Die Verflechtungsfalle des Europawahlrechts

Die Reform der Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) ist eine große Herausforderung. Nach einem bisher erfolglosen Reformversuch von 2015/18 hat das EP im Mai 2022 eine zweite Initiative für eine viel weitergehende Reform gestartet. Auch diese wird nicht einfach umzusetzen sein, denn Art. 223 Abs. 1 AEUV legt eine Verflechtungsfalle in Form einer Gemengelage von EU-Recht und nationalem Recht mit mehrfachen Vetomöglichkeiten an. Als Ausweg aus dem Reformstau muss die Regelung des Europawahlrechts ins ordentliche Gesetzgebungsverfahren überführt werden.

Erster Reformversuch von 2015/18

2015 startete das EP seinen ersten noch unbeendeten Reformversuch. Der nach Art. 223 Abs. 1 UA 2 Satz 1 AEUV erforderliche einstimmige Ratsbeschluss mit Zustimmung der Mehrheit der EP-Mitglieder erging erst 2018. Hauptgegenstände dieses Versuchs waren die Einführung einer obligatorischen 2 Prozent-Sperrklausel für größere nationale Wahlkreise, von Möglichkeiten der vorzeitigen Stimmabgabe, der Briefwahl, der elektronischen Stimmabgabe und der Stimmabgabe über das Internet, bessere Vorkehrungen gegen mehrfache Stimmabgaben sowie die Möglichkeit für Mitgliedstaaten, Staatsangehörige mit Wohnsitz in einem Drittstaat die Stimmabgabe zu gestatten. Mehr als vier Jahre später ist dieser Ratsbeschluss weiterhin nicht in Kraft, weil ihn noch immer nicht alle Mitgliedstaaten ratifiziert haben, wie es Art. 223 Abs. 1 UA 2 Satz 2 AEUV verlangt, auch Deutschland nicht.

Im Koalitionsvertrag der drei Regierungsparteien vom 24. November 2021 heißt es dazu unter der Überschrift „Zukunft der Europäischen Union“: „Wir unterstützen ein einheitliches europäisches Wahlrecht mit teils transnationalen Listen und einem verbindlichen Spitzenkandidatensystem. Wenn bis zum Sommer 2022 kein neuer Direktwahlakt vorliegt, wird Deutschland dem Direktwahlakt aus 2018 auf Grundlage eines Regierungsentwurfes zustimmen.“

Zweiter Reformversuch von 2022

Ein „neuer Direktwahlakt“ liegt im Sommer 2022 jedenfalls als Entwurf vor. Das EP hat nämlich am 3. Mai 2022 eine zweite Initiative für eine viel weitergehende Reform des Europawahlrechts gestartet, die bereits für die nächste Europawahl 2024 gelten soll. Damit will das EP auch den Trend einer steigenden Wahlbeteiligung fördern. Angesichts der Einstimmigkeits- und Ratifikationserfordernisse ist das ein ehrgeiziges Projekt, zumal das Abstimmungsergebnis im EP keineswegs phänomenal war.

Immerhin erhielt der EP-Entwurf Auftrieb durch den Bericht über das endgültige Ergebnis der Konferenz zur Zukunft Europas vom 9. Mai 2022. Der 38. Vorschlag der Plenarversammlung zu Demokratie und Wahlen formuliert das Ziel einer Stärkung der europäischen Demokratie. (Bericht S. 88 ff.) Dieses soll u.a. erreicht werden durch Änderungen des EU-Wahlrechts zur Harmonisierung der Wahlbedingungen, durch EU-weite bzw. transnationale Listen für die Wahl eines Teils der EP-Mitglieder sowie ein größeres Mitspracherecht der Bürgerinnen und Bürger bei der Wahl des Kommissionspräsidenten bzw. der Kommissionspräsidentin entweder durch Direktwahl oder durch ein Spitzenkandidatensystem.

Verordnungsform und Verhältnis zum ersten Reformversuch

Der neue VO-Entwurf (VO-E) des EP nimmt die wesentlichen Reformansätze von 2018 in teils veränderter Form auf, ohne sie obsolet zu machen. Sollten die noch ausstehenden drei Ratifikationen Deutschlands, Spaniens und Zyperns erfolgen, bevor der Entwurf von 2022 angenommen ist, könnten die Änderungen des Direktwahlakts von 2018 in Kraft treten, um dann ggf. später von der neuen Verordnung ersetzt zu werden, die gem. Art. 30 VO-E den Direktwahlakt insgesamt aufhebt. Der VO-E ist dabei keine bloße Nachjustierung des ersten Reformversuchs, sondern verfolgt einen grundlegend neuen Ansatz.

Zunächst schlägt das EP vor, den Direktwahlakt durch eine Verordnung zu ersetzen, die nach Art. 288 Abs. 2 AEUV unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gelten würde. Dies dient einer effektiveren Vereinheitlichung des bisher noch stark mitgliedstaatsrechtlich geprägten Wahlverfahrens. Da Art. 223 Abs. 1 UA 2 AEUV nur allgemein vom Erlass der „erforderlichen Bestimmungen“ spricht, können diese auch als Verordnung erlassen werden.

Unionsweiter Wahlkreis mit transnationalen Listen und Spitzenkandidatensystem

Die einschneidendste Neuerung liegt in der Einführung eines Zweistimmensystems durch Art. 12 VO-E: Alle Wahlberechtigten haben wie bisher eine Stimme für die Wahl der Europaabgeordneten in nationalen Wahlkreisen nach einem der in den Mitgliedstaaten üblichen Verhältniswahlsysteme. Sie erhalten darüber hinaus eine zweite Stimme für die Wahl in einem einzigen unionsweiten Wahlkreis, in dem das Verhältniswahlsystem mit geschlossenen Listen als einheitliches Wahlverfahren gilt. Art. 12 VO-E bildet den vorläufigen Endpunkt der jahrzehntelangen Diskussion um die Einführung transnationaler Listen zur Europäisierung der EP-Wahlen.

Der Einführung eines unionsweiten Wahlkreises in Ergänzung der nationalen steht Art. 14 Abs. 2 EUV nicht entgegen. Die degressiv-proportionale Vertretung durch 6 bis 96 Europa-Abgeordnete je Mitgliedstaat wird durch eine kleine Zahl zusätzlicher unionsweit gewählter nicht in Frage gestellt. In diesem Zusammenhang betont Art. 12 Abs. 2 VO-E im Einklang mit Art. 14 Abs. 2 Satz 1 EUV zu Recht, dass alle EP-Mitglieder in allen Wahlkreisen als Vertreter aller Unionsbürgerinnen und Unionsbürger gewählt werden.

Art. 15 VO-E enthält detaillierte Regelungen zum unionsweiten Wahlkreis, der das gesamte EU-Gebiet umfasst und aus dem bei der ersten Wahl nach dem Inkrafttreten der VO 28 EP-Mitglieder gewählt werden. Da die Zahl der Europaabgeordneten nach dem Brexit nur noch 705 beträgt, bleibt die Obergrenze des Art. 14 Abs. 2 UA 1 Satz 2 AEUV (751) gewahrt. Die Anzahl der Mandate des unionsweiten Wahlkreises soll für spätere Europawahlen durch den Beschluss des Europäischen Rates über die EP-Zusammensetzung nach Art. 14 Abs. 2 UA 2 EUV festgelegt werden. Der Ausschuss für konstitutionelle Fragen hatte vorgeschlagen, schon gleich 46 EP-Mitglieder in dem unionsweiten Wahlkreis zu wählen. Dann hätte aber beim nächsten Beitritt nach Art. 49 EUV entweder die Obergrenze über den Wert von 751 angehoben, die Zahl der in nationalen Wahlkreisen zu wählenden Europa-Abgeordneten eingeschränkt oder die auf die unionsweite Liste entfallenden Mandate wieder reduziert werden müssen. Alle drei Optionen erscheinen politisch ungünstig.

Alle europäischen Wahleinheiten können unter ihrem Logo je eine Liste für den unionsweiten Wahlkreis vorlegen, auf der so viele Kandidaten stehen, wie Mandate zu vergeben sind. Dabei sind die später zu erläuternden Grundsätze für die Kandidatenauswahl in Art. 10 Abs. 1 VO-E einzuhalten. Um die geographische Ausgewogenheit zu wahren, müssen die unionsweiten Listen in Abschnitte von je drei Plätzen unterteilt werden, die jeweils mit einem Kandidaten aus jeder der drei im Anhang I des VO-E aufgeführten, nach Bevölkerungsgröße sortierten Gruppen von Mitgliedstaaten besetzt werden. Die Reihenfolge muss in jedem Listenabschnitt variieren, doch können mehrere Kandidaten über die Abschnitte verteilt aus demselben Mitgliedstaat stammen. Da aber jede Liste in allen Mitgliedstaaten zur Wahl steht, liegt es im Eigeninteresse der Wahleinheiten, Kandidaten aus möglichst allen Mitgliedstaaten auf ihre Listen zu nehmen. Für die Umrechnung der Wahlergebnisse im unionsweiten Wahlkreis in Sitze gilt das D’Hondt-Verfahren.

Nach den Begründungserwägungen des VO-E soll die Einführung eines unionsweiten Wahlkreises die demokratische und transnationale Dimension der Europawahl stärken, den europäischen politischen Parteien und anderen europäischen Wahleinheiten eine zentralere Rolle zuweisen und dazu führen, dass bei Europawahlen wirklich europäische Fragen im Mittelpunkt stehen. Zugleich soll der europäische öffentliche Raum so weiterentwickelt werden, „dass alle europäischen Wähler ihren bevorzugten Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission benennen können.“ Angesprochen damit ist das Spitzenkandidatensystem, das bei der Europawahl 2014 mit der Wahl des Spitzenkandidaten der siegreichen EVP (Juncker) zum Kommissionspräsidenten erfolgreich durchgesetzt worden war, 2019 mit der Wahl von der Leyens, die keine Spitzenkandidatin gewesen war, aber desavouiert wurde. An der Spitze der Liste für den unionsweiten Wahlkreis soll zukünftig der Kandidat jeder politischen Gruppierung für das Amt des Kommissionspräsidenten stehen. Nach Ansicht des EP sollte der Spitzenkandidat, dessen europäische politische Einheit die höchste Gesamtzahl an Sitzen über die unionsweite Liste und die nationalen Listen erhalten hat, „als erste[r] mit der Suche nach einer Koalitionsmehrheit im neu gewählten Parlament mit Blick auf die Nominierung eines Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission beauftragt werden. Kommt keine Koalitionsmehrheit zustande, sollte diese Aufgabe dem nächstplatzierten Kandidaten übertragen werden.“ Ziel ist die Stärkung der Demokratie in der EU durch Verbesserung der Legitimation der Kommissionspräsidentin.

Eine definitive Verankerung des Spitzenkandidatensystems ist sekundärrechtlich nicht möglich, weil Art. 17 Abs. 7 EUV dem Europäischen Rat ein Vorschlagsrecht gewährt, das durch seine Pflicht zur Berücksichtigung des Ergebnisses der Europawahl nur schwach vorgeprägt wird. Sekundärrechtlich kann sein Ermessen nicht eingeengt und auch vom EP nur begrenzt werden, indem es durch Ablehnung des Vorgeschlagenen eine institutionelle Krise heraufbeschwört. Die Einführung des Spitzenkandidatensystems durch eine Änderung des Art. 17 EUV dürfte unrealistisch sein. Der VO-E sieht in seiner Begründungserwägung 8 als Kompromiss vor, das Spitzenkandidatenverfahren durch eine politische Vereinbarung zwischen den europäischen politischen Einheiten und durch eine interinstitutionelle Vereinbarung gem. Art. 295 AEUV zwischen EP und Europäischem Rat zu formalisieren. Ob solche Festlegungen zustande kommen und wie belastbar sie sind, bleibt abzuwarten.

Gleichstellung von Männern und Frauen durch Reißverschlusssystem oder Quoten

Bei der Kandidatenaufstellung verpflichtet Art. 10 Abs. 1 VO-E politische Parteien und anderen Einheiten dazu, „auf demokratische Verfahren, Transparenz und die Gleichstellung von Männern und Frauen“ achten. Speziell die Gleichstellung der Geschlechter soll erreicht werden „in Abhängigkeit von den Wahlsystemen der Mitgliedstaaten und in jedem Fall im unionsweiten Wahlkreis durch die Verwendung von Listen nach dem Reißverschlusssystem oder Quoten …, ohne dabei die Rechte nicht-binärer Personen zu verletzen.“ In Begründungserwägung 3 des VO-E wird die Pflicht der EU zum Gender Mainstreaming (Art. 8 AEUV) unterstrichen; Begründungserwägung 11 rekurriert auf die Gleichstellungsstrategie der Kommission 2020-2025. Begründungserwägung W der Legislativen Entschließung kritisiert die Unterschiede im Nominierungsprozess von Kandidaten für die EP-Wahl zwischen den Mitgliedstaaten und nationalen Parteien auch in Bezug auf die Gleichstellung der Geschlechter, obwohl deren Wahrung von wesentlicher Bedeutung sei, um Vertrauen in das politische System aufzubauen (siehe hier zum Gender Gap bei der politischen Teilhabe).

Die Vorgabe von Reißverschlusssystem oder Quoten (in unbestimmter Höhe) gilt definitiv für den unionsweiten Wahlkreis; für die nationalen Wahlkreise wird die Erreichung der Genderparität hingegen von den Wahlsystemen der Mitgliedstaaten abhängig gemacht. Das gibt diesen zwar einen gewissen Spielraum etwa im Hinblick auf die Höhe der Quote, aber keinen Freibrief, entsprechende Vorgaben wegen verfassungsrechtlicher Bedenken (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV) ganz zu unterlassen. Denn die Begründungserwägung 11 macht deutlich, dass die Gleichstellung der Geschlechter „für alle Listen von Kandidaten für die Wahl zum Europäischen Parlament sowohl in den nationalen Wahlkreisen als auch im unionsweiten Wahlkreis gelten.“ Art. 10 Abs. 2 des VO-E des Ausschusses für konstitutionelle Fragen wollte eine 50 Prozent-Quote und ein Reißverschlusssystem ausnahmslos für alle Listen vorschreiben. Wie weit der Regelungsspielraum der Mitgliedstaaten reicht, muss letztlich der EuGH entscheiden.

Die Reißverschluss-/Quoten-Regelung in Art. 10 Abs. 1 VO-E hat bereits Kritik gerade aus Deutschland hervorgerufen, wo das Reißverschlusssystem für Landtagswahlen in Thüringen und Brandenburg von den Landesverfassungsgerichten wegen Unvereinbarkeit mit der Freiheit der politischen Parteien zur Entscheidung über die Zusammensetzung ihrer Wahllisten sowie das aktive und passive Wahlrecht verworfen wurde. Die entsprechende Frage in Bezug auf Bundestagswahlen hat das BVerfG noch nicht definitiv beantwortet. Sollte Art. 10 Abs. 1 VO-E in Kraft treten, müsste letztlich der EuGH über seine Vereinbarkeit mit Art. 10, 14 Abs. 3 EUV sowie Art. 12, 21, 23, 39 der EU-Grundrechtecharta entscheiden. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sieht Geschlechterquoten für Wahllisten nicht als unvereinbar mit der EMRK und dem Zusatzprotokoll an. Demokratie beinhaltet die Freiheit der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, über ihre Vertreterinnen und Vertreter im EP frei zu entscheiden, doch wird diese Freiheit durch die Kandidatenauswahl vorgespurt. Deswegen kann die EU diese vor allem bei geschlossenen Listen (wie in Deutschland) nicht allein den Parteien überlassen, ohne ihre Pflicht aus Art. 8, 10 AEUV und Art. 23 GRCh zur Bekämpfung der Diskriminierung und Gleichstellung von Frauen und Männern zu verletzen. Denn offensichtlich stellt sich die Geschlechterparität in der Repräsentation nicht von selbst ein. Zwar hat sich der Frauenanteil unter den Europaabgeordneten nach der Europawahl 2019, bei der es in 11 Mitgliedstaaten Geschlechterquoten gab, erhöht und liegt mit 39,5 Prozent über dem Durchschnitt der mitgliedstaatlichen Parlamente; er ist aber sowohl pro Fraktion als auch pro Mitgliedstaat sehr unterschiedlich.

Wie Verletzungen der Rechte nicht-binärer Personen in einem Frau-Mann-Reißverschlusssystem vermieden werden sollen, ist schwer zu beantworten. Das wird wohl ohne Selbstdefinitionsfreiheit mit Missbrauchskontrolle nicht gehen. Schließlich stellt sich die Frage, wie die Reißverschluss-/Quotenvorgabe durchgesetzt werden soll. Art. 10 Abs. 2 VO-E sieht hierfür ein Beschwerdeverfahren vor, das Mitglieder einer politischen Partei, Wählervereinigung oder europäischen Wahleinheit einleiten können. Ob die Europäische Wahlbehörde bzw. die nationalen Wahlbehörden unvereinbare Wahllisten von Amts wegen zurückweisen dürfen, wird nicht geregelt. Wenn die Vorgabe effektiv sein soll, wird man dies annehmen müssen.

Obligatorische Sperrklausel für nationale Wahlkreise

Schon seit 2002 ermächtigt der Direktwahlakt die Mitgliedstaaten in Art. 3, für die Sitzvergabe eine Sperrklausel von höchsten 5 Prozent der abgegebenen Stimmen einzuführen. Nach Art. 13 Abs. 1 VO-E besteht diese Ermächtigung fort. Bestandteil des ersten Reformversuchs von 2018 ist eine obligatorische 2 Prozent-Sperrklausel für nationale Wahlkreise, in denen es mehr als 35 Sitze gibt. Anders als Art. 13 VO-E des Ausschusses für konstitutionelle Fragen übernimmt Art. 13 Abs. 2 VO-E des Plenums diese obligatorische Sperrklausel in modifizierter Form: Sie soll jetzt 3,5 Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen betragen, aber nur für nationale Wahlkreise gelten, die mehr als 60 Sitze umfassen, so dass von vornherein nur Deutschland, Frankreich und Italien betroffen sein können. Ausnahmen sieht Art. 13 Abs. 3, 4 VO-E vor. Die obligatorische Sperrklausel ist mit EU-Primärrecht und Art. 3 des Zusatzprotokolls zur EMRK vereinbar. Wahrscheinlich wird ihre Umsetzung im EuWG vor dem BVerfG angegriffen werden, das ja zunächst die 5 Prozent-Klausel und dann auch die 3 Prozent-Klausel im Europawahlrecht verworfen hat, allerdings aufgrund der damals zutreffenden Prämisse, dass das EU-Recht zur Einführung einer Sperrklausel nicht verpflichtet.

Einheitlicher Wahltag und Europäische Wahlbehörde

Nach Art. 19 VO-E soll die Europawahl künftig unionsweit am Europatag (9. Mai) des letzten Jahres einer Wahlperiode stattfinden, damit es sich um eine wirklich gesamteuropäische Wahl handelt; die Mitgliedstaaten werden ermuntert, diesen Tag zu einem nationalen Feiertag zu erklären. Die Wahlergebnisse sollen künftig gem. Art. 20 VO-E von der Europäischen Wahlbehörde verkündet werden. Diese in Art. 28 VO-E näher geregelte unabhängige europäische Behörde hat darüber hinaus vor allem die Aufgabe, für die ordnungsgemäße Durchführung der VO zu sorgen, das Wahlverfahren im unionsweiten Wahlkreis durchzuführen und zu überwachen, das europäische Wählerverzeichnis zu verwalten und über alle Streitigkeiten zu entscheiden, die sich aus den Bestimmungen der VO ergeben können.

Fazit: Ungewisses Schicksal eines guten Vorstoßes und Plädoyer für die Aufgabe der nationalen Vetos

Der VO-E vereinheitlicht das Europawahlrecht deutlich stärker als bisher, um die Gleichheit aller Unionsbürgerinnen und Unionsbürger zu gewährleisten und den europäischen öffentlichen Raum zu stärken. Das EP ist sich seiner Angleichungsleistung so sicher, dass es in die Liste der Wahlgrundsätze in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 VO-E (anders als noch der Ausschuss für konstitutionelle Fragen) den im Direktwahlakt und auch in Art. 14 Abs. 3 EUV fehlenden Grundsatz der Gleichheit der Wahl einfügt. In Wahrheit beschränkt sich die durch den VO-E hergestellte Gleichheit aber auf die im unionsweiten Wahlkreis nach wirklich einheitlichen Regeln stattfindende Wahl. In Bezug auf die nationalen Wahlkreise kann man zwar die noch fortbestehenden Unterschiede im Wahlverfahren (z.B. bei den Sperrklauseln) aus der Gleichheitsperspektive für vernachlässigenswert halten. Da es aber bei der degressiv-proportionalen Vertretung der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger im EP je nach ihrem Wohnsitzmitgliedstaat bleibt, besteht weiterhin keine Gleichheit des Erfolgswerts der ersten Wählerstimmen, die im Verhältniswahlsystem ein wichtiger Bestandteil der Wahlrechtsgleichheit ist. Eine Erfolgswertgleichheit könnte durch vollständige Ersetzung des national-segmentierten durch ein europäisiertes Wahlsystems erreicht werden, ohne die degressiv-proportionale Sitzkontingentierung aufzugeben, wie Leinen/Pukelsheim einerseits und Müller andererseits in der Zeitschrift integration 1/2022 und 2/2022 gezeigt haben. So weit geht der VO-E aber nicht und löst daher sein Gleichheitsversprechen allenfalls teilweise ein.

Dass der VO-E in seiner vorliegenden Form vom Rat einstimmig verabschiedet und von allen Mitgliedstaaten rechtzeitig vor der nächsten Europawahl 2024 ratifiziert werden wird, ist unwahrscheinlich. Er bildet aber eine gute Grundlage für Verhandlungen zwischen Rat und EP, bei denen man sich wohl auf eine modifizierte Version des Reformpakets einigen wird. Immerhin hat der Bundesrat den EP-Vorschlag im Beschluss vom 8.Juli 2022 positiv aufgenommen und die Bundesregierung aufgefordert, ihn nach dem Rats-Beschluss bis spätestens Mai 2023 zu ratifizieren.

In Ziff. 37 seiner Legislativen Entschließung fordert das EP als Ausweg aus der Verflechtungsfalle des Europawahlrechts eine Reform der Verträge und insbesondere des Art. 223 AEUV. Dabei soll die Einstimmigkeit im Rat mit anschließender Ratifikation in allen Mitgliedstaaten durch eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rat ersetzt werden. Da das EP seine eigene Mitwirkung sicherlich nicht aufgeben will, ist das als Forderung nach einem Übergang zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren in Bezug auf das Europawahlrecht zu verstehen. Auch dieser Vorschlag ist angesichts von Art. 48 EUV nicht leicht zu realisieren, aber zur Überwindung der Verflechtungsfalle notwendig. Die EU kann sich nationale Vetos hier und anderenorts nicht länger leisten, wenn sie ein effektiver Akteur bleiben will.