02 November 2021

Ein Ausschluss aus der EU ist als Ultima-Ratio-Maßnahme möglich

Am 7. Oktober 2021 hat das polnische Verfassungsgericht eine Entscheidung erlassen, die sich nur mit dem Zünden einer Bombe vergleichen lässt.1)Polnisches Verfassungsgericht, Entscheidung vom 7. Oktober 2021, No. K 3/21. Das Gericht erklärte, dass zentrale Bestimmungen des EU-Primärrechts mit den Vorgaben des polnischen Verfassungsrechts unvereinbar seien, wenn ihnen einen Auslegung zugeschrieben würde, die die Stellung Polens als souveräner Staat oder seine konstitutionelle Autonomie beeinträchtigt. Die Bindungswirkung des (von Polen unterzeichneten) EU-Primärrechts und sein Vorranganspruch werden damit in einem Zentralbereich der europäischen Integration in Frage gestellt. Zugleich gibt das polnische Verfassungsgericht den EU-Organen (unter Einschluss des EuGH) einen verfassungsrechtlich vorgegebenen Entwicklungskorridor vor: Eine künftige Integrationsentwicklung, die diesen Korridor verlässt, soll mit der polnischen Verfassung unvereinbar und für Polen unverbindlich sein. Die vom polnischen Verfassungsgericht entwickelten Maßstäbe sind hochgradig unbestimmt und eröffnen der polnischen Regierung damit weite Verhandlungsräume.

Mit der Entscheidung vom 7. Oktober 2021 eskaliert ein Konflikt, der schon seit längerem schwelt. Hintergrund sind liberal-demokratische und rechtsstaatliche Regressionserscheinungen, die in Polen seit dem Regierungsantritt der PIS-Regierung im Jahr 2015 zu beobachten sind. Die EU-Organe und die übrigen EU-Mitgliedstaaten müssen sich der Frage stellen, wie auf eine Entwicklung zu reagieren ist, in der es nicht mehr nur um den Streit um die Vertragskonformität von Maßnahmen der EU-Organe geht, sondern um eine Infragestellung der Bindungswirkung des Vertragsrechts als solchem.

Idealtypisch lassen sich zwei Reaktionsformen unterscheiden. EU-Föderalisten werden nach Wegen und Mitteln suchen, den vertikalen Druck auf die polnischen Staatsorgane zu erhöhen, um eine Rückkehr auf den integrationspolitisch vorgesehenen Weg zu erzwingen. Aus dieser Sicht geht es darum, den inzwischen reichhaltigen „Instrumentenkasten“ daraufhin durchzusehen, welches Instrument allein oder in Kombination möglichst hohen Druck entfaltet – bis hin zum Beugezwang, den der EuGH bei der Nichtbeachtung seiner Entscheidungen vorsehen kann. Aus dieser Sicht geht es darum, einen EU-Mitgliedstaat für seine Fehlentwicklung zu disziplinieren. Dahinter steht ein integrationspolitisches Grundverständnis, das die EU nicht mehr als bloßer Agent der mitgliedstaatlichen Prinzipale begreift. Die EU hat danach ihre Eigenschaft als Zweckverband überwunden, ist zu einem Gemeinwesen geworden, das sich – im Zusammenspiel mit den Mitgliedstaaten – auf eine liberal-demokratische Grundorientierung stützt und im Lichte dieser Grundorientierung eine gemeinwohlorientierte Politik betreibt. Entscheidend ist, dass EU-Föderalisten eine Verantwortung der EU dafür erkennen wollen, eine gleichlaufende politische Grundorientierung auch in den EU-Mitgliedstaaten zu erhalten. Das „Prinzipal-Agent-Verhältnis“ von Mitgliedstaaten und EU kehrt sich dadurch um: Die EU-Organe schreiben den mitgliedstaatlichen Verfassungsorganen vor, was sie zu tun und zu unterlassen haben.

Der (konservativen) Gegenposition zufolge hat sich diese Vision in der heutigen EU bislang weder vertragsrechtlich noch politisch materialisiert. Wer sie verfolgt, zielt auf eine Überkonstitutionalisierung der EU, die weder vom politischen Willen einer europäischen politischen Gemeinschaft noch von hinreichenden Legitimitätsstrukturen getragen wird. Beim gegenwärtigen Entwicklungsstand der Integration ist es danach allein konsequent und angemessen, die in Polen zu beobachtenden Regressionen als Problem anzusehen, das die Stellung der betroffenen Staaten als Mitglieder in einem Club berührt. Vollzieht sich in einem Mitgliedstaat eine Entwicklung, die mit den in Art. 2 EUV umschriebenen Bedingungen einer Mitgliedschaft in der EU unvereinbar ist, geht es dieser Sichtweise zufolge nicht darum, mit immer mehr Druck eine Rückkehr zu dem integrationspolitisch erwünschten Verhalten zu erzwingen. Es geht insofern auch nicht darum, mit Druck und Beugezwang eine Verhaltensumkehr zu veranlassen. Vielmehr geht es darum, die Unvereinbarkeit des Verhaltens mit dem Mitgliedschaftsstatus vor Augen zu führen. In letzter Konsequenz bedeutet eine fortdauernde Fehlentwicklung der Idee nach ein Ausscheiden aus der EU. Aus dieser Warte liegt es auf der Hand, dass die beschriebenen Regressionen eine Herausforderung sind, über die im Kreis der „peers“, also der anderen EU-Mitgliedstaaten, entschieden werden muss.

Dahinter steht die Einsicht, dass es in der Architektur der EU nicht nur Bereiche gibt, in denen der Modus supranationaler Steuerung durch die EU-Organe zum Tragen kommt. Es gibt auch Bereiche, in denen kontraktualistische Strukturen bestehen, in denen Entscheidungen im Modus zwischenstaatliche Verständigung der Clubmitglieder getroffen werden.2)Beispiele: Über den Beitritt zur EU entscheidet der Europäische Rat; die Beitrittsbedingungen werden in einem Vertrag zwischen den EU-Mitgliedstaaten und dem aufnahmewilligen Staat festgelegt (Art. 49 EUV). Ein austrittswilliger Staat erklärt seine Absicht gegenüber dem Europäischen Rat (Art. 50 EUV); das Austrittsabkommen wird vom Rat (mit Zustimmung des Europäischen Parlaments) geschlossen. Beide Bereiche weisen Überschneidungen auf. Sicher ist jedenfalls, dass es bei der Reaktion auf grundsätzliche mitgliedstaatliche Regressionserscheinungen, durch die Vertragsbindung als solche in Frage gestellt wird, um einen Problemfall handelt, auf den kontraktualistisch reagiert werden muss.

Im EU-Vertrag wird das Szenario einer dauerhaften und schwerwiegenden Fehlentwicklung (jenseits der in Art. 7 EUV vorgesehenen Schritte) nicht bis zum Ende normativ beantwortet. Wenn das Art. 7-Verfahren nicht zu Sanktionen führt (oder die danach ergriffenen Sanktionen keine Wirkung zeigen), ist die EU nicht zur Untätigkeit verurteilt. Keine Gemeinschaft muss es hinnehmen, wenn sich ein Mitglied dauerhaft und schwerwiegend von den eingegangenen oder impliziten Verpflichtungen abwendet. In jeder sozialen oder rechtlichen Gemeinschaft gibt es Ausschluss- bzw. Beendigungsmechanismen, mit denen sich diese Gemeinschaft vor den Schäden schützt, die ein einzelnes Mitglied anrichten kann. Auch wenn das EU-Primärrecht keine ausdrückliche Vorschrift vorsieht, steht den EU-Mitgliedstaaten die völkerrechtliche Kompetenz zu, den Vertrag im Verhältnis zwischen ihnen und dem vertragsbrüchigen Staat zu beenden (Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK bzw. entsprechendes Völkergewohnheitsrecht). Für die Annahme, dass die Gründungsstaaten und Träger einer Internationalen Organisation wie der EU auf dieses grundlegende und elementare Recht verzichtet hätten,  gibt es keine Anhaltspunkte, ebenso wenig für die Annahme, dass das EU-Recht insofern ein geschlossenes Regime darstellt, das den Rückgriff auf völkerrechtliche Regeln grundsätzlich ausschlösse. Unionsrechtlich ist allein festgelegt, dass zunächst das Verfahren nach Art. 7 EUV bemüht werden muss, um den vertragsbrüchigen Mitgliedstaat zur Beachtung der Vorgaben von Art. 2 EUV zu veranlassen. Das Verfahren schließt die im Völkerrecht angelegten Reaktionsmöglichkeiten aber nicht aus.

Eine Vertragskündigung ist den übrigen EU-Mitgliedstaaten nur möglich, wenn es sich um eine erhebliche Verletzung handelt (Art. 60 Abs. 3 WVRK: „material breach“). Die Beendigungsmöglichkeit nach Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK besteht vor allem, wenn der betreffende Mitgliedstaat eine für die Erreichung des Vertragsziels oder -zwecks wesentliche Bestimmung verletzt (Art. 60 Abs. 3 lit. b) WVRK). Ob diesen Anforderungen bereits dann entsprochen ist, wenn ein Mitgliedstaat nicht bereit ist, einer richterlichen Interpretation des EU-Primärrechts zu folgen, die ihrerseits rechtsfortbildend ist, erscheint zweifelhaft. Sicher ist aber, dass diese Voraussetzung gegeben ist, wenn sich ein Mitgliedstaat von der Verpflichtung freispricht, das Vertragsrecht (in einer bestimmten Auslegung) beachten zu müssen. In diesem Fall ist regelmäßig auch die Schwelle des Art. 60 Abs. 3 lit. a) WVRK überschritten: Der Mitgliedstaat lehnt den Vertrag dann ab.

Die Anwendung von Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK muss dem Grundsatz der gegenseitigen Loyalität entsprechen und muss Treu und Glauben respektieren. Die Erfolglosigkeit eines Vorgehens nach Art. 7 EUV muss offenkundig sein; dem betreffenden EU-Mitgliedstaat muss eine angemessene Reaktionszeit eingeräumt werden. Der politische Wille der anderen EU-Mitgliedstaaten, vom Instrument der Vertragsbeendigung nach Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK Gebrauch zu machen, muss hinreichend klar kommuniziert werden. Es wäre zu bedenken, der Bevölkerung des betreffenden Mitgliedstaats die Möglichkeit zu geben, bei einer Wahl die unionsrechtswidrig agierende Regierungsmehrheit abzuwählen. Dies würde bedeuten, dass zwischen der Ankündigung eines Vorgehens nach Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK und der Anwendung dieser Kompetenz eine Präsidenten- bzw. Parlamentswahl liegen sollte.

Die Entscheidung über die Beendigung der Mitgliedschaft nach Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK sollte so getroffen werden, dass die Möglichkeit besteht, mit dem betreffenden EU-Mitgliedstaat ein Austrittsabkommen auszuhandeln. Sollte sich der EU-Mitgliedstaat weigern, würde es zu einem harten Ausscheiden kommen – mit allen nachteiligen Folgen für die EU und den betreffenden (früheren) Mitgliedstaat. Man wird hiermit zur Vermeidung weiterer Schäden leben müssen – so, wie dies auch bei Fehlen eines Austrittsabkommens nach Art. 50 EUV der Fall sein kann.

Fazit: Nur integrationspolitische Traumwandler könnten die Position zu vertreten, dass es keine rechtliche Möglichkeit gibt, einen EU-Mitgliedstaat, der die Mitgliedschaftsbedingungen dauerhaft missachtet, den Status zu entziehen. Natürlich empfiehlt es die politische Klugheit, von dieser „nuklearen Option“ nur dann Gebrauch zu machen, wenn keine politische Entwicklung absehbar ist, die zur Folge hätte, dass der betreffende Mitgliedstaat den mit der Mitgliedschaft verbundenen Erwartungen wieder entsprechen wird. Die Möglichkeit des Gebrauchs des Instruments muss so kommuniziert werden, dass die Wahlbevölkerung in dem Mitgliedstaat in der Lage ist, im Rahmen einer Wahl auf die Fehlentwicklung zu reagieren. Entscheidet sich die mitgliedstaatliche Bevölkerung in dieser Situation dazu, die bisherige Regierung zu bestätigen, dann ist es nicht unangemessen, Konsequenzen zu ergreifen.

References

References
1 Polnisches Verfassungsgericht, Entscheidung vom 7. Oktober 2021, No. K 3/21.
2 Beispiele: Über den Beitritt zur EU entscheidet der Europäische Rat; die Beitrittsbedingungen werden in einem Vertrag zwischen den EU-Mitgliedstaaten und dem aufnahmewilligen Staat festgelegt (Art. 49 EUV). Ein austrittswilliger Staat erklärt seine Absicht gegenüber dem Europäischen Rat (Art. 50 EUV); das Austrittsabkommen wird vom Rat (mit Zustimmung des Europäischen Parlaments) geschlossen.

SUGGESTED CITATION  Nettesheim, Martin: Ein Ausschluss aus der EU ist als Ultima-Ratio-Maßnahme möglich, VerfBlog, 2021/11/02, https://verfassungsblog.de/ein-ausschluss-aus-der-eu-ist-als-ultima-ratio-masnahme-moglich/, DOI: 10.17176/20211102-173146-0.

6 Comments

  1. Henner Gött Mi 3 Nov 2021 at 09:19 - Reply

    Lieber Herr Professor Nettesheim,

    ich möchte einige Ihrer Aussagen kritisch hinterfragen. In der Tat enthalten die Unionsverträge keine explizite Regelung zum Ausschluss eines Mitgliedstaats. Allerdings kann deswegen noch nicht umstandslos auf Art. 60 WVK zurückgegriffen werden. Die Anwendbarkeit von Art. 60 WVK steht ihrerseits unter dem Vorbehalt anderslautender (geschriebener und ungeschriebener) Regeln des Unionsrechts (s. Art. 5 WVK). Die Frage der Zulässigkeit eines Ausschlusses wird also zunächst unionsrechtlich zu beantworten sein (wobei dann auch die Frage des Schweigens der Verträge behandelt werden muss), bevor auf das allgemeine Völkerrecht rekurriert wird.

    Auch Ihre Aussage, dass es in jeder rechtlichen Gemeinschaft Ausschlussmechanismen gebe, ist im Kontext EU/Polen zumindest erklärungsbedürftig. Im GG sucht man zB den Ausschluss einzelner Bundesländer vergebens. Und auch bei klassischen internationalen Organisationen (deren Gründungsverträge ja idR den Ausschluss auch nicht explizit regeln) ist die Frage alles andere als geklärt und die ohnehin spärliche Praxis eher situativ-improvisierend als regelgeleitet (plakatives Beispiel: der „Ausschluss“ Apartheid-Südafrikas aus der ILO).

    Schließlich hadere ich mit den von Ihnen beschriebenen Idealtypen der Reaktion bzw. den daraus gezogenen Folgerungen. Würde ein „Föderalist“ wirklich die Aufgabe der Erhaltung der Gemeinschaft allein den Organen der Union zuweisen und nicht zumindest auch den Mitgliedstaaten aufgeben, die dann auch auf das Instrumentarium des „Clubs“ zurückgreifen würden? Und zeigt nicht die Praxis innerhalb der zahlreich bestehenden internationalen „Clubs“ eine klare Tendenz zur Erhaltung des jeweiligen Zusammenschlusses selbst bei schweren Verstößen einzelner Mitglieder gegen die Organisationsregeln? Natürlich dürfen Idealtypen vereinfachen und stilisieren, aber ich bin mir nicht sicher, ob die Gegenüberstellung der im Beitrag genannten Idealtypen in dieser eindeutigkeit und mit allen im Beitrag genannten Konnotationen (zB der Gegensatz Zweckverband vs Gemeinschaft) durchzuhalten ist, ohne als Deutungsschema an Kraft zu verlieren.

    Freundliche Grüße aus Berlin
    Henner Gött

    • B.N. Mi 3 Nov 2021 at 12:09 - Reply

      Interessanter wäre ein Vergleich zu Art. 8 der Satzung des Europarates gewesen, den man im Beitrag m.E. hätte bringen können (Aktivierung durch das Minister-Komitee mit 2/3-Mehrheit). Obwohl Art. 8 der Europaratsatzung im Vergleich zu Art. 7 EUV einige theoretische Vorteile hat, zeigen die (bisherigen) praktischen Schwierigkeiten in seiner Umsetzung bezüglich Russland und der Krim-Annexion, dass auch so eine Vorschrift nicht das praktische Non-Plus-Ultra ist (https://www.deutschlandfunk.de/russland-und-der-europarat-wie-gehen-wir-mit-staaten-um-die.795.de.html?dram:article_id=448802). Gleichwohl denke ich, dass die EU mit einem Konstrukt wie Art. 8 der Europaratsatzung anstatt Art. 7 EUV jetzt besser dastünde (allein um ein richtiges Druckmittel zu haben). Ich frage mich schon, warum man sich damals vor 2009 nicht stärker an Art. 8 der Europaratsatzung orientiert hat und diesen zahnlosen Tiger Art. 7 EUV kreiert hat (aber gut, hinterher ist man immer schlauer).

      • Heinz Müller-Heuwinkel Mi 3 Nov 2021 at 14:31 - Reply

        Der Vergleich mit Art. 8 ER-Satzung, eine der wenigen expliziten Ausschlussregelungen in Statuten int. Organisationen, wirft umso mehr die Frage auf, ob eine Ausschlussmöglichkeit im Unionsrecht wirklich, wie Verf. behauptet, implizit vorgesehen ist. Den Verhandlern der Römischen Verträge und aller Nachfolgeverträge musste das Beispiel Europarat doch deutlich vor Augen gestanden haben.

        • B.N. Do 4 Nov 2021 at 10:31 - Reply

          Genau den Gedanken hatte ich auch. Folgende Spekulation (habe leider gerade keine Online-Recherchekapazitäten): Vielleicht wollten sich die Verhandler der EU-Verträge gerade bewusst von Art. 8 Europaratsatzung abgrenzen, um mit der EU nicht wie eine „klassische internationale Organisation alten Typs“ dazustehen (Stichwort Integrationsgedanke). Im Prinzip hat ja der EuGH mit Van Gend en Loos den „Autonomieweg“ vorgepflastert, was man in der unten von Oliver Plesch zitierten Entscheidung gut erkennen kann (vor allem Rn 65 ist eine deutliche Ansage). Vielleicht muss man wohl anerkennen, dass die EU aus der Völkerrechtsperspektive vielleicht doch mehr ein „self-contained regime“ als ein „special regime“ ist.

  2. Stupor Mundi Mi 3 Nov 2021 at 11:32 - Reply

    Auch wenn die Idee einen gewissen Charme hat, teile ich die Bedenken, ob hier (aus Unionssicht) ohne Weiteres auf allgemeines Völkerrecht zurückgegriffen werden kann.

    Entscheider erscheint mir allerdings folgende Frage: Was wäre durch ein solches Vorgehen denn gewonnen? Auch im Rahmen von Art. 60 WVK stünde man doch letztlich vor dem selben Dilemma wie bei dem Art. 7 EUV-Verfahren: In beiden Fällen ist Einstimmigkeit erforderlich, die aus bekannten Gründen politisch nicht gegeben ist. Oder lässt sich Art. 60 Abs. 2 WVK auch so auslegen (contra legem), dass man mehrere Mitgliedstaaten gleichzeitig ausschließen kann? (Genauso könnte aber wiederum auch bei Art. 7 EUV argumentieren.)

    Wie man es auch dreht und wendet – Ich sehe keinen Vorteil gegenüber den Mechanismen, die die Verträge selber vorsehen. Im Gegenteil – man schwächt sie letztlich, wenn man sie nicht völlig ausschöpft und stattdessen auf das allgemeine Völkerrecht zurückzugreifen versucht.

  3. Oliver Plesch Mi 3 Nov 2021 at 13:21 - Reply

    Was aus meiner Sicht zu kurz kommt is eine Würdigung der RN 44 + 45 bzw. 65 aus C621:18 die sich zwar primär auf Art. 50 EUV beziehen aber auch eine Aussage über völkerrechtliche Regelungen treffen (hier die Verdrängung durch EU-Recht) bzw. das keine Staat gegen seinen Willen gezwungen werden kann aus der Union auszutreten.

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