26 April 2022

Der „Tankrabatt“ verstößt gegen Art. 20a GG

Die Energiesteuersenkung konterkariert die Klimaschutzverpflichtungen

Der Verkehrssektor ist das größte Sorgenkind des nationalen Klimaschutzes. Er ist der einzige Bereich, dessen Treibhausgasemissionen in den vergangenen Jahrzehnten kaum vermindert wurden. Zwar sanken die Emissionen des Verkehrs in 2020 durch die Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung auf rund 146 Mio. t CO2-Äquivalente. Nach vorläufigen Schätzungen des Umweltbundesamtes (UBA) sind sie aber 2021 wieder auf rund 148 Mio. t CO2-Äquivalente gestiegen. Damit wird das Sektorziel überschritten, das in § 4 Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) i.V.m. Anlage 2 auf 145 Mio. t CO2-Äquivalente festgelegt wurde. Nach den Berechnungen im jüngsten Projektionsbericht der Bundesregierung können die Emissionen des Verkehrs durch die bisher beschlossenen Maßnahmen bis zum Zieljahr 2030 nur auf 126 Mio. t CO2-Äquivalente gesenkt werden, so dass das dafür gesetzlich festgelegte Sektorziel von 85 Mio. t CO2-Äquivalente um fast die Hälfte überschritten würde.

Nun hätte man meinen können, dass die Bundesregierung die seit Monaten steigenden Energiepreise nutzt, um eine Einsparkampagne für den mit fossilen Brennstoffen betriebenen Autoverkehr zu starten, etwa durch ein generelles Tempolimit und eine Strategie zum Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs sowie des Rad- und Fußverkehrs. Auch das mittlerweile weitgehend konsentierte Ziel, von russischen Öllieferungen unabhängig zu werden, hätte dafür gesprochen. Stattdessen hat sich die Koalition im März auf ein Paket verständigt, das als zentralen Bestandteil eine Senkung der Energiesteuern für drei Monate umfasst. Sie wirkt sich praktisch ausschließlich als eine Verbilligung von Benzin und Diesel aus und entlastet damit umso mehr, je größer der Verbrauch ist. In der Begründung des Referentenentwurfs wird eingeräumt, dass die Senkung der Steuersätze zu einem Anstieg des Verbrauchs der fossilen Kraftstoffe führen könnte. Auch die Erhöhung der Pendlerpauschale durch das Steuerentlastungsgesetz 2022 wirkt in die gleiche Richtung, weil sie v.a. Fernpendler mit dem Auto belohnt, formal ist sie aber verkehrsmittelneutral.

Ergänzend soll zwar für drei Monate ein Monatsticket für den ÖPNV eingeführt werden, das nur neun Euro kostet. Da allerdings so schnell keine Angebotsverbesserungen möglich sind, wird es sich um ein Strohfeuer handeln, das in den Ballungszentren zu einer frustrierenden Überlastung von Bahn und Bus führt, während in den ländlichen Bereichen das Angebot oft so schlecht ist, dass ein vergünstigtes Ticket kaum zum Umsteigen anreizen kann. Wenn beide Maßnahmen parallel verwirklicht werden, werden die Verbraucher*innen zudem widersprüchlichen Signalen ausgesetzt, indem das Autofahren und der ÖPNV gleichzeitig verbilligt werden.

Verfassungsrechtlich relevant ist dieser Ansatz der Koalition, weil er aktiv dazu beiträgt, dass die Kosten des fossil betriebenen Autoverkehrs gesenkt werden, so dass er das im KSG vorgegebene Ziel für den Verkehrssektor konterkariert. Vielleicht noch fataler ist das politische Signal, das mit diesen Beschlüssen verbunden ist. Die Bundesregierung macht damit deutlich, dass sie Einschränkungen für die Verbraucher*innen von Benzin und Diesel für unzumutbar hält. Wie will man die Bevölkerung für mehr Klimaschutz gewinnen, wenn ihr die damit verbundenen Belastungen genau dann abgenommen werden, wenn sie zum ersten Mal einen ernsthaften Lenkungseffekt erzielen könnten?

Der mit der Verteilung der Reduktionspflichten auf die Sektoren verfolgte Budgetansatz ist aber ein zentrales Element nicht nur der Umsetzung des Pariser Abkommens, sondern auch Ausdruck einer verbindlichen Vorgabe, die unmittelbar aus Art. 20a GG, dem Staatsziel Umweltschutz, folgt. Aus den internationalen Vereinbarungen zum Klimaschutz ergibt sich die Pflicht jedes Staates, eigene Maßnahmen zu ergreifen, um die Erderwärmung deutlich unter 2° C zu halten, denn es kann nur erreicht werden, wenn alle Staaten tätig werden. Hieraus kann für jeden Staat ein bestimmter Anteil an den noch zulässigen Treibhausgasemissionen abgeleitet werden, die kontinuierlich auf Null reduziert werden müssen.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Klimaschutz-Beschluss vom 24. März 2021 ausführlich begründet, dass diese schrittweise Reduktion der Jahresemissionsmengen nicht nur ein geeigneter, sondern auch ein notwendiger Ansatz ist, um vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen. Gerade die nach Sektoren differenzierte Festlegung von Reduktionsmaßgaben „erzeugt den erforderlichen Planungsdruck, weil nur so erkennbar wird, dass und welche Produkte und Verhaltensweisen im weitesten Sinne schon bald erheblich umzugestalten sind“ (Rn. 254). Deshalb verlangt Art. 20a GG auch, dass der Bundesgesetzgeber zusätzliche Maßnahmen zur schnelleren Reduktion der Emissionen im Verkehrssektor erlässt und nicht das Erreichen dieses Ziels durch eigenes Handeln zusätzlich erschwert. Eine Senkung der Energiesteuer wäre allenfalls dann verfassungskonform, wenn sie gleichzeitig durch andere Maßnahmen flankiert würde, die insgesamt ausreichen, um die notwendige Verringerung der deutschen Gesamtemissionen zu bewirken. Dies ist aber offensichtlich nicht der Fall.

Der aktuelle Vorgang macht deutlich, wo die zentrale Schwachstelle des Bundes-Klimaschutzgesetzes und damit auch in der Argumentation des Bundesverfassungsgerichts liegt. Beide legen den Fokus auf die Zielsetzungen und vernachlässigen die Ebene der Maßnahmen. Durch die Festlegung von Zielen wird aber keine einzige Tonne Treibhausgas eingespart. Gerade die Entwicklung im Verkehrssektor zeigt, dass die notwendigen Reduktionen nur durch verbindliche regulative Vorgaben und/oder durch wirksam verhaltenslenkende ökonomische Anreize erzielt werden können. Diese sind nach wie vor unzureichend.

Zwar sieht § 8 KSG vor, dass das zuständige Ministerium bei der Überschreitung der zulässigen Jahresemissionsmenge für einen Sektor ein Sofortprogramm vorlegen muss. Ob und wie dieses verabschiedet wird, bleibt aber allein dem politischen Prozess überlassen. Das ist zwar natürlich der demokratische Normalfall. Wenn aber aus Art. 20a GG (und aus europa- und völkerrechtlichen Verpflichtungen zum Schutz des Klimas) folgt, dass die Treibhausgasemissionen kontinuierlich reduziert werden, kann es gerade nicht im Belieben des Gesetzgebers liegen, ob er dieser Pflicht nachkommt. Es spricht viel dafür, dass das Bundesverfassungsgericht bald Gelegenheit bekommen wird, sich dieser Problematik vertieft zu widmen, weil sich erneut die politischen Kräfte als durchsetzungsfähiger erweisen, die den Klimaschutz bremsen. Andernfalls kann Art. 20a GG endgültig in der Rubrik „totes Verfassungsrecht“ abgelegt werden.


SUGGESTED CITATION  Groß, Thomas: Der „Tankrabatt“ verstößt gegen Art. 20a GG: Die Energiesteuersenkung konterkariert die Klimaschutzverpflichtungen, VerfBlog, 2022/4/26, https://verfassungsblog.de/der-tankrabatt-verstost-gegen-art-20a-gg/, DOI: 10.17176/20220426-182222-0.

3 Comments

  1. Postkartenverehrer Mi 27 Apr 2022 at 11:40 - Reply

    ein Tempolimit schafft bewiesener Weise keine CO²-Einsparung. Woher kommt Ihre Behauptung? Ausbaustrategien für Öffis und Radverkehr gibt es auf Landesebene genug, die Umsetzung ist nur leider sehr langsam, was aber an deutlich anderen Gründen liegt, als an fehlendem Veränderungswillen.

    Ihre Vermutung zu einem fatalen politischen Signale halte ich für haltlos, um nicht zu sagen absurd.
    Zu behaupten, dass eine Vergünstigung für DREI Monate zu einem drastischen Mehrverbrauch führt halte ich für praxisfern. Eher sorgen diese drei Monate für einen zur Kostenneutralität führenden Ausgleich bei den Verbrauchern der bereits vergangen Monate.
    Klimaschutz lässt sich auf so vielen Ebenen umsetzen und fördern, auch im Verkehrssektor. Wegen drei Monaten effektiver Bürgerhilfe die Handlung der Regierung mit einer oberflächlich begründeten Behauptung der Verfassungswidrigkeit zu kritisieren, stellt sich als eigenartige Intention heraus.
    Endlich mal eine bürgernahe Lösung die wirklich entlastet, anstatt wieder mal die Klimafrage auf deren Schultern zu lösen. Wollen Sie als nächstes noch die 300 € Energieunterstützung als rechtswidrigen Haushaltsposten darstellen ?
    Von einem öffentlichen Rechtsprofessor enttäuschend unpräzise und polemisch dargestellt meiner Meinung nach.

  2. Christian Calliess, FU Berlin Do 28 Apr 2022 at 15:19 - Reply

    Lieber Thomas Groß,

    danke für den pointierten Beitrag. Politisch finde ich ihn überzeugend: Das alles ist ein mit den Klimazielen nicht kohärenter Aktionismus, begründet aus der Sorge vor deutschen „Gelbwesten“.

    Rechtlich sind nach meinem Dafürhalten insoweit mehrere Ebenen zu unterscheiden:

    1. Man kann argumentieren Art. 20a GG sei verletzt, das halte ich für vertretbar, allerdings ist das durch das BVerfG am Maßstab des Art. 20a GG mit Blick auf den politischen Gestaltungsspielraum nicht kontrollierbar. Das ist der Unterschied zwischen Art. 20a GG als Handlungsnorm und als Kontrollnorm im Kontext der Gewaltenteilung des GG. Im Zuge dieser Unterscheidung kann der Gesetzgeber ja zu mehr verpflichtet sein als das BVerfG kontrollieren kann (vgl. dazu Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 2001, S. 589 ff.)

    2. Im Lichte des Klimabeschlusses würde ich eher auf die Konkretisierung des Art. 20a GG im Klimaschutzgesetz abstellen, das – laut Klimabeschluss – Art. 20a GG konkretisiert. Und insoweit scheint der Tankrabatt in der Tat mit Klimazielen, Jahresbudgets und Sektorenansatz kaum vereinbar.

    3. Aber wer kontrolliert das? Die Judikative wohl (eher) nicht … Hier kommt das Monitoring im Gesetzgebungsprozess ins Spiel. Im Umweltrat der BReg (SRU) hatten wir uns dazu vielfältige Gedanken gemacht, die sich im (auch vom BVerfG im Klimabeschluss zitierten) SRU Sondergutachten „Demokratisch regieren in ökologischen Grenzen“ vom Juni 2019 (hier vor allem Rn. 309 ff.) in Form eines kontinuierlichen Monitorings entlang dem Gesetzgebungsverfahren finden:

    https://www.umweltrat.de/SharedDocs/Downloads/DE/02_Sondergutachten/2016_2020/2019_06_SG_Legitimation_von_Umweltpolitik.pdf?__blob=publicationFile&v=9

    Nun hat der Gesetzgeber sich beim Klimaschutzgesetz damals möglicherweise durch den Vorschlag der Erforderlichkeit eines kontinuierlichen Monitorings inspirieren lassen, jedoch wurde die Idee im Gesetzgebungsprozess politisch so abgeschwächt, dass dabei nur der in § 11 etablierte (aber nach § 12 viel zu schwach mandatierte) Expertenrat herausgekommen ist (vgl. Scharlau u.a., NVwZ 2020, 1 (4 ff.)). Der kann hier beim Tankrabatt aktuell und konkret nichts machen.

    Meiner Meinung sollte man hier, beim Monitoring des politischen Prozesses ansetzen. Es geht insoweit genau darum: Im Rahmen der Gewaltenteilung sicherzustellen, dass die „Sonntagsreden“ in Form von politischen Zielen und Programmen zum Klimaschutz auch noch im Alltag der konkret Gesetzgebung gelten.

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