24 Juli 2017

Art. 7 EUV im Quadrat? Zur Möglichkeit von Rechtsstaats-Verfahren gegen mehrere Mitgliedsstaaten

Die Europäische Union ist nicht nur eine Rechts-, sondern auch eine Wertegemeinschaft. Art. 2 EUV führt ausdrücklich auf, dass sich die Union auf die Achtung der Menschenwürde, der Freiheit, der Demokratie, der Gleichheit, der Rechtsstaatlichkeit und der Wahrung der Menschenrechte gründet. Entsprechende Werteklauseln enthalten die konsentierten Grundeinstellungen der Mitglieder eines Gemeinwesens über die grundlegende Ausgestaltung der jeweiligen Herrschaftsordnung und dienen in dieser Form damit nicht zuletzt der gemeinsamen Selbstvergewisserung jenseits aller politischen Auseinandersetzungen.

Werteklauseln sind daher notwendig offen und weit formuliert, eine genaue inhaltliche Definition fällt, abgesehen von gewissen Kernelementen, dementsprechend schwer. Gerade im politischen Alltagsgeschäft spielen die Werteklauseln daher in der Regel nur eine geringe Rolle, da sich die politischen Auseinandersetzungen unabhängig von der vertretenen Ansicht (eindeutig) innerhalb des von ihnen eröffneten Rahmens bewegen werden.

Die Werteklauseln sind gleichwohl vollwertiges Recht; auch Art. 2 EUV ist insofern kein bloßer Programmsatz, sondern gültiges EU-Vertragsrecht (Verfassungsrecht?) und damit für sämtliche Mitgliedstaaten verbindlich. Und insofern kommt den Werteklauseln denn auch ein normativer Gehalt zu. Es ist, mit anderen Worten, selbstverständlich möglich, gegen Werteklauseln zu verstoßen. Wirklich eindeutig werden solche Verstöße allerdings zumeist nur dort sein, wo es um dessen Kernbestandteile geht. Und gerade dort, erweist es sich nicht selten als fraglich, ob gerade das Recht das richtige Instrument ist, um eine auseinanderfallende Wertegemeinschaft wieder zu vereinen. Denn gerade hier dürfte ein Anwendungsfall des Böckenförde’schen Diktums gegeben sein: Auch die Wertegemeinschaft lebt letztlich von Voraussetzungen, die sie selbst nicht zu garantieren vermag. Wer sich an bestimmte Werte materiell nicht mehr gebunden fühlt, wird sich auch durch rechtlichen Zwang kaum oder sogar erst recht nicht umstimmen lassen.

Das heißt andererseits nicht, dass das Recht nicht auch einen gewissen Beitrag zur Wiederbelebung einer in die Krise geratenen Wertegemeinschaft zu leisten vermag. Die soeben ausgeführten Gedanken mahnen jedoch, sich erstens nicht auf das Recht zu verlassen und zweitens stets zu bedenken, dass rechtlicher Zwang unter Umständen genau das Gegenteil dessen bewirken kann, was eigentlich bezweckt ist.

Vor diesem Hintergrund ist denn auch die Regelung des Art. 7 EUV zu interpretieren. Das darin enthaltene Sanktionsverfahren soll also helfen, die Wertegemeinschaft in Krisenzeiten zu erhalten. Ob ein entsprechender Gebrauch des Art. 7 EUV opportun erscheint, ist letztlich eine politische Frage; er wird – so viel steht sicher fest – stets nur ein Instrument unter vielen sein können. Art. 7 EUV macht dabei schon durch das Erfordernis einer „schwerwiegenden Verletzung“ deutlich, dass er nur in besonderen Krisenzeiten in Betracht kommt. Es muss sich also um Verletzungen der oben angesprochenen Kernelemente des Wertekanons handeln, um solche also, auf die sich alle Mitgliedstaaten trotz bestehender Differenzen in den Details einig sind.

Das in Art. 7 Abs. 2 EUV genannte Einstimmigkeitserfordernis bildet die prozessuale Absicherung dieses materiellen Erfordernisses – ein Beschluss kann nur ergehen, wo alle (bis auf den betroffenen Mitgliedstaat) auch wirklich einig sind. Andererseits sollte diese Einstimmigkeit, so sollte man zumindest annehmen, in einer Wertegemeinschaft auch kein Problem sein, sofern tatsächlich schwerwiegende Verletzungen im Raume stehen.

Die beunruhigenden Vorgänge in Polen nähren nun allerdings Zweifel, ob dies tatsächlich der Fall ist. Zwar geht kaum jemand davon aus, dass die beschlossenen (noch nicht unterzeichneten) Gesetze zur Reform der Justiz keinen entsprechenden schwerwiegenden Verstoß darstellen – die Kommission ist hier zuletzt sehr deutlich geworden. Als problematisch erweist sich nun jedoch die prozessuale Komponente, da Ungarn bereits mehr oder weniger deutlich signalisiert hat, einen entsprechenden Beschluss im Europäischen Rat nicht mitzutragen. Damit aber ist der Drohung mit einem möglichen Stimmrechtsentzug, der „nuclear option“, jede Ernsthaftigkeit genommen. Ohne Ungarn kein Beschluss.

Als misslich erweist sich das aber vor allem deswegen, weil mit Ungarn ein Staat mit einem Veto droht, dessen Wertekonformität nicht erst seit der Flüchtlingskrise ebenfalls immer wieder in Frage steht. Soll es also möglich sein, dass ein Stimmrechtsentzug letztlich allein deswegen nicht möglich ist, weil sich nicht ein Mitgliedstaat, sondern zwei Mitgliedstaaten dem Wertekanon entziehen? Kann, so ließe sich auch formulieren, die Regelung des Art. 7 EUV durch kollusives Zusammenwirken unterlaufen werden?

Art. 7 EUV ist darauf ausgerichtet, dass ein einzelner Mitgliedstaat gegen die Werteklausel verstößt – dass sich eine Mehrzahl von Mitgliedstaaten gleichzeitig entsprechend verhalten könnte, schien schlicht nicht vorstellbar (immerhin geht es um schwerwiegende Verstöße). Die Vorgänge in Polen und Ungarn haben nun aber diese offene Flanke des Art. 7 EUV offen gelegt.

Eine Möglichkeit, die daraus folgende Funktionsunfähigkeit des Art. 7 EUV zu umgehen, bestünde in einem gemeinsamen Verfahren gegen Polen und Ungarn. Ein solches gemeinsames Verfahren – so die Überlegung – hätte zur Folge, dass im Europäischen Rat auch nur einmal abgestimmt würde. Das Erfordernis der Einstimmigkeit wäre natürlich weiterhin gegeben. Nur wären an dieser einzelnen Abstimmung Polen und Ungarn gegen die das gemeinsame Verfahren eingeleitet wurde auch gemeinsam nicht stimmberechtigt. Einstimmigkeit wäre also schon gegeben, wenn die 26 anderen Staaten mit Ja stimmen (bzw. sich enthalten, vgl. Art. 345 AEUV) sollten.

Der Regelung des Art. 7 EUV lässt sich eine solche Möglichkeit der Verfahrensverbindung (wie dargelegt) nicht entnehmen. Damit ist allerdings nicht gesagt, dass sie von vornherein ausgeschlossen ist. Um die von den Unionsverträgen nicht vorhergesehene Funktionsunfähigkeit der Norm in bestimmten Konstellationen zu verhindern, erscheint es durchaus zulässig, eine entsprechende Verbindungsmöglichkeit zu akzeptieren; Art. 7 EUV erlaubte damit ein Vorgehen gegen einen Mitgliedstaat oder gegen eine Gruppe von Mitgliedstaaten.

Andererseits darf es nicht möglich sein, dass der Europäische Rat durch entsprechende Verfahrensverbindungen aus der Einstimmigkeits- faktisch eine Mehrheitsentscheidung macht, um dadurch ein bestimmtes und nicht-konsentiertes Werteverständnis zu etablieren. Im Grundsatz muss es daher bei der getrennten Behandlung jedes einzelnen Verfahrens bleiben. Etwas anderes wird man nur unter den folgenden zwei kumulativen Voraussetzungen annehmen können:

Erstens es bedarf eines engen Zusammenhangs zwischen den jeweils vorgeworfenen Werteverstößen. Es muss also im Kern um den gleichen bzw. jedenfalls um einen sehr ähnlichen Werteverstoß gehen. Ausgeschlossen wäre ein solcher Zusammenhang etwa, wenn dem einen Mitgliedstaat Vorwürfe wegen einer Verletzung der Rechtsstaatlichkeit gemacht würden, während dem anderen Demokratieverstöße angelastet würden, die noch dazu in gänzlich unterschiedlichen Sachverhaltskonstellationen aufgetreten sind. Es muss, in anderen Worten, letztlich „um die gleiche Sache“ gehen. Das ist daher auch dort nicht der Fall, wo einem Mitgliedstaat lediglich vorgeworfen wird, eine einstimmige Entscheidung zu verhindern. Beide Mitgliedstaaten müssen also materiell ähnliche Verstöße gegen die Werte des Art. 2 EUV begangen haben.

Zweitens bedarf es des begründeten Verdachts eines kollusiven Zusammenwirkens der betroffenen Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Verhinderung einer Einstimmigkeitsentscheidung des Europäischen Rates. Dazu genügt die bloße Behauptung von Seiten des Europäischen Rates noch nicht, vielmehr müsste diese durch empirische Belege auch ausreichend und nachvollziehbar begründet werden.

Ob bzw. inwieweit diese Voraussetzungen bei Polen und Ungarn tatsächlich gegeben sind, bedürfte einer näheren Untersuchung. Auf den ersten Blick spricht hier Einiges dafür, dass dies der Fall zumindest aber gut vertretbar ist. Ob der Europäische Rat nun tatsächlich einen entsprechenden Aussetzungsbeschluss treffen sollte, ist eine andere Frage, auf die das Recht letztlich keine Antwort parat hält. Es hält aber zumindest die Option eines solchen Beschlusses aufrecht.


SUGGESTED CITATION  Thiele, Alexander: Art. 7 EUV im Quadrat? Zur Möglichkeit von Rechtsstaats-Verfahren gegen mehrere Mitgliedsstaaten, VerfBlog, 2017/7/24, https://verfassungsblog.de/art-7-euv-im-quadrat-zur-moeglichkeit-von-rechtsstaats-verfahren-gegen-mehrere-mitgliedsstaaten/, DOI: 10.17176/20170724-153603.

8 Comments

  1. Anonymous Mo 24 Jul 2017 at 21:53 - Reply

    Der Begriff der Kollusion bezeichnet in rechtlichem Zusammenhang unerlaubtes Zusammenwirken. Sehe ich keine Anhaltspunkte für. Woraus ergibt sich, dass es unerlaubt ist, dass Polen nicht gegen Ungarn stimmt? Oder Ungarn nicht gegen Polen?

  2. Odey Ha Di 25 Jul 2017 at 09:34 - Reply

    Das Erfordernis eines „Zusammenhangs zwischen den jeweils vorgeworfenen Werteverstößen“ erschließt sich mir nicht. Zum einen verweist Art. 7 EUV schlicht auf die in Art. 2 EUV genannten Werte, was eine Gleichschaltung dieser Werte bedeutet.

    Zum anderen fehlt es meines Erachtens nach am Regelungsgrund für ein solches Erfordernis.Votiert nämlich ein Mitgliedsstaat gegen das Sanktionsverfahren, so liegt schlicht kein Verstoß gegen die „konsentierten“ Werte vor, zumal hinsichtlich des Verstoßes kein Konsens besteht.

  3. Magdalena Okonska Di 25 Jul 2017 at 11:33 - Reply

    Sehr interessanter Artikel! Herr Thiele finden Sie aber nicht, dass es vielleicht einfacher wäre das Rechtsstaatsverfahren nach dem EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips umzugestalten? Man könnte dort beispielsweise mögliche finanzielle Sanktionen regeln, die auf die jeweiligen Staaten starken Einfluss haben würden. Eine solche Auslegung des Art. 7 EUV ist meines Erachtens ein wenig kontrovers. Polen und Ungarn würden dadurch noch härter gegen die EU „kämpfen“, da sie sich durch solche Auslegung unfair behandelt fühlen würden. Ich finde, die EU sollte nicht über den Wortlaut hinaus agieren und diesen Staaten die Möglichkeit geben, unrechtmäßiges handeln der EU vorzuwerfen. Eine Umgestaltung des Art. 7 EUV ist eher unwahrscheinlich, da es zu viel Zeit und Aufwand in Anspruch nehmen würde. Der EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips könnte jedoch ausgebessert werden.

  4. Alexander Thiele Di 25 Jul 2017 at 14:20 - Reply

    Vielen Dank für die Anmerkungen.

    Vielleicht zunächst @Magdalena Okonska:

    In der Tat bin auch ich nicht sicher, ob der Weg eines gemeinsamen Verfahrens politisch der richtige wäre (das wollte ich am Ende auch deutlich machen). Insofern teile ich Ihre Bedenken. Ich bin dieser Frage zunächst einmal aus rein normativer Sicht nachgegangen und glaube insoweit weiterhin, dass Art. 7 diese Option zumindest theoretisch erlaubt. Die Modifizierung des Rechtsstaatsverfahrens bietet hier durchaus eine Alternative – aber, ob sie besser ist, vermag ich nicht zu sagen. Ich bin generell eher skeptisch bzgl. des Versuchs, Werte mit Zwang durchzusetzen.

    Das bringt mich gleich zu @Odey Ha:

    Ich bin im Grundsatz der Ansicht, dass Art. 7 ein individuelles Verfahren gegen jeden Mitgliedstaat erfordert. Ein gemeinsames Verfahren kann nur die Ausnahme sein und verlangt daher zusätzliche Voraussetzungen. Welche das sind, lässt sich dem Art. 7 nicht unmittelbar entnehmen. Dass es welche geben muss, scheint mir aber zwingend. In meinem Beitrag habe ich daher versucht, denkbare Voraussetzungen zu formulieren. Der Voraussetzung des Zusammenhangs liegt dabei letztlich die Idee zugrunde, dass ein gemeinsames Verfahren nur deswegen gerechtfertigt erscheint, weil es sich materiell gewissermaßen um den gleichen Verstoß handelt. Erst dadurch rechtfertigt sich die Zusammenführung und bringt die jeweiligen Mitgliedstaaten so eng zusammen, dass sie akzeptieren müssen, quasi in einem Abwasch behandelt zu werden. Liegen die Werteverstöße zu weit auseinander, vergleicht man unter Umständen sozusagen „Äpfel mit Birnen“, so dass eine gemeinsame Behandlung schwer einzusehen wäre. Ich gebe allerdings zu, dass diese Voraussetzung sicher diskussionswürdig ist. Sie ist im Übrigen auch davon getragen, die Möglichkeit eines gemeinsamen Verfahrens möglichst nur in absoluten Ausnahmefällen zu ermöglichen. Ansonsten würde das Einstimmigkeitsprinzip in der Tat über Gebühr beeinträchtigt.
    Dass kein Verstoß gegeben ist, weil dieser nun einmal Einstimmigkeit voraussetzt, ist zwar in der Theorie richtig, überzeugt andererseits gerade bei einem Zusammenwirken zweier Staaten eben nicht. Allerdings liegt hier – das habe ich auch versucht deutlich zu machen – gewiss die Gefahr, dass einige Staaten den anderen ein bestimmtes Werteverständnis aufdrängen. Andererseits kann es eben auch nicht sein, dass eine kleine Minderheit den Wertekonsens in Bezug auf den Kernbereich einfach aufkündigt. Dieses Spannungsverhältnis versuche ich mit meiner Lösung angemessen aufzufangen.

    Schließlich @Anonymous

    In der Tat, dieser Begriff ist vielleicht etwas hart. Andererseits ist ein solches Zusammenwirken letztlich eben mit Art. 7 nicht vereinbar.

  5. Odey Ha Di 25 Jul 2017 at 14:39 - Reply

    @ Alexander Thiele
    Vielen Dank für ihre Mühe und Antwort.

    Ihr Ansatz hinsichtlich der Zusammenführung der Verfahren, vorausgesetzt ein ähnlicher Werteverstoß liegt vor, erschließt sich mir dank Ihren Ausführungen.

    Dieser Lösungsansatz soll dem oben geschilderten Spannungsverhältnis Rechnung tragen. Allerdings drängt sich der Gedanke auf, dass dadurch eine „Vermutung für kollusives Zusammenwirken aufgestellt wird“, indem durch bestimmtes Abstimmungsverhalten auf ein Zusammenwirken zweier Staaten geschlossen wird (wie bereits vom Leser „Anonymus“ moniert). Darin könnte doch ein Verstoß gegen Art. 3 V EUV gesehen werden ?

  6. Alexander Thiele Di 25 Jul 2017 at 14:52 - Reply

    @Odey Ha

    In der Tat darf es eine solche Vermutung nicht geben. Im Grundsatz muss jeder Staat frei sein, sich auch gegen eine große Mehrheit zu stellen und einen Stimmrechtsentzug abzulehnen. Daher verlange ich ja auch, dass dieses Zusammenwirken eben nicht nur behauptet, sondern in irgendeiner Form belegt werden muss. Wie das genau aussehen könnte, müsste allerdings noch näher untersucht werden. Da ist also noch viel Luft für Dissertationen…;-)

  7. Laurent Pech So 30 Jul 2017 at 11:57 - Reply

    Plenty of food for thought in this interesting piece which builds on the argument first made by Prof Scheppele. See e.g.:
    http://www.politico.eu/article/eu-can-still-block-hungarys-orban-veto-on-polish-pis-sanctions/
    or https://verfassungsblog.de/can-poland-be-sanctioned-by-the-eu-not-unless-hungary-is-sanctioned-too/

    I personally believe that the principle of effet utile further strengthens this interpretation of Article 7 TEU.

    As for the requested evidence of collusion, shouldn’t this recent speech by Orban be enough in this respect:

    „That grand inquisitor failed, and now they’ve found a new one: the new grand inquisitor’s name is Timmermans. He is a commissioner. It give us little satisfaction to see that the grand inquisitor’s energies are inadequate for two countries at the same time, and so now he has devoted himself to Poland instead of us. But at this point in time, Poland is chosen as the inquisition’s main target in order to weaken, to destroy, to break national governance. I’d like to make it clear that Hungary naturally pursues its own national interests, but these interests include Europe and Polish-Hungarian friendship; and we must make it perfectly clear that a campaign of inquisition against Poland will never succeed, because Hungary will resort to all the legal mechanisms offered by the European Union in order to show its solidarity with the Polish people.“ (Source: https://visegradpost.com/en/2017/07/24/full-speech-of-v-orban-will-europe-belong-to-europeans/)

  8. Alexander Thiele Mo 31 Jul 2017 at 19:02 - Reply

    @Laurent Pech

    I would agree that Orban’s statement should suffice for the requested „collusive behaviour“ Decisive thereby is especially the fact that he does not mention the measures criticised by the EU but calls the whole procedure a „campaign of inquisition“ and points put out that such a procedure will „never succeed“. The statement therefore makes clear that the intensity of any value-infringement by Poland is of no relevance for Orban,

    I would, however, refrain from officially using the „effet utile“ argument here, tempting as it may be. Being such a disputed concept it might lead to even more resistance on the side of Hungary and Poland…

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