23 September 2017

Der Einfluss des bayrischen Nichtwählers auf die Größe des Bundestages

Am kommenden Sonntag ist Bundestagswahl. Je näher dieser Termin rückt, desto mehr wird spekuliert, wie viele Sitze der neue Bundestag umfassen wird. In der Diskussion war sogar von zum Teil mehr als 700 Sitzen die Rede, was zu der unschönen Metapher der „Aufblähung“ des Bundestages führte. Selbst bei der Wahl des Bundespräsidenten ließ es sich Bundestagspräsident Norbert Lammert nicht nehmen, in seiner Rede auf diese Gefahr hinzuweisen und appellierte an die im Bundestag vertretenen Parteien, das Wahlrecht noch vor der Wahl zu ändern – bekanntlich ohne Erfolg.

Doch warum genau kommt es regelmäßig zu einer Vergrößerung des Bundestages, und was ist die eigentliche Gefahr für eine große Expansion? Seit 2013 gibt es ein neues Wahlrecht, das Überhangmandate durch Ausgleichsmandate kompensieren will. Deswegen werden vielfach – in der abstrakten Idee zu Recht – die Überhangmandate als Übeltäter für das Entstehen einer großen Zahl von Ausgleichsmandaten ausgemacht. Doch 2013, also bei der bisher einzigen Wahl nach diesem System, war der wahre „Übeltäter“ für eine deutliche Vergrößerung der Mandatszahl der bayrischen Nichtwähler. Und er könnte auch 2017 der entscheidende Faktor für eine deutliche Vergrößerung werden.

Der folgende Beitrag möchte anhand des Wahlergebnisses 2013 das Sitzzuteilungsverfahren nach § 6 BWahlG (Bundeswahlgesetz) erklären und dabei erläutern, wie und auf welcher Ebene es zu Überhang- und Ausgleichsmandaten kommt und abschließend eine Prognose wagen, wie das Ergebnis 2017 aussehen könnte.

Das Sitzzuteilungsverfahren in fünf Schritten

Das Sitzzuteilungsverfahren des Bundestages ist komplex und vollzieht sich in mehreren Berechnungsstufen. Da mit der Zweitstimme keine Bundes-, sondern eine Landesliste gewählt wird, wird zunächst eine landesweite Betrachtung in allen 16 Bundesländern durchgeführt. Den Ländern werden dabei entsprechend dem Verhältnis ihrer Einwohnerzahlen Landessitzkontingente zugeteilt, also eine gewisse Anzahl an Sitzen, mit denen sie an den 598 Sitzen, die § 1 Abs. 1 S. 1 BWahlG als Normgröße vorsieht, partizipieren. Dies ist die erste Berechnungsstufe. Beispielsweise erhielt 2013 das Bundesland NRW auf dieser Ebene 128 Mandate, Bayern 92 und Bremen 5.

Nach der Feststellung, welche Parteien bundesweit die 5-%-Hürde gemeistert haben (die anderen Zweitstimmen werden nicht mehr beachtet), werden unter jenen Parteien die Landessitzkontingente entsprechend dem Verhältnis der Zweitstimmen in jedem einzelnen Land verteilt. Dies ist die zweite Berechnungsstufe. Beispiel: In Bayern nahmen an der Verteilung der 92 Sitze die CSU, die SPD, die Grünen und Die Linke teil. Für die Landeslisten dieser vier Parteien wurden insgesamt 5,36 Millionen Stimmen abgegeben. Die CSU bekam davon 3,24 Millionen. Damit erhielt sie 56 der 92 Mandate.

Im dritten Berechnungsschritt wird die Anzahl dieser Zweitstimmenmandate mit der Anzahl der Erststimmenmandate in jedem Land verglichen. Ist die Anzahl der Erststimmenmandate höher als die der Zweitstimmenmandate, so wird die Größe des Bundestages um die jeweilige Differenz erhöht. Das sind die sogenannten Überhangmandate. Von diesen erzielte die CDU 2013 je eines in vier Bundesländern. Die Sitzzahl des Bundestages betrug damit vorläufig 602.

Im vierten Schritt werden alle Zweitstimmenmandate aus dem zweiten Schritt für jede Partei bundesweit summiert und um die etwaigen Überhangmandate erhöht. Dies ergab 2013 für die CDU 242 (238+4), für die SPD 183, für die Linke 60, die Grünen 61 und für die CSU, da sie nur in Bayern antritt, 56.

Im fünften und wichtigsten Schritt wird schließlich die erste bundesweite Betrachtung der Zweitstimmenergebnisse durchgeführt. Die im dritten Schritt erhöhte Bundestagssitzzahl wird entsprechend der Zweitstimmenverhältnisse der Partien im Bund verteilt. 2013 erhielt die CDU 244 von 602 Sitzen, während die CSU nur 53 erreichte. Erstaunlich ist hierbei, dass die Zahl der CDU sogar die Summe aus ihren 238 Zweitstimmenmandate in den Ländern und den vier Überhangmandaten um zwei übersteigt. Die Überhangmandate haben 2013 also gar nicht zu Ausgleichsmandaten geführt (obwohl dies von vielen Seiten anders behauptet wird), sondern lediglich die Größe des Bundestages von 598 auf 602 in einer vorläufigen Berechnungsstufe erhöht! Der einzige Grund für die Vergrößerung des Bundestages lag darin begründet, dass die Mandate der CSU von 53 auf 56 Sitze vermehrt werden mussten, indem die Gesamtmandatszahl von 602 so lange erhöht wurde, bis die CSU mit ihrem bundesweiten Zweitstimmenergebnis mit 56 Sitzen partizipiert (technisch genauer: der Divisor, der die Zweitstimmen in Mandate umrechnet, musste solange erniedrigt werden, bis die CSU 55,5 Mandate, also gerundet 56 Mandate erzielte). Dieses Ergebnis stellte sich bei der Größe von 631 Sitzen ein. Doch wie konnte es zu dieser Differenz überhaupt kommen?

Die unterschiedliche Wahlbeteiligung als Ursache für Ausgleichsmandate

Bundesweit wurden insgesamt 36,87 Millionen Zweitstimmen berücksichtigt, die auf die 602 Mandate zu verteilen waren. Die CSU erzielte 3,24 Millionen Zweitstimmen. Das sind etwa 8,8 % und damit 53 Sitze. Pro Mandat waren bundesweit also etwa 61.242 Stimmen notwendig.

Da in Bayern aber die Wahlbeteiligung geringer war als im Bundesdurchschnitt (70 % zu 71,5 %) und Parteien wie die FDP und die AfD, die an der 5-%-Hürde scheiterten, erfolgreicher waren als im Bundesschnitt, also von den schon relativ wenig abgegebenen Zweitstimmen überdurchschnittlich viele nicht beachtet wurden, reichten im zweiten Rechenschritt relativ wenige Zweitstimmen, um Mandate von dem Landessitzkontingent zu ergattern, da dieses anhand der statischen Größe der Einwohnerzahl und nicht etwa anhand der abgegebenen Zweitstimmen verteilt wird. 92 Sitze verteilt auf 5,36 Millionen Zweitstimmen ergeben nur 58.290 Stimmen pro Mandat. Da der CSU jedoch schließlich keiner der 56 Sitze mehr genommen werden durfte, musste die Sitzzahl des Bundestages so lange erhöht werden, bis für jedes Mandat etwa dieser Quotient erreicht war (36,87 Millionen Zweitstimmen / 631 Mandate = 56.427 Stimmen/Mandat). Allein dieser Umstand war entscheidend für die Erhöhung der Sitzzahl.

Wären alle Stimmen bei einer 4-%-Hürde gleich abgegeben worden, also wären FDP und AfD 2013 in den Bundestag eingezogen, hätte der Bundestag gar nur 626 Sitze umfasst, da die CSU nur von 48 Sitzen im bundesweiten Vergleich auf 50 Sitze aus der landesweiten Verteilung hätte gehoben werden müssen. Mit mehr Parteien im Parlament wäre die Gesamtgröße also sogar geschrumpft! Damit liegen die Beiträge falsch, die behaupten, die FDP und die AfD hätten das Problem zusätzlich verschärft.

Bedeutung für diese Wahl

Wenn nun in der aktuellen Diskussion nur davon gesprochen wird, dass Überhangmandate der gefährliche Auslöser für eine massive Vergrößerung des Parlaments sind, lässt sich dem entgegenhalten, dass Überhangmandate für die CDU nur etwa zwei bis drei Ausgleichsmandate nach sich ziehen, für ein Anwachsen um etwa 100 Plätze also mindestens 33 Überhangmandate notwendig wären. 2013 hat es jedoch nur vier davon für die CDU gegeben, die noch nicht einmal hätten ausgeglichen werden müssen, da der bundesweite Zweitstimmenanteil sogar mehr Mandate ergeben hat (244) als die Summe aus Landessitzkontingentmandaten und Überhangmandaten (242). Überhangmandate ziehen also noch nicht einmal zwangsläufig Ausgleichsmandate nach sich. Dieses Mal wird die Zahl wohl etwas höher liegen, da der Zweitstimmenanteil der CDU 2013 34,1 % betrug und nach den jüngsten Umfragen wohl dieses Jahr um die 30 % liegen dürfte. Da die Überhangmandate auf Landesebene entstehen, ist die Prognose anhand allein dieses Wertes höchst spekulativ. Aber selbst wenn der Wert bei 15 Überhangmandaten liegt, gäbe es nur etwa 35 Ausgleichsmandate.

Gefährlich wären allerdings Überhangmandate für die CSU, da sie etwa 1/12 bis 1/11 der Parlamentssitze erhalten wird, also jedes Überhangmandat etwa 10 bis 11 Ausgleichsmandate nach sich zöge. Seit Bestehen der Bundesrepublik hat die CSU jedoch nur 2009 drei Überhangmandate erzielt. Dies passierte auch nur in dem Wissen der Wähler, dass sich ein Stimmensplitting von Erst- und Zweitstimme lohnte. Letzte Umfragen sehen die CSU in Bayern bei 48 % der Zweitstimmen, wobei die sonstigen Parteien, die an der 5-%-Hürde scheitern werden, insgesamt 5 % erzielen. Damit besteht für Überhangmandate der CSU am Sonntag keine realistische Gefahr.

Unabhängig von der Anzahl der Überhangmandate wird es für eine deutliche Vergrößerung des Bundestages am kommenden Sonntag daher insbesondere entscheidend sein, wie viele Wahlberechtigte in Bayern sich entscheiden, nicht zur Wahl zu gehen!

Je geringer die Wahlbeteiligung in Bayern gegenüber dem Bundesschnitt ist, desto mehr muss die Mandatszahl insgesamt erhöht werden, damit der Bundeswert von Zweitstimmen pro Mandat etwa dem geringen Wert in Bayern entspricht. Wäre die Wahlbeteiligung in Bayern nur halb so hoch wie im Bund, so müsste die Größe des Bundestages in etwa verdoppelt werden. Wäre die Wahlbeteiligung um 3 % geringer, wie es in den 1990ern zum Teil der Fall war, könnte der Bundestag um ebenfalls knapp 50 Sitze größer werden – ohne ein einziges Überhangmandat. Es besteht jedoch die berechtigte Hoffnung, dass die Wahlbeteiligung in Bayern 2013 nur ausnahmsweise wegen der eine Woche zuvor stattgefundenen Landtagswahl so niedrig war und dieser Jahr wieder über dem Bundesschnitt liegen wird, wie es bei allen Wahlen von 2002 bis 2009 der Fall war. Dann wird die Größe des Bundestages mit einer moderaten Zahl an Überhangmandaten deutlich näher an seiner Nenngröße von 598 Sitzen liegen als an den prognostizierten 700.


SUGGESTED CITATION  Schröder, Jerome: Der Einfluss des bayrischen Nichtwählers auf die Größe des Bundestages, VerfBlog, 2017/9/23, https://verfassungsblog.de/der-einfluss-des-bayrischen-nichtwaehlers-auf-die-groesse-des-bundestages/, DOI: 10.17176/20170923-080631.

4 Comments

  1. Uwe Kranenpohl Sa 23 Sep 2017 at 13:01 - Reply

    Vielen Dank für den aufklärischen Artikel.
    Tatsächlich hat die letzte Wahlrechtsreform neben eine dritte Form von „Überhangmandaten“ produziert. Bis dahin gab es:
    – externe Überhangmandate: eine Partei erreicht bundesweit mehr Direktmandate als Mandate, die ihr nach dem bundesweiten Zweitstimmenergebnis zustehen (konnte bislang nur bei der CSU auftreten)
    – interne Überhangmandate: eine Partei erreicht in einem Land mehr Direktmandate, als der Landesliste nach der Unterverteilung der bundesweiten Zweitstimmen auf die Landeslisten zustehen (das war der Standardfall bei CDU und SPD)
    – „Pseudo-Überhangmandate“: eine Partei erreicht nach der vorgeschalteten Pseudoverteilung des Zweitstimmtenergebnisses mehr Mandate (nicht Direktmandate) als nach dem bundesweiten Zweitstimmenergebnis. Bei bundesweit antretenden Parteien ist das kein Problem, da bei diesen die „Pseudo-Mandate“ aufaddiert werden und die Partei BUNDESWEIT diese Zahl erreichen muss. Bei der CSU geht das mangels weiterer Landeslisten aber nicht.

    Handwerklich eine Katastrophe!

  2. Dominic Schelling Sa 23 Sep 2017 at 15:44 - Reply

    Sehr erhellender Aufsatz, vielen Dank. Die schweizerischen Nationalratswahlen, als vergleichbares pendant zur Bundestagswahl, müssen für einen deutschen Verfassungsrechtler wohl ein Alptraum sein. Jeder Kanton bildet einen geschlossenen Wahlkreis und die zu vergebende Sitzzahl reicht von eins bis weit über dreissig. Somit ist die zu erzielende Stimmenzahl pro Mandat völlig verschieden und kleine Parteien haben in kleinen Kantonen nur eine Chance in Listenverbindungen. Sowas wie Ausgleichsmandate gibt es nicht und je nach Listenverbindungen kann die Sitzzahl bei gleichem Stimmenanteil stark schwanken. Natürlich halte ich das deutsche Wahlsystem für kompliziert aber es ist wesentlich gerechter, denn solange man eine Partei wählt, die über fünf Prozent kommt, wird das Wählervotum gerecht berücksichtigt. Ich würde empfehlen, die geschlossenen Landeslisten zu lockern und den Wählern zu erlauben ihre Präferenzen auszudrücken. Ob es dann noch Direktkandidaten, sprich die Erststimme, braucht, wäre dann fraglich. Ich empfehle noch das Wahlrecht des Kantons Zürich zu studieren, dort kommt man einem gerechten Verteilen von Mandaten, bei nicht geschlossenen Listen, sehr nahe.

  3. chi Mo 25 Sep 2017 at 03:44 - Reply

    Tja, offenbar sind wir bei 111 Zusatzsitzen angelangt (insgesamt 709). Schuld sind Überhangmandate der CDU, aber die CSU ist nur knapp dahinter.

    • Jerome Schröder Do 28 Sep 2017 at 18:57 - Reply

      Das ist korrekt. CDU und CSU haben noch einmal deutlich schlechter abgeschnitten als zuvor prognostiziert wurde. Die CDU hat insgesamt 36 Überhangmandate erzielt (allein in BaWü 11!), die CSU 7 – und damit mehr als doppelt so viele wie beo allen Wahlen bisher zusammen! Selbst die SPD kam in Bremen und Hamburg auf 3 Überhangmandate. Damit gab es mit 49 Überhangmandaten so viele wie noch nie zuvor.
      Die Überhangmandate der CSU hätten alleine zu einer Vergrößerung auf „nur“ 701 Sitze geführt. Damit waren tatsächlich die 36 Überhangmandate der CDU der entscheidende Gradmesser für die Vergrößerung auf 709 Sitze.

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