Ein neues arbeitsrechtliches Regelungsinstrument
Das Bundesverfassungsgericht zum Direktanstellungsgebot in der Fleischindustrie
Das waren noch Zeiten, als eine Große Koalition mit strategischer Weitsicht, politischem Willen und Gespür für den richtigen Moment innovative und wirksame Gesetzgebung durch den Bundestag brachte. Ein solch rarer Moment war es jedenfalls, als 2021 die Änderungen des Gesetzes zur Sicherung von Arbeitnehmerrechten in der Fleischwirtschaft (GSA Fleisch) in Kraft traten, die erst neun Monate vorher auf die Tagesordnung gesetzt worden waren. Sie verbieten Unternehmen der Fleischindustrie unter anderem, Subunternehmen in der Fleischherstellung einzusetzen.
Eine Verfassungsbeschwerde gegen diese Regelung wies das Bundesverfassungsgericht im Januar dieses Jahres ab. Jetzt wurden die Gründe veröffentlicht. Das BVerfG würdigt die Regelung nüchtern als Grundrechtseingriff „von mittlerem Gewicht“, der im Interesse eines wirksamen Arbeits- und Gesundheitsschutzes gerechtfertigt ist. Damit kann das Regelungsmodell „Direktanstellungsgebot“ bzw. „Fremdfirmenverbot” nun Teil des sozialpolitischen Instrumentariums des Arbeitnehmerschutzes werden.
Was bisher geschah
Die Arbeit in der industriellen Tötung und Zerlegung von Tieren ist körperlich und psychisch sehr hart, und die Fleischwirtschaft in Deutschland ist mittlerweile so strukturiert, dass mehrere Marktführer (Tönnies, Vion, Westfleisch und Danish Crown) den Markt dominieren. Die großen Unternehmen setzen seit langem überwiegend auf Beschäftigte aus Mittel- und Osteuropa, die wegen geringer Verhandlungsmacht sehr vulnerabel sind; die Unternehmen haben sich dabei lange von der Verantwortung für die Gewährleistung der gesetzlichen Mindeststandards so weit wie möglich ferngehalten. Dies geschah lange Zeit durch den Einsatz von (Schein-)Selbstständigen, Leiharbeit und die Beauftragung von Subunternehmen.
Die sozialpolitische Debatte konzentrierte sich zunächst auf die niedrigen Entgelte. Ein Branchenmindestlohn, der dann über die Allgemeinverbindlicherklärung nach AEntG auch für die zahlreichen entsandten Arbeitskräfte aus mittel- und osteuropäischen Subunternehmen (z.T. Briefkastenfirmen) gelten würde, kam aber erst 2014 zustande (seit 2024 gibt es keinen Branchenmindestlohn über dem gesetzlichen Mindestlohn mehr).
Die Verantwortungsverschiebung und die Probleme für den Arbeits- und Gesundheitsschutz waren zwar ebenfalls schon seit den 2000er Jahren ein Thema. Aber hier verließ man sich zunächst auf einen „Verhaltenskodex“ der Fleischwirtschaft von 2014 sowie eine daran anschließende Selbstverpflichtung, mit der die Unternehmen sich 2015 verpflichteten, dafür zu sorgen, dass sich bis Juli 2016 sämtliche in ihren Betrieben eingesetzten Beschäftigten in einem in Deutschland gemeldeten sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis befinden. Dafür wurden dann die bisherigen mittel- und osteuropäischen Werkvertragsunternehmen in deutsche GmbHs umgewandelt, ohne dass sich bei den Arbeitsbedingungen und Unterbringungsstrukturen nennenswert etwas änderte.
Die Suche nach einer angemessenen gesetzlichen Reaktion
Die GSA Fleisch führte dann 2017 eine Bürgenhaftung für die Sozialversicherungsbeiträge ein (§ 3 GSA Fleisch); eine entsprechende Haftung bei Mindestlohnverstößen der Werkvertragsfirmen galt ohnehin bereits aufgrund Mindestlohnrecht. Dies ist bislang das rechtliche Mittel der Wahl gewesen, um die Auftraggeber zu einer stärkeren Kontrolle der Subunternehmen anzuhalten. Sie entfaltet ihre Wirksamkeit aber vor allem im Hinblick auf finanzielle Verpflichtungen.
Wie wenig sie den Missständen in der Fleischindustrie entgegensetzen konnte, brachte eine Studie des Arbeitsministeriums in NRW unter CDU-Minister Laumann im Sommer 2019 an den Tag. Sie stellte bei Kontrollen der Arbeitsplätze in 30 Betrieben der Fleischindustrie mit über 90 Werkvertragsfirmen und 17.000 Beschäftigten fast 9.000 Verstöße fest, darunter Arbeitszeiten über 14 Stunden, versperrte Notausgänge, fehlende Schutzausrüstungen, Verstöße gegen Mindestlohnvorschriften. Nur in zwei von 30 Großbetrieben waren nennenswert eigene Arbeitnehmer:innen in der Produktion beschäftigt.
Als es dann ab April 2020 in und ausgehend von Betrieben der Fleischindustrie zu großen Ausbrüchen von SARS-CoV-2 kam, eine Nachverfolgung aufgrund der Subunternehmerstrukturen praktisch unmöglich war, ging es plötzlich ganz schnell. Das Arbeitsministerium unter Minister Hubertus Heil legte ein „Arbeitsschutzprogramm für die Fleischwirtschaft“ vor, das am 20. Mai im Kabinett beschlossen wurde; das entsprechende Gesetz trat im Januar 2021 in Kraft.
Neu war vor allem das Direktanstellungsgebot. Es schreibt vor, dass ein Betrieb der Fleischindustrie in der Regel nur durch ein einziges Unternehmen als „alleiniger Inhaber“ geführt werden darf (§ 6a Abs. 1, Abs. 3 GSA Fleisch). Die Direktanstellung beim alleinigen Inhaber wird dadurch erreicht, dass alle Formen der „Fremdfirmentätigkeit“ im Kerngeschäft der Fleischindustrie (Schlachten, Zerlegen und Weiterverarbeiten) verboten werden (§ 6a Abs. 2 GSA Fleisch). Das betrifft sowohl die Leiharbeit, die Beauftragung von (schein)selbstständigen Einzelunternehmer:innen als auch sonstige Subunternehmen, die aufgrund von Werkverträgen mit eigenen Arbeitnehmer:innen unmittelbar auf dem Betriebsgelände und mit den Maschinen mit der Fleischherstellung beauftragt sind. Von praktischer empirischer Relevanz waren in der Fleischwirtschaft allerdings nur die Subunternehmerkonstruktionen.
Ein Eingriff von mittlerem Gewicht
Die rechtswissenschaftliche Fachdiskussion wurde vom Direktanstellungsgebot einigermaßen überrascht. Gegenargumente aus der Rechtswissenschaft richteten sich danach vor allem gegen das Verbot der Leiharbeit. Gleich elf Autor:innen fanden sich 2020 zusammen, um zu erläutern, weshalb hier „der falsche Weg zum richtigen Ziel“ gewählt worden sei. Soweit man sich mit dem Verbot von Subunternehmen bzw. Werkverträgen beschäftigte, wurde zum Teil ein „besonders intensiver Grundrechtseingriff“ behauptet und als nicht erforderlich verworfen, weil mildere Eingriffe nicht versucht worden seien – eine Behauptung, die der Regierungsentwurf (S. 19-27) empirisch eigentlich schon hinreichend widerlegt hatte.
Bereits kurz vor Inkrafttreten der Reform hatte das BVerfG einige Eilanträge gegen das Gesetz abgewiesen; die anschließenden Verfassungsbeschwerden eines Wurstherstellungsunternehmers und mehrerer Leiharbeitsfirmen wurden 2022 nicht zur Entscheidung angenommen. In allen Fällen fehlte es dem Gericht an hinreichenden Angaben zur konkreten Betroffenheit, insbesondere dazu, wie weit tatsächlich Leiharbeit oder Fremdfirmen im Kerngeschäft eingesetzt wurden. Im Eilverfahren hatte das Gericht auch dargelegt, dass es die zu erwartenden Nachteile im Falle eines Inkrafttretens des Gesetzes für nicht gravierend genug hielt, um damit das Gesetz und die von ihm geschützten Belange zu stoppen.
Bei dem Unternehmen, das die jetzige Verfassungsbeschwerde eingelegt hatte, hielt das BVerfG demgegenüber die Betroffenheit bezüglich des Einsatzes der Werkverträge für hinreichend konkret dargelegt:
„Die Zerlegung von Schweineköpfen ließ sie vor Inkrafttreten des Arbeitsschutzkontrollgesetzes ausschließlich durch Personen durchführen, deren Einsatz ihr nunmehr […] gesetzlich verboten wurde.“
Die Leiharbeit spielte in der Fleischwirtschaft empirisch kaum eine Rolle; das galt auch für das beschwerdeführende Unternehmen. Das BVerfG entschied deshalb nur über das Verbot von Werkverträgen.
Zudem bewertete es lediglich die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) eines Unternehmens der Fleischindustrie selbst, nicht die ihrer (früheren) Subunternehmen. In der unmittelbaren Beschränkung der personalwirtschaftlichen Dispositionsmöglichkeit liege ein Eingriff in die „Unternehmensfreiheit“ als Berufsausübungsfreiheit (Rn. 102/103). Es ist ein wichtiges Signal, wenn das Gericht diesen Eingriff explizit nüchtern bewertet: Dieser sei „moderat“ und habe „allenfalls mittleres Gewicht“ (Rn. 136/137).
Von Bedeutung ist dies gerade auch im Vergleich mit der Bewertung der „hochrangigen Belange des Arbeits- und Gesundheitsschutzes“ („überragende Bedeutung“) und der gravierenden Gesundheits- und Sicherheitsgefahren für die Beschäftigten. Es ist erfrischend zu lesen, wie klar und knapp das Bundesverfassungsgericht davon ausgeht, dass Gesundheit nicht so leicht mit Geld aufzuwiegen ist (Rn. 142 ff.). Mehr noch:
„Das grundrechtlich gewährleistete Recht auf körperliche Unversehrtheit kann den Gesetzgeber sogar verpflichten, den Schutz der Beschäftigten vor den gesundheitsschädlichen Folgen ihrer Tätigkeit zu regeln“ (Rn. 118).
Die Erforderlichkeit des Eingriffs
In der Sache ging es am Ende vor allem um die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs. Hier verwies das Gericht nicht nur auf die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers in sozialpolitischen Fragen. Es arbeitet auch heraus, dass das Direktanstellungsverbot die tatsächliche Problemlage genau trifft: Das Verbot der Trennung von Betriebsorganisation und Personalverantwortung schaffe klare Verantwortlichkeiten für die Einhaltung der arbeitsschutzrechtlichen und gesundheitsschützenden Bestimmungen (Rn. 121); es sei legitim, wenn der Gesetzgeber so Schutz und die Erhaltung der Gesundheit der Arbeitskräfte stärker in den ökonomischen Fokus des Betriebsinhabers rücke (Rn. 117). In den Worten des BVerfG: „Denn einen verfassungsrechtlichen Anspruch darauf, ausschließlich von seinen Arbeitskräften zu profitieren, sich aber nicht mit den aus einem abhängigen Beschäftigungsverhältnis resultierenden Herausforderungen auseinandersetzen zu müssen, gibt es nicht“ (Rn. 141).
Von besonderer Bedeutung ist der Hinweis, dass klare Verantwortlichkeiten „eine Grundbedingung für die Durchsetzung von Rechten“ seien (Rn. 121). Ausführlich begegnet das Gericht damit dem häufigsten Gegenargument: der Annahme, mehr Kontrollen wären ein weniger intensiver und genauso wirksamer Eingriff. Die Verwischung von Verantwortlichkeiten und jederzeitige Austauschbarkeit der Subunternehmen mache in der Vergangenheit einen wirksamen Einsatz von Kontrollen gerade unmöglich und erschwere auch die individuelle Rechtsdurchsetzung der Beschäftigten (Rn. 126 ff).
Die ausgezeichnete Vorbereitung des Gesetzes zeigt sich auch darin, dass zu Eignung und Erforderlichkeit umfangreich empirische Daten vorlagen, auf die das Gericht nun nur verweisen musste – was es ausführlich tut. So zeigte die nach § 8 GSA Fleisch durchgeführte Evaluation, dass die Unternehmen der Fleischindustrie alle vormals auf Grundlage von Werkverträgen Beschäftigten durch Abschluss eines Arbeitsvertrags unmittelbar eingestellt hatten, und dass sich nicht nur Arbeitsbedingungen und Arbeitsschutz der Beschäftigten, sondern auch die Kontroll- und Prüfmöglichkeiten der Behörden verbessert hatten. Der so festgestellten Eignung des Direktanstellungsgebots stellt das BVerfG die Erfahrungen mit früheren Regulierungsversuchen gegenüber: Diese begründeten die Erforderlichkeit des neuen Gesetzes sowie das konkrete Gewicht der gesundheitlichen Belange und machten die gesetzgeberischen Prognosen plausibel (Rn. 126 ff; Rn. 144 ff).
Ein Regelungsvorbild für andere Branchen
Das Gesetz und die empirischen Vorarbeiten dazu waren auf die Fleischindustrie zugeschnitten; dies rechtfertigte die Sonderregelung auch vor dem Gleichbehandlungsgrundsatz. Aber bereits der damalige Bundesarbeitsminister Heil kündigte noch im Jahre 2020 an, er werde nun „Branche für Branche“ genauer schauen, ob vergleichbare Regelungen zielführend wären. Mit der jetzt vorliegenden Begründung des BVerfG kann auch genauer bestimmt werden, welcher Art die Vergleichbarkeit sein müsste: Es müsste um Branchenverhältnisse gehen, in denen durch eine systematische regelmäßige Trennung von Betriebsorganisation und Personalverantwortung der Schutz und die Erhaltung der Gesundheit der Arbeitskräfte aus dem ökonomischen Fokus des Betriebsinhabers rückt.
Auch wenn das BVerfG zum Verbot der Leiharbeit keine Entscheidung getroffen hat, hat es letztlich die Zielsetzung des Direktanstellungsgebots für verfassungskonform erklärt. Ein solches Gebot muss konsequenterweise alle Formen des Fremdfirmeneinsatzes erfassen. Offen ist nur, inwieweit Leiharbeit ausnahmsweise zur Abdeckung saisonaler Auftragsspitzen zugelassen werden sollte. Eine solche Ausnahme sah die Regelung bis März 2024 vor; sie war auf einen geringen Umfang von acht Prozent begrenzt; ihre Fortgeltung wurde auch in der Evaluation des Gesetzes vorgeschlagen.
Seit mehreren Jahren schon wird auch in anderen Branchen über vergleichbare Problematiken diskutiert, insbesondere für Paketbotendienste, landwirtschaftliche Saisonarbeit und Essenslieferdienste. Die Arbeitsminister:innen der Bundesländer forderten erst im November 2025 die Bundesregierung auf, ein Direktanstellungsgebot für plattformbasierte Essenslieferdienste gesetzlich zu verankern (S. 82). Die rechtlichen Hürden sind nach dem vorliegenden Urteil als deutlich niedriger einzuschätzen als es Bundesarbeitsministerin Bärbel Bas anscheinend bisher annahm. Empirische Erkenntnisse darüber, wie sich Plattformunternehmen durch die Nutzung von Subunternehmen zunehmend aus der arbeitsrechtlichen Verantwortung stehlen, liegen jedenfalls vor. Die EU-Richtlinie 2024/2831 zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen in der Plattformarbeit muss ohnehin bis 2. Dezember 2026 umgesetzt sein; es bietet sich an, zur Umsetzung von Art. 3 ein Direktanstellungsgebot zu verankern. Die jetzige Große Koalition hätte da Gelegenheit zu zeigen, dass auch sie wirksamen Arbeitnehmerschutz kann.