Eine erleichternde Entscheidung
Der Eigenmittelbeschluss im Eilverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht
Mit seinem Eilbeschluss vom 15. April 2021 hat das Bundesverfassungsgericht den Weg zur Ratifikation des Eigenmittelbeschlusses 2020 von deutscher Seite geebnet. Der zuvor verschiedentlich geäußerten Mutmaßung, der Hängebeschluss vom 26. März 2021 könnte auf eine andere Entscheidung hindeuten, ist damit der Boden entzogen. Vielmehr hat sich bestätigt, dass der Hängebeschluss schlicht deshalb geboten war, weil das Gericht in einer Situation anscheinend sehr unklarer Kommunikation mit dem Bundespräsidialamt – zur Wahrung des Rechts – verlässlich sicherzustellen hatte, dass es vorerst nicht zur Gesetzesausfertigung kommt.
Bestätigung der Maßstäbe – Umgrenzung der summarischen Prüfung
Der Maßstäbeteil der Eilentscheidung überrascht nicht. Die hergebrachten Rechtsprechungslinien werden fortgeführt. Sehr ausführlich wird die eigene Judikatur zitiert. Das Gericht versichert sich hier seiner selbst, sucht Legitimation und vermittelt Verlässlichkeit in Kontinuität. Es wird bestätigt, dass Ratifizierungsgesetze, denen das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz zutreffend zugeordnet wird, schon vor der Verkündung verfassungsgerichtlich überprüft werden können, um eine vorzeitige Außenbindung zu verhindern. Die Maßstäbe einer Eilentscheidung nach § 32 BVerfGG werden ebenso dargelegt wie die gefestigten und mittlerweile fein ziselierten Kategorien und Anforderungen des Europaverfassungsrechts.
Auffällig ist allerdings, dass das Bundesverfassungsgericht die summarische Prüfung der Rechtslage, die im Eilrechtsschutzverfahren zu einem Ratifizierungsgesetz geboten sein kann, ausdrücklich auf die Identitätskontrolle nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3, Art. 79 Abs. 3 GG konzentriert („insbesondere“; Rz. 70). Zudem wird ausgeführt, dass es keiner summarischen Prüfung bedürfe, „soweit die Einstufung einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union als Ultra-vires-Akt in Rede steht“ (Rz. 72). Denn diesbezüglich kämen später eine Nichtigerklärung durch den EuGH oder das Bundesverfassungsgericht in Betracht. Der Raum, den sich das Bundesverfassungsgericht im Hauptsacheverfahren im Bereich der Ultra-vires-Kontrolle offenhält, erscheint schon danach deutlich weiter als der Raum im Bereich der Identitätskontrolle, die jedenfalls summarisch schon im Eilverfahren vorgenommen wird.
Keine Übertragung von Hoheitsrechten
Das Bundesverfassungsgericht stellt fest, dass weder der Eigenmittelbeschluss 2020 noch die Verordnung (EU) 2020/2094, die das Aufbauinstrument „Next Generation EU“ (NGEU) regelt, eine Übertragung von Hoheitsrechten im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG bewirken würden. Das Integrationsprogramm und das Spektrum der der EU zugewiesenen Einzelermächtigungen würden durch diese Rechtsakte nicht geändert (Rz. 79). Vielmehr gehe der Gesetzgeber – hier wird die Gesetzesbegründung zitiert – davon aus, dass der Eigenmittelbeschluss in Art. 311 Abs. 3 AEUV und die Kreditaufnahmeermächtigung der Kommission zur Finanzierung von NGEU in Art. 122 AEUV ihre Grundlagen fänden.
Das Gericht widerspricht hier den Antragstellerinnen und Antragstellern, die keine hinreichende Rechtsgrundlage für die Maßnahmen sehen. Es bleibt in der Eilentscheidung offen, warum in der Gesetzesbegründung dann gleichwohl Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG i. V. m. § 3 Abs. 1 IntVG als einschlägig und verfahrensleitend betrachtet werden (BT-Drs. 19/26821, S. 2). So knapp das Bundesverfassungsgericht diesen Punkt behandelt, so wenig trivial ist er. Denn er betrifft die wichtige Frage, ob der Eigenmittelbeschluss Primärrechtsqualität oder jedenfalls die normative Kraft hat, der Union Kompetenzen zu verschaffen, die sie zuvor (möglicherweise) nicht hatte – namentlich eine Verschuldungskompetenz. Wenn das Bundesverfassungsgericht eine Übertragung von Hoheitsrechten durch die in Rede stehenden Rechtsakte ablehnt, wird damit der Rahmen der weiteren Prüfung, insbesondere der Ultra-vires-Prüfung, in bestimmter Weise gesetzt.
Möglichkeit vs. Wahrscheinlichkeit einer Identitätsverletzung
Die folgenden Ausführungen zum Maßstab der Verfassungsidentität nehmen die seit dem Maastricht-Urteil, dem Lissabon-Urteil und den bisherigen Entscheidungen zu Euro-Rettungsmaßnahmen geläufigen Konkretisierungen und Formulierungen auf. Es wird unterstrichen, dass das Budgetrecht des Bundestages und seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung unverfügbarer Teil des durch Art. 20 Abs. 1 und 2, Art. 79 Abs. 3 GG geschützten und durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG subjektivrechtlich bewehrten Demokratieprinzips sind. Unmittelbar auf die Lissabon-Entscheidung geht die – auch für die Perspektiven der Einführung von EU-Steuern relevante – Aussage zurück, dass der Bundestag „über alle wesentlichen Einnahmen und Ausgaben“ zu entscheiden habe (Rz. 84 mit entsprechenden Verweisen). Insbesondere aus der Rechtsprechung zu den Euro-Rettungsmaßnahmen stammt die Formulierung, dass „keine dauerhaften Mechanismen“ begründet werden dürfen, „die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind“ (Rz. 85).
In der Subsumtion kommt das Bundesverfassungsgericht zu einem – wie auch Martin Nettesheim (Verfassungsblog, 21.4.2021) schon hervorgehoben hat – bemerkenswert vermittelnden Ergebnis. Einerseits wird festgestellt, dass die „Möglichkeit“ (Rz. 91) einer Identitätsverletzung durch den Eigenmittelbeschluss 2020 bestehe. Das Gericht zitiert dabei ausführlich aus dem Vorbringen der Antragstellerinnen und Antragsteller und formuliert im Konjunktiv. So belaufe sich das maximale Haftungsrisiko für den Bundeshaushalt auf circa 770 Mrd. Euro. Ein verbindlicher Tilgungsplan für die durch die Kommission aufzunehmenden Mittel fehle. Die Verpflichtungslage erstrecke sich weit über den aktuellen Mehrjährigen Finanzrahmen hinaus. Auch sei nicht ausgeschlossen, dass vor dem Hintergrund der auffälligen Übersicherung infolge der signifikanten Erhöhung der Eigenmittelobergrenzen in Zukunft weitere Covid 19-Folgenbewältigungsprogramme aufgelegt werden.
Andererseits kommt das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der summarischen Prüfung auf Begründetheitsebene aber zu dem Ergebnis, dass sich eine „hohe Wahrscheinlichkeit“ für einen Verstoß gegen die Verfassungsidentität nicht feststellen lasse (Rz. 95). In diesem Zusammenhang betont das Gericht zunächst, dass sich eine auf dem Demokratieprinzip beruhende Kontrolle der Übernahme von Zahlungsverpflichtungen auf eine „evidente Überschreitung von äußersten Grenzen“ beschränken müsse (Rz. 96). Ein Identitätsverstoß liege erst dann vor, wenn die Haushaltsautonomie für einen nennenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerliefe. Auch verfüge der Gesetzgeber über einen weiten Einschätzungsspielraum hinsichtlich der Risiken des Haftungseintritts und der zu erwartenden Folgen für die künftige Handlungsfreiheit.
Nachdem der Boden in dieser Weise bereitet ist, nimmt das Bundesverfassungsgericht die tatsächliche Verpflichtungslage durch den Eigenmittelbeschluss 2020 und die Begleitregelungen juristisch sehr genau in den Blick und stellt nüchtern und zutreffend fest, dass die Haftung Deutschlands im Rahmen von NGEU klar nachrangig zur Union, dem Umfang nach auf bezifferbare und in der absoluten Maximalhöhe gedeckelte pro-rata-Anteile wie auch zeitlich begrenzt ist. Den Antragstellerinnen und Antragstellern hält das Gericht vor, diese Begrenzung und die sehr überschaubare Wahrscheinlichkeit der Verwirklichung des vollen Haftungsrisikos zulasten Deutschlands nicht hinreichend berücksichtigt zu haben.
So ergibt sich der Gesamteindruck, dass das Bundesverfassungsgericht über die Frage eines Identitätsverstoßes zwar erst im Hauptsacheverfahren entscheiden will, aber viel dafür spricht, dass es einen solchen nicht uneingeschränkt feststellen wird. Eine tragende Rolle könnte wiederum die Betonung einer hinreichenden Parlamentsbeteiligung im Zuge des Rechtsvollzugs erlangen. Das Gericht unterscheidet sehr klar zwischen der tatsächlichen Rechtslage und dem, was manche Protagonisten einschließlich des Bundesfinanzministers mit der Entwicklung verbinden. Als mit einem konkreten Antragsgegenstand befasstes Gericht enthält sich das Bundesverfassungsgericht an dieser Stelle richtigerweise jeglicher maßregelnden Aussagen über mögliche weitere Integrationsschritte. Gleichzeitig wird man in der Betonung der Haftungsbegrenzung freilich einen Hinweis darauf sehen können, dass ein weniger klar begrenztes Haftungsregime verfassungsrechtlich ganz anders zu beurteilen sein könnte.
Die offene Ultra-vires-Frage
Zur Ultra-vires-Frage bleibt das Bundesverfassungsgericht dagegen deutlich offener. Dies zeigt sich erstens darin, dass das Gericht – wie schon erwähnt – nicht davon ausgeht, dass der Eigenmittelbeschluss Hoheitsrechte in einer Weise überträgt, die die Kompetenzlage verändert. Zweitens enthält sich das Gericht in der Eilentscheidung ausdrücklich der summarischen Prüfung eines Ultra-vires-Verstoßes. Und drittens zitiert das Gericht das diesbezügliche Vorbringen der Antragstellerinnen und Antragsteller ohne weitere Bemerkungen und bezeichnet dieses Vorbringen als unter Zulässigkeitsgesichtspunkten „hinreichend“ (Rz. 92). Eine mögliche Überschreitung von Art. 311 Abs. 3 AEUV durch Art. 4 und Art. 5 des Eigenmittelbeschlusses 2020 (Kreditaufnahme) wird ebenso ins Spiel gebracht wie eine eventuelle Unvereinbarkeit von Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Satz 1 des Eigenmittelbeschlusses (Abruf zusätzlicher Mittel bei Ausfall eines Mitgliedstaates) mit der No-bail-out-Klausel des Art. 125 Abs. 1 AEUV.
Insoweit bleibt das Hauptsacheverfahren mit besonderer Spannung abzuwarten. Möglicherweise ist die Ultra-vires-Frage auch der greifbare Ansatzpunkt, um – im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens nach Art. 267 AEUV – erneut mit dem EuGH in Austausch zu treten.
Weitsichtige Folgenabwägung
Weitsichtig zeigt sich das Gericht in der Folgenabwägung, die an die Verneinung einer offensichtlichen Unzulässigkeit oder Unbegründetheit des Antrags anschließt und im Ergebnis entscheidend ist. Das Gericht betont, dass das Hauptsacheverfahren „voraussichtlich einen erheblichen Zeitraum in Anspruch nehmen“ wird und einschließlich einer möglichen Vorabentscheidung des EuGH, von der hier wiederum klar die Rede ist, „insgesamt zwei bis drei Jahre“ dauern könne (Rz. 105).
Dieser zeitlichen Perspektive stellt das Gericht die Dringlichkeit der Bewältigung der Covid 19-Pandemie gegenüber. Dass auch die außen- und europapolitischen Verwerfungen erwogen werden, die eine Stattgabe des Antrags nach sich ziehen könnte, ist erfreulich. Bei der Abfassung dieser Entscheidungspassage dürften die Erfahrungen mit der PSPP-Entscheidung vom Mai 2020 – gleich wie sie in der Sache einzuordnen ist – im Hinterkopf gewesen sein. Ausdrücklich weist das Gericht auf das deutsch-französische Verhältnis, die Gefahr einer „Erschütterung“ der außen- und europapolitischen Glaubwürdigkeit Deutschlands und „eine weitere Gefährdung“ des Zusammenhalts unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Union hin (Rz. 107).
In der Sache stimmt all dies nachdenklich. Dass das Gericht diesbezügliche Überlegungen anstellt und in Worte fasst, ist richtig und gut. Zuzustimmen ist dem Bundesverfassungsgericht auch darin, dass die Nachteile, die sich ergeben, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen wird, sich das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz später aber als verfassungswidrig erweist, im Vergleich weniger schwer wiegen. Denn in diesem Fall kann gegebenenfalls nachjustiert und korrigiert werden. Die deutschen Verfassungsorgane wären dann gehalten, dem weiteren Vollzug des Beschlusses aktiv entgegenzutreten.
Im Ganzen eine gute, eine erleichternde Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Der Beschluss macht den Weg zur Ratifizierung des Eigenmittelbeschlusses frei und ermöglicht die Auszahlung der NGEU-Mittel. Zugleich zeigt das Gericht auf, dass es die hergebrachten verfassungsrechtlichen Maßstäbe im Hauptsacheverfahren anwenden wird, möglicherweise – dies nur eine Vermutung – konzentriert auf die Ultra-vires-Kontrolle, die es im Gefüge des Vorabscheidungsverfahrens erlaubt, den so wichtigen Dialog mit dem EuGH fortzusetzen.
Voraussetzungen demokratischer Legitimation und Akzeptanz
Doch ebenso wie der Beschluss vom 15. April 2021 als Judikat eines in einem Rechtsstreit angerufenen Gerichts zu begrüßen ist, offenbart er erneut, dass eine demokratisch legitimierte und akzeptierte Weiterentwicklung der Europäischen Union nicht auf judikativem Weg gelingen kann. Die Fragen, die sich hier in der Sache stellen, sind im Kern genuin politischer Natur, die Entwicklungsströmungen von einer Kraft und Gegenwärtigkeit, auf die ein Gericht, ob mitgliedstaatlich oder unional, institutionell und prozedural kaum eingestellt ist.
Allzu lang hat die Europäische Union nun im Krisenmodus agiert. Seit einem Jahrzehnt wurde und wird die Wirtschafts- und Währungsunion in strukturrelevanter Weise, aber stets hastig und auf prekärer demokratischer Grundlage verändert. Die schleichende Verabschiedung des Stabilitäts- und Wachstumspakts, die Einrichtung von EFSF und ESM, die Staatenfinanzierung durch die EZB und nunmehr die Unionsverschuldung in Höhe von zwei Dritteln des Unionshaushalts, ausgelagert in einen Sonderfonds, sind sehr beachtliche, je für sich und in ihrer kumulativen Wirkung dringend diskussionsbedürftige Wegmarken. Es ist höchste Zeit, dass diese Entwicklungsschritte in ihrer eigentlichen Bedeutung reflektiert werden, außerhalb des Krisenmodus und in einem offenen und transparenten, auf die Ausgestaltung allgemeiner, zukunftsfähiger Regeln gerichteten Prozess. Ein regulärer europäischer Finanzausgleich nach Maßstäben, die in gerechter Weise zwischen Eigenverantwortung und Solidarität vermitteln, ist in diesem Rahmen ebenso zu bedenken wie es die Einführung und die Grenzen punktueller EU-Steuern zur Finanzierung öffentlicher Güter von EU-weiter Relevanz sind.
Verdienst des Bundesverfassungsgerichts
Bleibendes Verdienst des Bundesverfassungsgerichts ist es in diesem Zusammenhang, genau diese Reflexion, diese demokratische Willensbildung und die daraus hervorgehende, rechtsstaatlich verlässliche Kompetenz- und Maßstäbeordnung einzufordern. Die Europäische Union wird auch weiterhin im Zusammenspiel des Politischen und des Rechtlichen gelingen. Die aktuelle Lage erfordert klare und ausdrückliche politische Entscheidungen der auf europäischer Ebene verbundenen Mitgliedstaaten ebenso wie die Fassung dieser Entscheidungen in allgemeinen, nachhaltig angelegten rechtlichen Normen, die der Union ihr Gerüst und ihr Gepräge geben.