Fleet In Being

Die Minderheitsregierung von Ministerpräsident Bodo Ramelow steht aktuell vor der Verabschiedung ihres Haushalts für das Wahljahr 2024. Dazu ist sie, wie bei allen von ihr eingebrachten Initiativen auf Stimmen der Opposition angewiesen. Vor diesem Hintergrund stellt sich gegenwärtig die Frage, ob der Ministerpräsident mittels der Vertrauensfrage den Landtag disziplinieren kann.

Ein Minderheitsministerpräsident braucht das Druckmittel des Vertrauensantrags erst recht

Mit dem in Art. 74 Thüringer Verfassung geregelten Vertrauensantrag (synonym Vertrauensfrage) kann der Ministerpräsident nicht nur abstrakt, sondern auch verbunden mit einer Sachabstimmung Druck auf das Parlament auszuüben.¹⁾ Die Regelung ist untrennbar verbunden mit Art. 50 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2. Nach einem erfolglosen Vertrauensantrag kommt es demnach zwingend zu Neuwahlen, sofern der Landtag nicht innerhalb von drei Wochen nach der Beschlussfassung über den Vertrauensantrag einen neuen Ministerpräsidenten gewählt hat. Dadurch wird die Vertrauensfrage zu einem Instrument des Ministerpräsidenten, den Landtag zu disziplinieren.²⁾ In dieser Rechtsfolge liegt das eigentliche durchaus ernstzunehme Druckmittel des Ministerpräsidenten. Denn der drohende Verlust des Landtagsmandats stellt ein persönlich spürbares Übel dar, das mancher wohl vermeiden möchte. Namentlich das jeden einzelnen Abgeordneten treffende Risiko, dem nächsten Landtag nicht mehr anzugehören, wirkt hier disziplinierend.³⁾

Obwohl Bodo Ramelow nicht mit absoluter Mehrheit gewählt wurde, sind ihm ausnahmslos alle zustehenden Rechte eingeräumt und Pflichten auferlegt, die einem Ministerpräsidenten qua Verfassung zustehen.⁴⁾ Die Verfassung stellt den Minderheitsministerpräsidenten mit dem durch eine absolute Mehrheit ins Amt gewählten Ministerpräsidenten vollständig gleich. Zudem könnte ein Minderheitsministerpräsident, der ohnehin zu jedem von seiner Regierung initiierten Gesetzentwurf nach Mehrheiten im Landtag suchen muss, sogar eine regierungstragende absolute Mehrheit im Landtag organisieren. Um solche Mehrheiten zu stabilisieren und zu disziplinieren, kann dem Minderheitsministerpräsidenten das Instrument der Vertrauensfrage kaum vorenthalten werden.⁵⁾ Im Gegenteil spricht einiges dafür, dass es ihm erst recht zuzugestehen ist, da er stärker als ein mit absoluter Mehrheit ins Amt gewählte Ministerpräsident gegebenenfalls auf dieses Mittel zurückgreifen muss.

Sofern der Landtag dem Ministerpräsidenten mit absoluter Mehrheit sein Vertrauen ausspricht, gibt es keine weiteren Konsequenzen.⁶⁾ Dann hätte die Regierung das Ziel der Verabschiedung des Haushalts erreicht. Verweigert die Mehrheit der Abgeordneten dem Ministerpräsidenten hingegen das Vertrauen, ordnet Art. 50 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 an, dass eine vorzeitige Neuwahl des Landtags durchzuführen ist. Diese kann abgewendet werden, indem innerhalb einer dreiwöchigen Frist ein neuer Ministerpräsident gewählt wird. Unterbleibt dies, so hat die vorzeitige Landtagswahl gemäß Art. 50 Abs. 2 Satz 3 Thür Verf innerhalb von 70 Tagen stattzufinden.⁷⁾

In Ermangelung anderer Regeln wird vorgeschlagen, auf Art. 70 Abs. 3 Satz 3 zurückzugreifen.⁸⁾ Danach erfolgt die Wahl des Ministerpräsidenten in bis zu drei Wahlgängen.⁹⁾ Im dritten – und letzten – Wahlgang erlaubt Art. 70 Abs. 3 Satz 3 das sog. Meiststimmenprinzip.¹⁰⁾ Das bedeutet, dass schon mit einer Ja-Stimme (bzw. einer relativen Mehrheit) ein Nachfolge-Ministerpräsident gewählt werden kann – was wiederum dazu führt, dass der Art. 50 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und insbesondere das Disziplinierungspotenzial des Vertrauensantrags weitgehend leerläuft. Aufgrund dieser Wertungslage wird vorgeschlagen, Art. 70 Abs. 3 Thüringer Verfassung im Fall einer auf eine gescheiterte Vertrauensfrage folgenden Wahl teleologisch zu reduzieren.¹¹⁾

Dagegen argumentiert Böttner, dass es keiner einschränkenden Auslegung des Wortlauts bedürfe. Wenn die Verfassung zu Anfang der Wahlperiode eine Minderheitsregierung zulasse, müsse das auch im Laufe der Legislaturperiode möglich sein. Die Mehrheitsregierung sei zwar der staatsrechtliche Idealzustand, die Minderheitsregierung jedoch ebenso vorgesehen.

„Die bei Verfehlen dieser Mehrheit zwingend durchzuführende Neuwahl würde nicht automatisch zu einer anderen (stabileren) Mandatsverteilung als im bestehenden Parlament führen – schlimmstenfalls könnten sogar demokratiefeindliche Kräfte gestärkt hervorgehen.“

Diese Argumentation überzeugt jedoch nicht. Die erste Ministerpräsidentenwahl nach Konstituierung des neuen Landtags nach Art. 70 Abs. 3 Satz 3 ist eine lex specialis nur für diesen einen Fall. Gerade im Fall des Art. 50 Abs. 2 Nr. 2 ist die Lage völlig anders. Hier soll eine Situation gelöst werden, in der die bestehende Regierung offensichtlich gescheitert ist. Da drängt es sich auf, die Entscheidung wieder an den in Art. 45 ausdrücklich benannten Sovereign, das Volk, zurückzugeben. Das Volk hätte dann erneut die Möglichkeit, wie in Art. 45 ausdrücklich statuiert, seinen Willen zu verwirklichen. Die Prognose für den Ausgang einer solchen Neuwahl dürfte den Ministerpräsidenten und jeden einzelnen Abgeordneten bei seiner jeweils zu treffenden Entscheidung maßgeblich beeinflussen. Für die neutrale Auslegung der Verfassung ist der aktuell zu erwartende Wahlausgang dagegen nicht von Belang.

Das Meiststimmenprinzip widerspricht der Logik des Art. 50 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 ThürVerf

Der klare Zweck des Art. 50 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Stabilität herzustellen, kommt auch an anderen Stellen der Verfassung zum Ausdruck: Auch Art. 70 Abs. 3 Satz 1, Art. 73 und Art. 74 lassen erkennen, dass die Landesregierung über ein Höchstmaß an parlamentarischer Legitimation verfügen sollte.¹²⁾ Die Abwahl des amtierenden und die Wahl eines neuen Ministerpräsidenten durch ein konstruktives Misstrauensvotum nach Art. 73 kann lediglich mit absoluter Mehrheit erfolgen.¹³⁾ Die positive Entscheidung bei der Vertrauensfrage selbst erfordert gemäß Art. 74 Satz 2 die absolute Mehrheit. Wird diese verfehlt, also die Bestätigung des Rückhalts verweigert, wird das Amt sämtlicher Regierungsmitglieder gemäß Art. 75 Abs. 2 Satz 1 ohne Weiteres beendet.¹⁴⁾ Für eine nicht mehrheitsfähige Regierung ist die Wahrnehmung ihrer staatsleitenden Funktion¹⁵⁾ außerordentlich erschwert.¹⁶⁾ Minderheitsregierungen müssen sich gegen eine Mehrheit behaupten.¹⁷⁾ Sie sind auf die Kooperationsbereitschaft der Opposition angewiesen¹⁸⁾ und müssen die zur Realisierung ihrer Vorhaben erforderlichen Mehrheiten von Fall zu Fall aufs Neue organisieren.¹⁹⁾ Deswegen bezwecken das Grundgesetz und alle Landesverfassungen, eine mehrheits- und damit handlungsfähige Exekutive zu bilden und Minderheitsregierungen weitmöglichst zu vermeiden.²⁰⁾ Das gilt zunächst für die erstmalige Kreation der Regierung im „primären Wahlmodus“.²¹⁾ Dass dennoch überhaupt eine Minderheitsregierung im dritten Wahlgang ermöglicht wird, ist letztlich das kleinere Übel gegenüber einer Staatsleitung, die als bloße Interimsregierung auf keinerlei Stütze des aktuellen Parlaments beruht.²²⁾ Durch diese absolute Ausnahme von dem grundsätzlich geltenden Erfordernis einer absoluten Mehrheit soll erreicht werden, dass schnellstmöglich die frühere lediglich geschäftsführenden Regierung abgelöst wird. Da diese so kreierte Minderheitsregierung durch den aktuellen Landtag ins Amt kommt, ist ihre Legitimation höher als die einer bloß geschäftsführenden.²³⁾ Umso mehr wird deutlich, dass die zur Bewältigung von Regierungskrisen geschaffenen Werkzeuge gemäß ihrem durch die Verfassung verfolgten Zweck auf eine größtmögliche Stabilität und Handlungsfähigkeit der Landesregierung ausgerichtet sind.²⁴⁾ Dazu ist allerdings wie beim konstruktiven Misstrauensvotum nach Art. 73 eine absolute Mehrheit notwendig.²⁵⁾

Mit dem bloßen Meiststimmenprinzip kann die prekäre Lage nicht beendet werden. Die innere Logik und Zielsetzung des Art. 50 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 würde regelrecht ad absurdum geführt, könnte auf eine Minderheitsregierung die nächste folgen.²⁶⁾

Dieser Gedanke wird durch einen Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 63, Art. 67 und Art. 68 GG unterstützt, das wörtlich ausführt:

„Das Grundgesetz erstrebt mit Art. 63, Art. 67 und Art. 68 eine handlungsfähige Regierung. Handlungsfähigkeit bedeutet nicht nur, dass der Bundeskanzler mit politischem Gestaltungswillen die Richtlinien der Politik bestimmt und dafür die Verantwortung trägt (Art. 65 Satz 1 GG), sondern hierfür auch eine Mehrheit der Abgeordneten des Deutschen Bundestages hinter sich weiß […].” (BVerfGE 114, 121 (149).)

Noch deutlicher wird der Wertungswiderspruch, wenn derselbe gescheiterte Ministerpräsident mit relativer Mehrheit erneut gewählt werden könnte. Dass in Art. 50 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 von einem „neuen“ und nicht wie in Art. 68 Abs. 1 Satz 2 GG die Rede von einem „anderen”, Regierungschef ist, spricht für die Zulässigkeit der erneuten Wahl des mit der Vertrauensfrage gescheiterten Ministerpräsidenten. Außerdem wäre es nicht sinnvoll, dem zwar zunächst gescheiterten Ministerpräsidenten die Wählbarkeit zu verwehren, wenn es ihm innerhalb der dreiwöchigen Frist gelänge, eine absolute Mehrheit der Abgeordneten hinter sich zu vereinen. Das Ziel des Art. 50 Abs. 2 Nr. 2, für stabile Verhältnisse zu sorgen, wäre ja dann erreicht.²⁷⁾

Schließlich spricht gegen eine Anwendung des Meiststimmenprinzips für die Ministerpräsidentenwahl nach Art. 50 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, dass dadurch der Sinn der durch den Auflösungsmechanismus erreichten „Disziplinierung“ der Abgeordneten konterkariert würde. Das „Drohpotenzial” des Mandatsverlusts wäre „marginalisiert“, wenn der Verlust des Mandats auch durch die Wahl eines Ministerpräsidenten ohne eine absolute Mehrheit abgewendet werden könnte.²⁸⁾

Die demnach lediglich mit absoluter Mehrheit die Landtagsauflösung verhindernde Wahl hat geheim und ohne Aussprache zu erfolgen.²⁹⁾ Dafür spricht zudem ein argumentum e contrario aus Art. 50 Abs. 2 Satz 1, wonach über den Antrag nach Nummer 1 offen abgestimmt werden muss. Innerhalb des Zeitfensters des Art. 50 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 können beliebig viele Wahlversuche durchgeführt werden.³⁰⁾

In den nächsten Tagen entscheidet sich, ob der Landtag den Haushalt 2024, wie in Artikel 99 Abs. 1 Satz 1 vorgeschrieben, rechtzeitig verabschiedet. Wie dargestellt kann der Ministerpräsident mit der Vertrauensfrage Druck auf den Landtag ausüben. Dabei wirkt diese Möglichkeit bereits dadurch, dass er sie potenziell einsetzen kann, wie eine „fleet in beeing“.