Die Freiheit der Zukunft

Der Klima-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts schlägt hohe Wellen. National wie international wird das Urteil bereits jetzt als Meilenstein für den Klimaschutz gefeiert, der auf einer Stufe mit erfolgreichen Klimaklagen in den Niederlanden, Irland und Frankreich stehe. In den ersten vier „Klimaverfassungsbeschwerden“ der Geschichte der Bundesrepublik hat das Gericht den überwiegend jungen Beschwerdeführenden aus Deutschland, Nepal und Bangladesch teilweise Recht gegeben.

Tatsächlich handelt es sich bei dem Beschluss erstmal nur um einen kleinen Erfolg für den Klimaschutz. Die praktischen Auswirkungen des Beschlusses auf das Klimaschutzgesetz und die deutsche Klimapolitik sind momentan gering. Allerdings legt der Beschluss den Grundstein für eine weitergehende und dauerhafte verfassungsgerichtliche Kontrolle der staatlichen Klimaschutzbemühungen anhand der Grundrechte und Art. 20a GG.

Ein Teilerfolg

Um das Ergebnis des Beschlusses vorwegzunehmen: Der deutsche Gesetzgeber muss bis zum 31. Dezember 2022 die Minderungsziele des Bundes-Klimaschutzgesetzes (KSG) für Zeiträume nach 2030 fortschreiben. Bisher finden sich im KSG (§ 4 Abs. 1 i.V.m. Anlage 2) nur Jahresemissionshöchstmengen bis 2030. Das genügt dem BVerfG nicht (Rn. 256, 259 ff.). Vielmehr habe der Gesetzgeber zur Sicherung künftiger Freiheit (vor Klimaschutzmaßnahmen des Staates) und im Sinne eines schonenden Übergangs und größtmöglicher Transparenz bereits jetzt den Reduktionspfad bis zur Klimaneutralität fortzuschreiben.

Besonders weitgehend ist diese Verpflichtung des Gesetzgebers nicht, ist doch im KSG bereits jetzt eine solche Festlegung im Jahr 2025 vorgesehen (§ 4 Abs. 6). Immerhin fordert das BVerfG im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG, die Jahresemissionsmengen durch Gesetz festzulegen oder jedenfalls die Verordnungsermächtigung durch konkrete Kriterien für die Festlegung der Jahresemissionsmengen zu präzisieren.

Der Erfolg der Verfassungsbeschwerde beschränkt sich also darauf, dass der Gesetzgeber den Reduktionspfad post-2030 früher und präziser festlegen muss. Der Notwendigkeit einer Erhöhung der Zielvorgaben – etwa der Erreichung der Nullemission bis 2040 (wie von einigen Beschwerdeführern gefordert) – erteilt das Gericht dagegen ebenso eine Absage, wie der Forderung nach effektiveren Klimaschutzmaßnahmen, um das Ziel überhaupt zu erreichen.

Die Einführung einer Klimaverfassungspopularbeschwerde?

Bemerkenswerterweise bejaht das BVerfG ohne großes Federlesen die Beschwerdebefugnis aller beteiligter natürlicher Personen (Rn. 96 ff.). Bundesregierung und Bundestag hatten in ihren Stellungnahmen die individuelle Betroffenheit der Beschwerdeführerenden verneint. Eine über die „bloße eigene Betroffenheit hinausgehende besondere Betroffenheit, die die Beschwerdeführenden von der Allgemeinheit abheben würde“ (Rn. 110) verlangt das BVerfG hingegen explizit nicht. Hier nimmt das Gericht zugleich eine Abgrenzung zur engeren Auslegung der „individuellen Betroffenheit“ durch den EuGH (sog. Plaumann Formel) – mit der auch der sog. People’s Climate Case (Rs. Carvalho et al.) kürzlich als unzulässig abgebügelt wurde – vor.

Selbst für die in Bangladesch und Nepal lebenden Beschwerdeführenden wird die Beschwerdebefugnis im Hinblick auf Schutzpflichten angenommen (Rn. 101 ff.). Dagegen scheide die Möglichkeit der Beeinträchtigung zukünftiger Freiheitsrechte (auf die das Gericht in der Begründetheit dann maßgeblich abstellt) aus, da die Beschwerdeführenden solche Beschränkungen durch die deutsche Staatsgewalt nicht zu fürchten hätten. Dass sich die Heimatstaaten der Beschwerdeführenden gezwungen sehen könnten, unzumutbare Freiheitsbeschränkungen zum Schutz des Klimas und letztlich der Gesundheit, des Lebens und des Eigentums seiner Bewohner*innen vorzunehmen, scheint dem Gericht offenbar fernliegend.

Über die Schutzpflichtendimension der Art. 2 Abs. 2 und 14 GG eröffnet das Gericht so im Ergebnis allen vom Klimawandel betroffenen natürlichen Personen den Gang nach Karlsruhe, ohne eine Prüfung der individuellen Gegebenheiten vorzunehmen, und schafft so die vielbeschworene „Popularklage“ für den Bereich des Klimaschutzes.

Ein Grundrecht auf Klimaschutz?

Eine der zahlreichen Fragen, die das Gericht dagegen offenlässt, ist die nach dem Bestehen eines „Grundrechts auf ein ökologisches Existenzminimum“ (Art. 1 i.V.m. Art. 20a GG; dazu hier und hier). Das ist schade, hätte die Anerkennung eines solchen Rechts doch eine Übertragung der Grundsätze zum wirtschaftlichen und sozialen Existenzminimum (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG) erlaubt und wegen der besonderen Bedeutung des Art. 1 Abs. 1 GG womöglich auch das Ergebnis maßgeblich verändert, etwa durch die Verschärfung der Kontrolldichte und der Anerkennung eines Abstandsgebots.

Das Verfassungsgericht ist dagegen der Ansicht, ein solches Grundrecht greife erst dann, wenn eine Klimakatastrophe von solchem Ausmaß drohe, dass über Anpassungsmaßnahmen „zwar noch Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum, nicht aber die sonstigen Voraussetzungen sozialen, kulturellen und politischen Lebens gesichert werden könnten“ (Rn. 115). Die Abwendung eines solchen Zustands hält das Gericht „bei entsprechender Anstrengung“ immerhin für „möglich“, weswegen hier eine Beschwerdebefugnis abgelehnt wird.

Angesichts der Schwere der Beeinträchtigungen wäre doch zumindest eine hohe Wahrscheinlichkeit der Abwendung „existenzbedrohender Zustände katastrophalen oder gar apokalyptischen Ausmaßes“ (Rn. 115) zu fordern gewesen. Gerade im Hinblick darauf, sog. Kipppunkte zu erreichen, schließen die Klimaziele des KSG das Eintreten der „Klimakatastrophe“ nicht sicher aus. Ob dann durch Anpassungsmaßnahmen ein Leben in Würde noch möglich sein wird, kann durchaus bezweifelt werden. Dies gilt insbesondere für die Beschwerdeführenden aus Bangladesch, deren Staatsgebiet zu großen Teilen nur wenige Meter über dem Meeresspiegel liegt.

Am Ende dogmatischer Gewissheiten: Die Krux der Schutzpflichtverletzung

Eine Verletzung von Schutzpflichten lehnt das BVerfG – wie in zahlreichen vorangegangen umweltrechtlichen Verfahren – ab. In einer Schutzpflichtenkonstellationen wie der vorliegenden wird dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zugestanden.

Hier enden die dogmatischen Gewissheiten zum Kontrollmaßstab aber bereits. Das BVerfG changiert hier regelmäßig zwischen Evidenzkontrolle (Vorkehrungen zum Schutz des Grundrechts sind entweder überhaupt nicht getroffen oder völlig ungeeignet/unzulänglich) und Untermaßverbot (angemessener und wirksamer Schutz, der auf sorgfältigen Tatsachenermittlungen und vertretbaren Einschätzungen beruht) und wendet teilweise auch beides ohne nähere Klärung des Verhältnisses zueinander an.

Auch in der hiesigen Entscheidung verspielt das Gericht die Chance zur Aufklärung. Auf das Untermaßverbot geht das Gericht gar nicht erst ein – jedenfalls nicht explizit. Anklang findet das Untermaßverbot in der Formulierung, die Schutzvorkehrungen dürften jedenfalls „nicht erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben“ (Rn. 152 ff.).

Sinnvoller erscheint dagegen, zwischen Evidenz-, Vertretbarkeits- und voller Inhaltskontrolle zu unterscheiden. Je nach Schwere des Eingriffs, der Möglichkeit, Schutzmaßnahmen zu ergreifen und der Wahrscheinlichkeit der drohenden Gefahr, kann dem Gesetzgeber auf diesem Wege ein, mal eng, mal weit gefasster Spielraum zugestanden werden. Angesichts der Schwere der drohenden Gefahren des Klimawandels einerseits und der begrenzten außenpolitischen Möglichkeiten zur Beeinflussung des Treibhausgasausstoßes anderer Staaten andererseits, wäre zumindest eine Vertretbarkeitskontrolle angezeigt gewesen. Demgegenüber wertet das BVerfG die prognostischen Unsicherheiten im Hinblick auf die Eintrittswahrscheinlichkeit bestimmter mit dem Klimawandel verbundener Gefahren durchgängig zu Gunsten eines weiten Spielraums von Bundestag und Bundesregierung.

Die Rolle des Globalen Südens: Extraterritoriale Schutzpflichten?

Ein weiterer Aspekt des Beschlusses betrifft Schutzpflichten der Bundesrepublik gegenüber Bewohner*innen des besonders vom Klimawandel betroffenen Globalen Südens. Das BVerfG lässt diese zentrale Frage klimapolitischer Gerechtigkeitsdiskurse leider offen (Rn. 173 ff.). Sollten solche Schutzpflichten bestehen, seien sie jedenfalls nicht inhaltsgleich (Rn. 176). In Anwendung der Evidenzkontrolle verneint das Gericht im Ergebnis einen Grundrechtsverstoß.

Das Kriterium des „erheblichen Zurückbleibens hinter dem Schutzziel“ sei bereits nicht anwendbar. Der Unterschied zu Inlandskonstellationen liege darin, „dass dem deutschen Staat bei Auslandssachverhalten Anpassungsmaßnahmen als Schutzvorkehrungen nicht zur Verfügung stünden“ (Rn 181). Emissionsminderung und Anpassungsmaßnahmen seien aber so eng verwoben, dass in einer solchen Konstellation Schutzpflichtverstöße nicht feststellbar seien. Es bleibt zu ergänzen, dass eine Schutzpflichtverletzung wohl dann in Betracht kommen müsste, wenn staatliche Anpassungsmaßnahmen von Seiten Nepals und Bangladeschs offensichtlich den Schutz der Bürger*innen nicht mehr gewährleisten können, was bereits nach momentanem Stand der Klimaveränderungen nicht fernliegend ist. Zudem hätte es auch hier auf der Hand gelegen, auf die besondere Schwere und hohe Wahrscheinlichkeit der drohenden Beeinträchtigungen für die Beschwerdeführenden aus Nepal und Bangladesch einzugehen.

„Eingriffsähnliche Vorwirkung“

Das dogmatische Kernstück der Entscheidung ist jedoch ein anderes. Das BVerfG hält in seinem Beschluss fest:

„Der Gesetzgeber hat hingegen Grundrechte verletzt, weil er keine ausreichenden Vorkehrungen getroffen hat, die – wegen der gesetzlich bis 2030 zugelassenen Emissionen in späteren Zeiträumen möglicherweise sehr hohen -Emissionsminderungspflichten grundrechtsschonend zu bewältigen.“ (Rn. 182)

Die Zulassung einer hohen Menge an CO2-Emission entfalte eine „eingriffsähnliche Vorwirkung“ und bedürfe verfassungsrechtlicher Rechtfertigung (Rn. 183). Letztlich leitet das BVerfG aus Art. 20a GG und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ab, dass heutige Generationen nicht einen derart hohen Teil des „Restbudgets“ verbrauchen, dass spätere Generationen nur durch radikale Einsparungen und schwerwiegende Freiheitsbeschränkungen einen gefährlichen Klimawandel abwenden können (Rn. 192 ff.). Interessant und praktisch bedeutsam ist hier auch die Anerkennung des „Restbudgets“ als verfassungsrechtlich bedeutsame Kategorie (Rn. 215), auch wenn das BVerfG weder dem Art. 20a GG noch dem Völkerrecht einen Verteilungsschlüssel (etwa pro Kopf) entnehmen will (Rn. 225 f.). So bleibt letztlich offen, welches Restbudget Deutschland von Verfassung wegen noch emittieren darf.

Die eingriffsähnliche Vorwirkung wird dann eher als Schutzpflicht – auch im Hinblick auf den Kontrollmaßstab – ausgestaltet. So verpflichte das Grundgesetz „zur Sicherung grundrechtsgeschützter Freiheit über die Zeit und zur verhältnismäßigen Verteilung von Freiheitschancen über die Generationen“ (Rn. 183). Zutreffend weist der Senat dabei das Argument zurück, die globale Dimension des Klimawandels stehe der grundrechtlichen Verantwortlichkeit Deutschlands entgegen (Rn- 199 ff.), da jede Emission zum Klimawandel beitrage und die Lösung des Problems nur möglich sei, wenn alle Staaten zur Lösung beitragen.

Die Bedeutung von Art. 20a GG

Auf Rechtfertigungsebene entfaltet nun auch Art. 20a GG rechtliche Wirkungen (Rn. 189 ff.). Die Gefährdung zukünftiger Freiheit sei „verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen, wenn die Vorschriften [des KSG] gegen Art. 20a GG verstießen“ (Rn. 190). Der Beschluss stellt erneut klar, dass Art. 20a GG keine subjektiven Rechte enthält (Rn. 112, 198 ff.). Dadurch, dass Eingriffe aber auch objektiv verfassungsgemäß sein müssten – also auch mit Art. 20a GG vereinbar – wird er aber letztlich doch subjektiviert.

Besonders hervorzuheben ist auch, dass das BVerfG auch den Grundsatz der Klimaneutralität (als Staatsziel) in Art. 20a GG verankert (Rn. 189). Zur Erreichung dieses Ziels wird dem Gesetzgeber allerdings wiederum ein erheblicher Gestaltungsspielraum eingeräumt (Rn. 207). Folglich werden die im KSG und im Pariser Abkommen festgelegten Ziele nicht beanstandet, sondern als „Konkretisierung“ des verfassungsrechtlich gebotenen Klimaschutzziels verstanden (Rn. 210), die eine „verfassungsrechtliche“ Orientierungsfunktion (Rn. 213) aufwiesen. Diese Konkretisierung durch das KSG (beruhend auf dem Pariser Übereinkommen) sei „nicht völlig frei“ (Rn. 211), genüge aber momentan dem durch Art. 20a GG belassenen Konkretisierungsspielraum. Auch an dieser Stelle nimmt das Gericht Ungewissheiten und Risiken bzgl. der drohenden Gefahren nicht zum Anlass einer stärkeren Kontrolle, sondern im Gegenteil zur Beschränkung ebendieser (Rn 211, auch Rn. 236 f.). Immerhin postuliert das Gericht eine Aktualisierungspflicht der gesetzlichen Ziele im Lichte zukünftiger wissenschaftlicher Erkenntnisse und erhebt damit den warnenden Zeigefinger in Richtung Berlin.

Dabei sieht das BVerfG durchaus, dass nicht abzuschätzen ist, wie sich Techniken zur Treibhausgasreduktion oder sogar deren Rückgewinnung weiterentwickeln. In Anknüpfung an die Rechtsprechung zu den Gefahren der Atomkraft verlangt das Gericht im Sinne einer Risikovorsorge aber, Risiken zu begrenzen und vorausschauende Vorkehrungen zu treffen (Rn 194).

Die in § 3 Abs. 1 S. 2 und § 4 Abs. 1 S. 3 i.V.m. Anlage 2 KSG festgelegten Jahresemissionsmengen bis 2030 beanstandet das Gericht im Ergebnis dann aber nicht (230 ff.). Zwar sei das Erreichen der Klimaziele bei Erreichen der gesetzlichen Emissionsmengen nicht wahrscheinlich; und selbst das Erreichen der festgelegten Minderungsquote von 55 % im Vergleich zum Jahr 1990 wird nach mehreren Studien wohl eher verfehlt. Allerdings bestünden insgesamt Unsicherheiten hinsichtlich der Berechnung des Restbudgets (Rn. 235) und es sei „nicht von vornherein auszuschließen“, dass das konkrete nationale Klimaschutzinstrumentarium noch so fortentwickelt wird, dass das für 2030 geregelte Minderungsziel eingehalten wird (Rn. 238). Dies ist nur so zu erklären, dass das Gericht dem Gesetzgeber hinsichtlich seiner „Sorgfaltspflicht“ (Rn. 237) wiederum einen weiten Einschätzungs-, Bewertungs- und Gestaltungsspielraum zugesteht. Zwar äußert das Gericht abschließend Zweifel daran, dass die in Anlage 2 des KSG vorgesehene Gesamtemissionsmenge sich wirklich am Ziel, die Erwärmung auf „deutlich unter 2 Grad, möglichst auf 1,5 Grad“ zu begrenzen, orientiere. Für die Annahme eines Verfassungsverstoßes genügen diese Zweifel offenbar aber nicht. Einen Grundrechtsverstoß mag das Gericht – wie oben erörtert – dann erst in der fehlenden Festsetzung von Jahresemissionsmengen für die Jahre nach 2030 festzustellen (Rn. 243 ff.).

Das letzte Wort?

Das letzte Wort in Sachen verfassungsrechtlichen Klimaschutzes ist damit sicherlich noch nicht gesprochen. An zahlreichen Stellen deutet das Gericht die Möglichkeit einer weitergehenden und mit steigender Dringlichkeit intensivierten Kontrolle an. Insgesamt unterwirft das Gericht die Klimapolitik damit umfänglich der verfassungsgerichtlichen Kontrolle.

Daneben bleibt abzuwarten, wie der EGMR mit bereits anhängigen „Klimaindividualbeschwerden“ (dazu: hier und hier) umgehen wird und ob er den Staaten möglicherweise nur einen engeren „margin of appreciation“ einräumt. Einige Prozessbevollmächtigte haben in Reaktion auf den Beschluss bereits die Prüfung eines Vorgehens vor dem EGMR angekündigt.