Eigentlich schon lange quitt
Warum nach über 100 Jahren kein voller Ausgleich für die Ablösung der Staatsleistungen geleistet werden muss
„Wir schaffen in einem Grundsätzegesetz im Dialog mit den Ländern und den Kirchen einen fairen Rahmen für die Ablösung der Staatsleistungen.“ So verspricht es der Koalitionsvertrag der Ampel-Parteien (S. 110) und man darf dieses Versprechen durchaus ernst nehmen. Schließlich waren es vor allem die damaligen Oppositionsparteien FDP, Bündnis90/Die Grünen und Die Linke, die im Jahr 2021 erstmals einen von vielen beteiligten Akteuren als grundsätzlich tragfähig eingestuften Entwurf eines Grundsätzegesetzes zur Ablösung der Staatsleistungen vorgelegt hatten. Ein zeitgleich vorgelegter Entwurf der AfD-Fraktion erwies sich dagegen schon im Ansatz als untauglich, weil er den Verfassungsauftrag zur Ablösung ignorierte und die Staatsleistungen schlicht auslaufen lassen wollte.
Der Entwurf von FDP, Bündnis90/Die Grünen und Die Linke nannte in § 1 explizit das Äquivalenzprinzip als zentralen Maßstab und zielte ausweislich der Begründung auf „vollständigen Ausgleich“. Dafür sollte der volle Wert der Staatsleistungen ersetzt werden und die Staatsleistungen sollten außerdem bis zu dessen vollständiger Erbringung weitergezahlt werden. Hinter dieser Zielsetzung steht jedoch ein methodisch sehr zweifelhafter originalistischer Ansatz, der mit der vollständigen Nichtberücksichtigung der in den letzten 100 Jahren geleisteten Zahlungen gegen den Zweck von Art. 138 WRV verstößt. Auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung aller Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften erweist er sich als verfassungsrechtlich problematisch.
Staatsleistungen im Sinne von Art. 138 Abs. 1 WRV
Der Begriff der „Staatsleistungen“ in Art. 138 Abs. 1 WRV umfasst einen relativ engen Kreis von regelmäßigen Zuwendungen des Staates an die Kirchen, die bereits vor 1919 durch Gesetz, Vertrag oder besondere Rechtstitel begründet wurden und eine Kompensation für kirchliche Vermögensverluste im Zuge der Säkularisationen darstellen. Wenn von der Ablösung von Staatsleistungen die Rede ist, dann geht es also nicht um die Kirchensteuer (die der Sache nach ein Beitrag der Kirchenmitglieder und nicht des Staates ist), nicht um Subventionen im Sozial- und Gesundheitssektor (die die Kirchen unter den gleichen Bedingungen erhalten wie private Träger der freien Wohlfahrtspflege) und auch nicht um die Kosten, welche dem Staat durch Organisation und Durchführung des Religionsunterrichts an staatlichen Schulen und die Einrichtung und den Erhalt theologischer Fakultäten an staatlichen Universitäten entstehen. Hinter den Staatsleistungen im Sinne des Art. 138 Abs. 1 WRV stehen vielmehr der historischen Herleitung entsprechend vor allem Kirchenbaulasten und Personal- oder Verwaltungskosten. In der Praxis werden die Staatsleistungen allerdings vielfach aus Praktikabilitätsgründen als Pauschbetrag ohne konkret rechtfertigende Zweckbindung in den allgemeinen Haushalt der Empfänger geleistet.
Staatsleistungen im Sinne des Art. 138 Abs. 1 WRV gibt es nur auf der Ebene der Länder. Ihr geschätztes Gesamtvolumen soll sich in diesem Jahr auf etwa 600 Mio. Euro belaufen. Anders als im Jahr 1919 macht das nur noch einen recht kleinen Anteil (ca. 2%) an den Haushalten der Kirchen aus. Sorge vor einer finanziellen Existenzgefährdung der Kirchen durch den Wegfall der Staatsleistungen – ein maßgebliches Motiv in der Nationalversammlung für die verfassungsrechtliche Verankerung – muss man also heute nicht mehr haben.
Die historische Grundentscheidung für die Beendigung der Staatsleistungen
Der Begriff der „Ablösung“ umschreibt die Aufhebung der auf Dauer wiederkehrend angelegten Zuwendungen an die Kirchen durch einen Einmalbetrag. Die in Art. 138 Abs. 1 WRV geschaffene Verpflichtung, die bestehenden Staatsleistungen gegen einen Ausgleich abzulösen, war ein Kompromiss: Entgegen der Position des Zentrums, das gerne die Staatsleistungen mit nur einvernehmlicher Aufhebbarkeit festgeschrieben hätte, entschied sich die Weimarer Reichsverfassung explizit für deren Ablösung. Zugleich wies sie aber auch eine auf radikale Trennung à la française gerichtete Vorstellung zurück, denn sie verlangte einen Ausgleich in Form einer Ablösesumme. Trotz aller Schwierigkeiten im Übrigen liegt in diesem Kompromiss die schon 1919 getroffene eindeutige Grundentscheidung, dass die Finanzbeziehungen zwischen Staat und Kirchen entflochten werden sollen und die Zahlung der Staatsleistungen endgültig eingestellt werden soll.
Die spätere Praxis konterkarierte diese beim Kompromiss getroffene Grundentscheidung allerdings vollständig. In Art. 173 WRV explizit garantierter Bestandteil des Kompromisses war, dass die Staatsleistungen bis zur Entscheidung über die Ablösung weitergezahlt würden. Der 1919 gefundene Kompromiss hatte also in der Rückschau einen geradezu paradoxen Effekt: Anstatt die intendierte zügige Ablösung zu erreichen, wurden die auf höchst unterschiedlichen, teilweise sogar ungeschriebenen Garantien beruhenden Verpflichtungen des Staates übergangsweise, nämlich bis zu ihrer endgültigen Ablösung, in Verfassungsrang erhoben und auf dieser Basis mehr als 100 Jahre lang weitergezahlt – viel länger, als sich dies der damalige Verfassungsgeber wohl hätte vorstellen können.
Darüber hinaus ließ der Kompromiss auch entscheidende weitere Fragen offen. Schon das anwendbare Verfahren ist nur unvollständig festgelegt, weil keine Aussagen zur Beteiligung der Länder, die die Ablösesummen aufbringen müssen, oder der Kirchen gemacht wurden. Vor allem aber verschob der Kompromiss die Bemessung der Höhe der Ablösungszahlungen in die Zukunft. In dieser Hinsicht erwies sich der Kompromiss als in echtem Sinne dilatorisch – bis heute hat es keine parlamentarische Mehrheit im Bundestag gegeben, die sich an die zentrale Frage der Wertbestimmung der Ablösesummen herangetraut hätte.
Fehlschlüsse einer originalistischen Verfassungsinterpretation
Der Entwurf von FDP, Bündnis90/Die Grünen und Die Linke aus dem Jahr 2021 versuchte, das Ziel des vollen Wertersatzes unter Heranziehung der Grundsätze des Bewertungsgesetzes (BewG) zu erreichen. Das Bewertungsgesetz dient dem Fiskus dazu, Vermögen für die Zwecke der Besteuerung zu bewerten. Dazu trifft es in § 13 Abs. 2 BewG Regelungen über die Bewertung „immerwährender Nutzungen und Leistungen“, die mit dem 18,6-fachen ihres Jahreswerts zu veranschlagen sind. Dies entspricht einer Ablösesumme von über 10 Mrd. Euro an die Kirchen. Die Kirchen legten in ihrer gemeinsamen Stellungnahme sogar noch deutlich höhere Berechnungsfaktoren für die Ablösesummen zugrunde.
Die Orientierung am vollen Wertersatz übersieht, dass durch die mehr als 100-jährige Untätigkeit des Gesetzgebers ein Dilemma entstanden ist. Bei einer rein auf die normative Regelung des Art. 138 Abs. 1 WRV gerichteten, und insofern originalistischen Betrachtung erscheint der volle Wertersatz plausibel: Die Weiterzahlung wäre demnach eine verfassungsrechtlich garantierte Vermögensposition. Die Ablösung müsste Wertersatz leisten, würde aber ex nunc erfolgen und nicht zurückwirken; bisherige Zahlungen als Staatsleistung wären dementsprechend nicht auf die Ablösung anzurechnen. Daher rührt auch das gelegentlich zu lesende Argument, eine Miete werde ja auch dann nicht zum Kauf, wenn der über die Jahre gezahlte Mietzins den ursprünglichen Wert der Sache deutlich übersteige (vgl. etwa hier und hier).
Auf der anderen Seite – und insofern hinkt der Vergleich mit der Miete deutlich – ist die Regelung in Art. 138 Abs. 1 WRV klar auf Beendigung der Dauerleistung gerichtet. Der formulierte Verfassungsauftrag ist der einer Ablösung der Staatsleistungen, nicht einer Fortzahlung. Auch kann kein ernsthafter Zweifel bestehen, dass der mit den Staatsleistungen verfolgte Ausgleichzweck, insbesondere die Entschädigung für Vermögensverluste im Zuge der Säkularisierung, längst (über-) erfüllt ist. Materiell haben also Positionen, die eine Berücksichtigung bzw. Anrechnung der bereits gezahlten Staatsleistungen einfordern, durchaus ihre Berechtigung. In den ersten Jahren der Geltung der WRV mag ein voller Wertersatz nachvollziehbar gewesen sein. Nach mehr als 100 Jahren hat eine rein historisch-normative Betrachtung ihre legitimierende Wirkung verloren. Hinter der Forderung nach vollem Wertersatz scheint methodisch ein erstaunlicher Originalismus bei der Verfassungsauslegung auf, wie er in Deutschland eigentlich nirgends vertreten wird. Deshalb ist neueren Stimmen in der Literatur beizupflichten, die anstelle eines vollen Ersatzes nur einen angemessenen Ausgleich verlangen. So formuliert es übrigens auch Art. 18 Abs. 3 des Konkordats mit dem Heiligen Stuhl aus dem Jahr 1929.
Anderen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften droht zusätzliche Ungleichbehandlung
Hinzu tritt ein Gleichbehandlungsproblem, das bislang zu wenig berücksichtigt wird. Die Orientierung an den Säkularisierungen des 19. Jahrhunderts und dem Bestand des Jahres 1919 hat eine Privilegierung der christlichen Kirchen im Vergleich zu anderen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften zur Folge. Das ist den Haushaltsgesetzgebern in den Ländern schon länger bewusst und sie haben sich deshalb vielfach dafür entschieden, auf freiwilliger Basis – und mit teilweise expliziten Hinweisen auf Gleichbehandlungserfordernisse – auch anderen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften entsprechende zweckungebundene, allgemeine Zuwendungen zu zahlen (vgl. z.B. die Vorbemerkung zu Kapitel 05 52 des Bayerischen Haushaltsplans 2021, S. 265). Diese Zahlungen machen darauf aufmerksam, dass auch die Landesgesetzgeber davon ausgehen, dass die allein historische Rechtfertigung mit dem Ausgleich für Vermögensverluste im 19. Jahrhundert schon länger nicht mehr trägt.
Aber: Diese Praxis kommt – soweit ersichtlich – überwiegend Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften zugute, die als Körperschaften des öffentlichen Rechts (KdöR) verfasst sind. Während also beispielsweise in Bayern für den Bund für Geistesfreiheit als KdöR eine Ausgleichzahlung erfolgt, gibt es in den entsprechenden Kapiteln der Länderhaushalte nirgends vergleichbare, zweckungebundene Zuweisungen an muslimische Gemeinschaften. Inwiefern die rechtliche Organisationsform ein geeignetes Kriterium für die Einbeziehung in entsprechende Leistungen sein soll, erschließt sich nicht. Hierin liegt eine gleichheitswidrige Benachteiligung muslimischer (und anderer nicht erfasster) Gemeinschaften. Diese Ungleichbehandlung würde durch einen vollen Wertersatz für die nach Art. 138 Abs. 1 WRV abzulösenden Staatsleistungen weiter verschärft.
Ein angemessener Ausgleich muss die bisherigen Leistungen berücksichtigen
Geschuldet ist nach allem kein am Äquivalenzprinzip orientierter voller Wertersatz, sondern nur ein angemessener Ausgleich. Wenn der Gesetzgeber jetzt tätig wird, so muss er sehen, dass er einen mehr als 100 Jahre alten Verfassungsauftrag nachholt. Dies lässt sich nicht bewerkstelligen, indem man schlicht genau jene Rechenoperationen anstellt, die eigentlich in den frühen 1920er Jahren erforderlich gewesen wären. Vielmehr muss eine wertende Gesamtschau erfolgen, bei der einerseits zu berücksichtigen ist, dass der Zweck einer Entschädigung für Säkularisierungen des 19. Jahrhunderts lange erfüllt ist und jede weitere Zahlung allein an die christlichen Kirchen die ohnehin bereits bestehende Ungleichbehandlung anderer Religionsgemeinschaften verstärkt. Auf der anderen Seite lässt sich nicht bestreiten, dass der Auftrag der Ablösung aus Art. 138 Abs. 1 WRV bislang nicht umgesetzt wurde. Daraus resultieren Vertrauenstatbestände, die man nicht ignorieren kann. Nur für diese gilt es jetzt eine Richtgröße zu finden.
