweise beim Selbstbehalt von 3.000 Wohnungen, der neuen und interessengerechteren Entschädigungsregelung sowie der Ausnahme für kirchliche Wohnungsträger.

Um – wie es auf der Pressekonferenz hieß – „das Rad nicht neu erfinden zu müssen“, bedient sich das Gesetz zahlreicher bekannter und bewährter Regelungsinstrumente. So wird den übergeordneten Unternehmen beispielsweise das Wohnungseigentum ihrer Subunternehmen (sogenannten Objektgesellschaften) über die Regelungen des Handelsgesetzbuchs (§ 2 VergG, § 290 HGB) zugerechnet und die Immobilienbewertung verweist auf die Maßstäbe des Bewertungsgesetzes für die Schenkungs- und Erbschaftssteuer. Diese Verweisungstechnik gibt den betroffenen Unternehmen und den vollziehenden Behörden rechtssichere und umsetzbare Leitlinien an die Hand. Die umfangreichen Auskunfts- und Herausgabepflichten der Unternehmen verringern zusätzlich den Ermittlungsaufwand der Behörden, beschleunigen das Verfahren und schonen öffentliche Ressourcen.

Vergesellschaftungsschwelle

DWE verfolgt mit der Vergesellschaftung mehrere Ziele: die Versorgung der Berliner Bevölkerung mit bezahlbarem Wohnraum, soziale Integration, die Bewirtschaftung anhand von Klima- und Umweltzielen, den Schutz gemeinwohlorientierter Strukturen in den Quartieren sowie die Partizipation der Mieter*innen an Entscheidungsprozessen. Dazu soll das Gesetz entsprechend der Vergesellschaftungsnorm aus Artikel 15 GG Wohnungsbestände aus dem Privateigentum lösen und in Gemeineigentum überführen. Adressaten sind Unternehmen mit mehr als 3.000 Wohnungen in Berlin, um ausschließlich solche Unternehmensverbünde zu erfassen, die substanziell zur Deckung des Wohnungsbedarfs beitragen können (§ 4 VergG). Diese operieren fast ausschließlich kapitalmarktorientiert und stehen unter einem besonders hohen Wachstums- und Renditedruck. Laut Vergesellschaftungskommission trieb diese Verwertungsform die Berliner Mietpreisentwicklung in den letzten Jahren maßgeblich an (siehe Abschlussbericht, S. 89-91).

Selbstbehalt

Nicht alle Wohnungen der betroffenen Unternehmen sollen überführt werden; es verbleibt ein Selbstbehalt von 3.000 Wohnungen pro Unternehmen (§ 5 VergG). Damit folgt DWE einer Empfehlung der Kommission, die zwar den Schwellenwert von 3.000 Wohnungen für sachgerecht hält, einer vollständigen Sozialisierung der Konzerne jedoch skeptisch gegenübersteht. Der Selbstbehalt beeinträchtigt den Gesetzeszweck nur marginal: Abzüglich eines Selbstbehalts von circa 30.000 Wohnungen sollen zwischen 213.000 und 220.000 Wohnungen in Gemeineigentum überführt werden. Laut Gesetzesbegründung wird die derzeitige Deckungslücke für gemeinwohlorientierten Wohnraum in Berlin auf etwa 280.000 Wohnungen beziffert. Das Gesetz deckt also einen wesentlichen Teil des Bedarfs und beschränkt den Eingriff zugleich auf ein Mindestmaß, indem es ihn leicht unterschreitet. Ausgenommen sind Unternehmen, die öffentliche, religiöse oder mildtätige Zwecke verfolgen (§ 3 VergG). Gemeinsames Merkmal dieser Träger ist die fehlende Privatnützigkeit ihres Wirtschaftens; laut der Vergesellschaftungskommission ein zulässiges Differenzierungskriterium (siehe Abschlussbericht, S. 82-84, 127-129).

Die in Gemeineigentum überführten Wohnungen sollen von einer Anstalt öffentlichen Rechts namens „Gemeingut Wohnen“ getragen werden (§ 8 VergG). Um diese Anstalt zu errichten, erarbeitet die Initiative derzeit ein gesondertes Gesetz, das sie im nächsten Jahr vorlegen will. Die Rechte der Mieter*innen aus ihren Mietverträgen bleiben erhalten. Für eine Übergangszeit nach der Eigentumsüberführung trifft die Unternehmen eine Interims-Bewirtschaftungspflicht, für die sie ein marktübliches Entgelt erhalten sollen (§§ 7, 32 VergG).

Entschädigung

Für ihren Rechtsverlust werden die Eigentümer*innen entschädigt (§ 10 VergG). Gemäß Artikel 15 S. 2 GG sind die Regelungen der Enteignungsentschädigung aus Art. 14 Abs. 3 S. 3 und 4 GG entsprechend anwendbar: Art und Ausmaß der Entschädigung sind also unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Dem Gesetzgeber steht hierbei ein weiter Ermessensspielraum zu. Ebenso wie bei der Enteignung ist auch bei der Vergesellschaftung ein Wertersatz zu leisten, der jedoch nicht dem privatwirtschaftlich bestimmten Verkehrswert entsprechen muss. Auch die Vergesellschaftungskommission stellte klar, dass eine Entschädigung unterhalb des Verkehrswertes möglich ist (Abschlussbericht, S. 63 f.). Der Entwurf berücksichtigt dies, indem er einen sogenannten Vergesellschaftungswert einführt (§ 13 VergG). Für dessen Berechnung greift das Gesetz auf die etablierten Maßstäbe der Sachwertfeststellung nach dem Bewertungsgesetz zurück, die bei der Schenkungs- und Erbschaftssteuer zur Anwendung kommen (§§ 14-18 VergG).

Die Entschädigung soll die Eigenleistung der Eigentümer*innen kompensieren und differenziert deshalb zwischen dem Gebäudesachwert und dem Bodenwert (§ 14 VergG). Der Gebäudesachwert verkörpert die anerkennungsfähige und schützenswerte Eigenleistung der Unternehmen und ihrer werterhöhenden Investitionen in Bau, Erhalt und Modernisierung der Gebäude, die auch ein gemeinwirtschaftlicher Träger hätte aufwenden müssen. Deshalb wird er grundsätzlich ohne Abzüge oder Anpassungen entschädigt (§ 15 VergG). Der Bodenwert ist hingegen primär auf externe Faktoren zurückzuführen und nicht in der Eigenleistung begründet, weshalb das Gesetz wesentliche Abschläge vornimmt. Laut Gesetzesbegründung sind die derzeitigen Bodenwerte übermäßig hoch und durch Marktexzesse infolge der langjährigen Niedrigzinspolitik entstanden. Ab 2012 setzten demnach die Effekte der Niedrigzinsen ein und ließen beispielsweise die Bodenpreise für unbebaute Grundstücke um über 14,13 Prozent pro Jahr steigen, sodass sie 2025 bei dem 5,8-fachen Wert von 2012 liegen(Gesetzesbegründung, S. 66 f.). Die Entschädigungsberechnung legt deshalb eine hypothetische Normalentwicklung der Bodenwerte zugrunde. Als Bezugsgröße dienen die gemittelten Bodenwerte der Jahre 2011 bis 2013, die mit 3,5 Prozent jährlich verzinst werden (§ 16 VergG). Die Entschädigungssumme beläuft sich ersten Schätzungen der Initiative zufolge auf 8 bis 18 Milliarden Euro, was einer Kompensation von etwa 40 bis 60 Prozent des derzeitigen Verkehrswertes entsprechen würde.

Finanzierung

Die Finanzierung soll über Schuldverschreibungen der Trägerin des Gemeineigentums erfolgen (§ 11 VergG). Dadurch wird die Aufnahme eines mehrjährigen Milliardenkredites mit erheblichem Zinsänderungsrisiko vermieden. Für die Anleihen wird ein jährlicher Zinssatz von 3,5 Prozent über einen einhundertjährigen Tilgungszeitraum angesetzt. Dies entspricht der für Mietwohngrundstücke als Kapitalanlage üblichen Rendite. Das Land Berlin übernimmt die Haftung, was die Schuldverschreibungen zu einer sicheren und langfristigen Anlageklasse für die vergesellschafteten Unternehmen machen soll. Durch die angestrebte Zulassung am Markt würden sie zusätzlich hochliquide und könnten durch die Unternehmen jederzeit veräußert werden. Auf diesem Wege läuft die Finanzierung außerhalb des Landeshaushalts und fällt daher nicht unter die Schuldenbremse. Diesen Finanzierungsweg hält auch die Vergesellschaftungskommission für rechtlich zulässig (Abschlussbericht, S. 62 f.). Die lange Tilgungsfrist soll der Trägerin ermöglichen, die Zahlungsverpflichtungen dauerhaft aus sozialverträglichen Mieteinnahmen zu bedienen.

Der Gesetzesentwurf adressiert auch die erheblichen Umgehungsrisiken. Er verlegt den Stichtag für die Bestimmung des Wohnungsbestandes auf den Zeitpunkt der Zulassung des Volksentscheides vor und ordnet damit eine unechte Rückwirkung an (§ 6 VergG). Laut Initiative wird so verhindert, dass die Unternehmen die Vergesellschaftung durch Veräußerung oder Umstrukturierung umgehen. Die im Gesetz geregelten Ordnungswidrigkeiten und Strafvorschriften sollen die Kooperation der Beteiligten sicherstellen und die Rechtsdurchsetzung erleichtern (§§ 35, 36 VergG).

Wirtschaftspolitik wird verhandelt und nicht entdeckt

Bevor es zur Abstimmung kommt, ruft die Initiative die Öffentlichkeit, Fachverbände, Wissenschaft und Parteien zur Stellungnahme auf. Mit diesem Verfahren orientiert sich DWE an einem formellen Gesetzgebungsprozess und zielt darauf ab, Gesetz und Begründung fachlich weiterzuentwickeln – für eine wirtschaftspolitische Debatte im Sinne des Grundgesetzes. Artikel 15 GG ermöglicht die Überführung von Eigentumsobjekten in die Gemeinwirtschaft und sichert damit strukturell die wirtschaftsoffene Konzeption der Verfassung ab, welche das Bundesverfassungsgericht auf die Formel der „wirtschaftspolitischen Neutralität des Grundgesetzes“ gebracht hat. Die Sozialisierungsnorm hat neben dieser strukturellen auch eine verfahrensmäßige Dimension. Die Kompetenzzuweisung an den Gesetzgeber politisiert die Wirtschafts- und Eigentumsordnung und erteilt den verfassungsmäßigen Auftrag, Wirtschaftspolitik öffentlich, demokratisch und unter Einbeziehung aller Interessengruppen zu debattieren. Einem – wie in der Vergesellschaftungskommission geführten – Expert*innen-Diskurs steht die Verfassung zwar grundsätzlich skeptisch gegenüber (siehe hierzu König, KJ 2022, 351 (358 f.). Doch in diesem Fall fördern sie eine öffentliche und niedrigschwellige Wirtschaftsdebatte, an deren Ende das erste Vergesellschaftungsgesetz der bundesrepublikanischen Geschichte stehen könnte.

Der erfolgreiche Volksentscheid 2021 zeigte bereits, dass ein Vergesellschaftungsvorhaben in Berlin mehrheitsfähig ist. Währenddessen scheiden sich in der Rechtswissenschaft an der Frage nach Sinnhaftigkeit und Verfassungsmäßigkeit des angestrebten Vergesellschaftungsvorhabens die Geister. Die explizite Aufforderung zur Stellungnahme richtet sich gerade an diese kritischen Stimmen – wie auch der parlamentarische Prozess lebt das direktdemokratische Verfahren von Rede und Gegenrede. Nun sind Befürworter*innen wie Kritiker*innen gefordert, ihre Argumente in die Vergesellschaftungsdebatte einzubringen.