10 September 2012

Die EZB vor Gericht, Teil 2: Spärliche Erfolgsaussichten

VII.  Eine Klage gegen die EZB könnte nur dann Erfolg haben, wenn das Handeln der EZB gegen Europarecht verstieße. In punkto Sekundärmarktkäufe ist das nicht der Fall. Art. 123 AEUV verbietet der EZB nur den Ankauf von Staatsanleihen direkt vom Emittenten, nicht aber den mittelbaren Erwerb vom Sekundärmarkt. Das sehe nicht  nur ich so, das teilen etliche Stimmen in der Wissenschaft. Eine Umgehung des Art. 123 AEUV, weil die EZB faktisch Staatsfinanzierung betreiben und die von Art. 123 AEUV bezweckte Disziplinierung durch die Märkte aushebeln würde, liegt nicht vor:  Am Sekundärmarkt erworbene Anleihen waren schon – so zumindest die Annahme – dem Preisbildungsmechanismus des Marktes ausgesetzt.

VIII. Primärmarktkäufe werden derzeit nicht diskutiert, aber zur Klarstellung: Ankäufe direkt von den Emittenten sind der EZB ausdrücklich in Art. 123 AEUV verboten. Hier ist der Wortlaut eindeutig; der EuGH würde hier keinen Spielraum einräumen können. Eine Klage gegen Primärmarktkäufe wäre daher wohl begründet – jedenfalls solange Art. 123 AEUV nicht geändert wird.

IX. Eine weitere, bis auf weiteres hypothetische Frage: Wie verhält es sich mit Krediten durch die EZB an einen ESM mit Banklizenz? Hypothetisch ist sie deshalb, weil man Art. 21 ESM-Vertrag ändern müsste, wie auch die EZB meint. Eine solche Kreditvergabe könnte tatsächlich als Umgehung des Art. 123 AEUV angesehen werden, da anders als bei Sekundärmarktankäufen der Preisbildungsmechanismus des Marktes nicht greifen könnte. Allerdings ist hier durchaus denkbar, dass der EuGH der EZB einen Spielraum einräumen könnte, da anders als bei Primärmarktkäufen das Europarecht eben kein explizites Verbot enthält.

X. Kann auch das BVerfG die EZB kontrollieren? Nicht auf direktem Weg. Im Eurorettungs-Urteil vom 7.9.2011 hat das BVerfG die Rüge eines Beschwerdeführers, seine Grundrechte würden unmittelbar durch den Aufkauf von Staatsanleihen Griechenlands und anderer Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes durch die EZB verletzt, für unzulässig erklärt: Verfassungsbeschwerden müssen gegen einen Hoheitsakt deutscher öffentlicher Gewalt gerichtet sein, und das ist das Handeln der EZB nicht. Somit bleibt nur ein reichlich indirekter Weg: Man müßte innerstaatlich das BVerfG dazu bringen, die Bundesregierung zu verpflichten, im Wege des Art. 263 AEUV vor dem EuGH gegen die EZB zu klagen. Eine äußerst abenteuerliche Konstruktion. Aber für abenteuerliche Zulässigkeitskonstruktionen hat sich das BVerfG in der Vergangenheit ja ganz offen gezeigt, erlaubt es doch unter Berufung auf Art. 38 GG die Geltendmachung eines Grundrechts auf einen Bundestag, der noch etwas zu entscheiden hat – eine Möglichkeit, von der – wie in den Verfahren um ESM und Fiskalvertrag – dann auch Zigtausende Gebrauch machen.
Über das BVerfG auf die EZB loszugehen wäre indessen besonders abenteuerlich, weil man dazu argumentieren müsste, dass die Bundesregierung das Grundgesetz verletzt, wenn sie die EZB nicht verklagt. Und das müsste auch noch von Einzelnen gerügt werden können. Man könnte an Art. 88 GG denken, der Vorgaben zur EZB enthält.  In Art. 88 GG findet sich indessen – soweit jedenfalls der bisherige Erkenntnisstand – kein Grundrecht.

XI. Im übrigen würde man vor dem EuGH aber auch nicht weit kommen mit dem Einwand der Europarechtswidrigkeit (siehe oben). Aber das BVerfG überlässt die Frage der Europarechtskonformität ja nicht vollständig dem EuGH. Der könnte sich ja irren. Daher würde man vor dem BVerfG zweifellos vorsichtshalber auch noch das Ultra vires-Argument zücken. Danach kann das BVerfG einschreiten, wenn eine europäische Einrichtung jenseits ihrer Kompetenzgrenzen handelt. Ein scheinbar naheliegendes Argument, aber das BVerfG ist mittlerweile dann doch etwas weiter. Im Honeywell-Urteil hat es 2010 ziemlich hohe Hürden dafür formuliert. Erst wenn sich das Kompetenzgefüge in der EU strukturell verschiebt, ist der Ultra-Vires-Fall eingetreten, ein einmaliger Ausreißer reicht nicht aus. Das passt hier aber ganz und gar nicht: Die Euro-Mitgliedstaaten haben ja bei der gemeinsamen Währung gar keine eigenen Kompetenzen mehr. Zwar lässt sich immer behaupten, dass es ja nie eine Kompetenz zur Setzung rechtswidriger Akte gibt. Dann wird aber alles zum Ultra vires-Problem, und das ist nicht die Absicht  des BVerfG, da geht es um Sachkompetenzen, Themensphären. Jedenfalls aber sagt das BVerfG in Honeywell, dass der EuGH im Wege des Vorlageverfahrens angerufen werden muss, bevor es einen Ultra vires-Akt feststellt. Dann landete man wieder beim EuGH.

XII. Letztlich läuft es einmal mehr darauf hinaus, dass wir hier Fragen haben, die sich durch das Recht nicht abschließend beantworten lassen. Die rechtlichen Argumentationsgebäude, die errichtet werden, verdecken die eigentlichen politischen Fragen – hier: Rolle der EZB, Inkaufnahme von Inflationsrisiken, Risiken des Nichthandelns, wer ist verantwortlich und bei nächster Gelegenheit abzuwählen… – und sollen sie vielleicht auch verdecken.

Ich bin nicht der erste, dem das auffällt: Die Politiker argumentieren mehr oder weniger informiert juristisch, in den daraus folgenden Gerichtsverfahren werden Gerichte zum zentralen, mehr oder weniger geschickt agierenden politischen Akteur.

Die Gerichte, EuGH wie BVerfG, sind wahrscheinlich am besten beraten, wenn sie sich darauf nicht einlassen, und auch durch formularmäßige und kampagnenartig eingelegte Verfassungsbeschwerden in der Größenordnung von 20.000 oder 30.000, bei denen es nicht mehr um Rechtsschutz, sondern um politischen Meinungskampf und schlicht Publicity geht, nicht beeindrucken und auch nicht instrumentalisieren lassen. Sonst geraten sie ihrerseits: ultra vires.

The least dangerous branches?

Dass unsere Geschicke letztlich – zumindest gegenwärtig – immer mehr von der Zentralbank und vom Verfassungsgericht abhängen, ausgerechnet von den „countermajoritarian institutions“ die nie vom Volk gewählt worden sind, die auch nicht abgewählt werden können und auch sonst keiner Verantwortlichkeit im Sinne einer accountability unterliegen, entbehrt nicht einer gewissen Ironie. Jedenfalls gilt dies im Hinblick auf das BVerfG, das in seiner EU-Rechtsprechung argumentiert, man wolle die Demokratie stärken. Gestärkt wird damit mit Sicherheit jedenfalls vor allem eines: die eigene Rolle und Bedeutung

Von FRANZ C. MAYER

VII.  Eine Klage gegen die EZB könnte nur dann Erfolg haben, wenn das Handeln der EZB gegen Europarecht verstieße. In punkto Sekundärmarktkäufe ist das nicht der Fall. Art. 123 AEUV verbietet der EZB nur den Ankauf von Staatsanleihen direkt vom Emittenten, nicht aber den mittelbaren Erwerb vom Sekundärmarkt. Das sehe nicht  nur ich so, das teilen etliche Stimmen in der Wissenschaft. Eine Umgehung des Art. 123 AEUV, weil die EZB faktisch Staatsfinanzierung betreiben und die von Art. 123 AEUV bezweckte Disziplinierung durch die Märkte aushebeln würde, liegt nicht vor:  Am Sekundärmarkt erworbene Anleihen waren schon – so zumindest die Annahme – dem Preisbildungsmechanismus des Marktes ausgesetzt.

VIII. Primärmarktkäufe werden derzeit nicht diskutiert, aber zur Klarstellung: Ankäufe direkt von den Emittenten sind der EZB ausdrücklich in Art. 123 AEUV verboten. Hier ist der Wortlaut eindeutig; der EuGH würde hier keinen Spielraum einräumen können. Eine Klage gegen Primärmarktkäufe wäre daher wohl begründet – jedenfalls solange Art. 123 AEUV nicht geändert wird.

IX. Eine weitere, bis auf weiteres hypothetische Frage: Wie verhält es sich mit Krediten durch die EZB an einen ESM mit Banklizenz? Hypothetisch ist sie deshalb, weil man Art. 21 ESM-Vertrag ändern müsste, wie auch die EZB meint. Eine solche Kreditvergabe könnte tatsächlich als Umgehung des Art. 123 AEUV angesehen werden, da anders als bei Sekundärmarktankäufen der Preisbildungsmechanismus des Marktes nicht greifen könnte. Allerdings ist hier durchaus denkbar, dass der EuGH der EZB einen Spielraum einräumen könnte, da anders als bei Primärmarktkäufen das Europarecht eben kein explizites Verbot enthält.

X. Kann auch das BVerfG die EZB kontrollieren? Nicht auf direktem Weg. Im Eurorettungs-Urteil vom 7.9.2011 hat das BVerfG die Rüge eines Beschwerdeführers, seine Grundrechte würden unmittelbar durch den Aufkauf von Staatsanleihen Griechenlands und anderer Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes durch die EZB verletzt, für unzulässig erklärt: Verfassungsbeschwerden müssen gegen einen Hoheitsakt deutscher öffentlicher Gewalt gerichtet sein, und das ist das Handeln der EZB nicht. Somit bleibt nur ein reichlich indirekter Weg: Man müßte innerstaatlich das BVerfG dazu bringen, die Bundesregierung zu verpflichten, im Wege des Art. 263 AEUV vor dem EuGH gegen die EZB zu klagen. Eine äußerst abenteuerliche Konstruktion. Aber für abenteuerliche Zulässigkeitskonstruktionen hat sich das BVerfG in der Vergangenheit ja ganz offen gezeigt, erlaubt es doch unter Berufung auf Art. 38 GG die Geltendmachung eines Grundrechts auf einen Bundestag, der noch etwas zu entscheiden hat – eine Möglichkeit, von der – wie in den Verfahren um ESM und Fiskalvertrag – dann auch Zigtausende Gebrauch machen.
Über das BVerfG auf die EZB loszugehen wäre indessen besonders abenteuerlich, weil man dazu argumentieren müsste, dass die Bundesregierung das Grundgesetz verletzt, wenn sie die EZB nicht verklagt. Und das müsste auch noch von Einzelnen gerügt werden können. Man könnte an Art. 88 GG denken, der Vorgaben zur EZB enthält.  In Art. 88 GG findet sich indessen – soweit jedenfalls der bisherige Erkenntnisstand – kein Grundrecht.

XI. Im übrigen würde man vor dem EuGH aber auch nicht weit kommen mit dem Einwand der Europarechtswidrigkeit (siehe oben). Aber das BVerfG überlässt die Frage der Europarechtskonformität ja nicht vollständig dem EuGH. Der könnte sich ja irren. Daher würde man vor dem BVerfG zweifellos vorsichtshalber auch noch das Ultra vires-Argument zücken. Danach kann das BVerfG einschreiten, wenn eine europäische Einrichtung jenseits ihrer Kompetenzgrenzen handelt. Ein scheinbar naheliegendes Argument, aber das BVerfG ist mittlerweile dann doch etwas weiter. Im Honeywell-Urteil hat es 2010 ziemlich hohe Hürden dafür formuliert. Erst wenn sich das Kompetenzgefüge in der EU strukturell verschiebt, ist der Ultra-Vires-Fall eingetreten, ein einmaliger Ausreißer reicht nicht aus. Das passt hier aber ganz und gar nicht: Die Euro-Mitgliedstaaten haben ja bei der gemeinsamen Währung gar keine eigenen Kompetenzen mehr. Zwar lässt sich immer behaupten, dass es ja nie eine Kompetenz zur Setzung rechtswidriger Akte gibt. Dann wird aber alles zum Ultra vires-Problem, und das ist nicht die Absicht  des BVerfG, da geht es um Sachkompetenzen, Themensphären. Jedenfalls aber sagt das BVerfG in Honeywell, dass der EuGH im Wege des Vorlageverfahrens angerufen werden muss, bevor es einen Ultra vires-Akt feststellt. Dann landete man wieder beim EuGH.

XII. Letztlich läuft es einmal mehr darauf hinaus, dass wir hier Fragen haben, die sich durch das Recht nicht abschließend beantworten lassen. Die rechtlichen Argumentationsgebäude, die errichtet werden, verdecken die eigentlichen politischen Fragen – hier: Rolle der EZB, Inkaufnahme von Inflationsrisiken, Risiken des Nichthandelns, wer ist verantwortlich und bei nächster Gelegenheit abzuwählen… – und sollen sie vielleicht auch verdecken.

Ich bin nicht der erste, dem das auffällt: Die Politiker argumentieren mehr oder weniger informiert juristisch, in den daraus folgenden Gerichtsverfahren werden Gerichte zum zentralen, mehr oder weniger geschickt agierenden politischen Akteur.

Die Gerichte, EuGH wie BVerfG, sind wahrscheinlich am besten beraten, wenn sie sich darauf nicht einlassen, und auch durch formularmäßige und kampagnenartig eingelegte Verfassungsbeschwerden in der Größenordnung von 20.000 oder 30.000, bei denen es nicht mehr um Rechtsschutz, sondern um politischen Meinungskampf und schlicht Publicity geht, nicht beeindrucken und auch nicht instrumentalisieren lassen. Sonst geraten sie ihrerseits: ultra vires.

The least dangerous branches?

Dass unsere Geschicke letztlich – zumindest gegenwärtig – immer mehr von der Zentralbank und vom Verfassungsgericht abhängen, ausgerechnet von den „countermajoritarian institutions“ die nie vom Volk gewählt worden sind, die auch nicht abgewählt werden können und auch sonst keiner Verantwortlichkeit im Sinne einer accountability unterliegen, entbehrt nicht einer gewissen Ironie. Jedenfalls gilt dies im Hinblick auf das BVerfG, das in seiner EU-Rechtsprechung argumentiert, man wolle die Demokratie stärken. Gestärkt wird damit mit Sicherheit jedenfalls vor allem eines: die eigene Rolle und Bedeutung