Freiheitsrechte ade?

Am gestrigen Mittwoch, den 18.03.2020 hat das Landratsamt Tirschenreuth (Oberpfalz) eine Allgemeinverfügung erlassen, die für das Stadtgebiet der Stadt Mitterteich eine Ausgangssperre bis einschließlich 02.04.2020 vorsieht, um das Corona-Virus einzudämmen. Der Maßnahme mangelt es nicht nur an einer hinreichenden Rechtsgrundlage, sondern sie ist auch unverhältnismäßig. Sie ist Ausdruck der allgemeinen Panik und der offenkundigen Ratlosigkeit der Politik im Umgang mit dem Corona-Virus. Ebenso wie eine bloße laissez faire-Strategie fehl am Platze wäre, darf in die Freiheitsrechte der Bürger trotz der Krise nicht in verfassungswidriger Weise eingegriffen und auf diese Weise eine faktische Entmündigung der Bevölkerung vorgenommen werden.

I. Verhängung einer Ausgangssperre in der Stadt Mitterteich

Die Allgemeinverfügung stützt sich auf § 28 Abs. 1 S. 2 u. S. 1 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) in Verbindung mit § 65 Satz 1 der Zuständigkeitsverordnung (ZustV) und untersagt das Verlassen der häuslichen Unterkunft ohne triftigen Grund. Ausgenommen von diesem Verbot sind nach Ziff. 2 der Allgemeinverfügung zehn näher bezeichnete Ortsteile der Stadt Mitterteich. Ausnahmsweise erlaubt sind folgende Tätigkeiten:

• Hin- und Rückweg zur jeweiligen Arbeitsstätte mit Bescheinigung des Arbeitgebers
• Einkäufe für den Bedarf des täglichen Lebens innerhalb des Stadtgebiets Mitterteich
• Besuche von Arztpraxen, Sanitätshäusern, Optiker, Hörgeräteakustiker und Gesundheitspraxen (z.B. Physiotherapieeinrichtungen)
• Apothekenbesuche innerhalb des Stadtgebiets Mitterteich
• Besuche von Filialen der Deutschen Post
• Tanken an Tankstellen
• Geldabheben bei Banken
• Hilfeleistungen für Bedürftige
• Feuerwehrkräfte und Rettungskräfte auf dem Weg zum Stützpunkt oder Einsatzort
• Notwendiger Lieferverkehr
• Abgabe von Briefwahlunterlagen
• Unabdingbare Versorgungen von Haustieren

Nach Ziff. 4 der Allgemeinverfügung kann in begründeten Fällen eine Ausnahme beim Landratsamt Tirschenreuth beantragt werden. Zuwiderhandlungen gegen die Allgemeinverfügung sind nach Maßgabe von § 75 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 IfSG strafbewehrt; in concreto droht eine Freiheitsstrafe von bis zu zwei Jahren oder eine Geldstrafe. Die Allgemeinverfügung wurde für sofort vollziehbar erklärt.

II. Zulässigkeit der Anordnung einer Ausgangssperre auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes

Das Landratsamt Tirschenreuth hat die Allgemeinverfügung auf § 28 Abs. 1 S. 2 sowie auf § 28 Abs.1 S. 1 IfSG gestützt. § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG gestattet bestimmte Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit, u.a. die Anordnung gegenüber Personen, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht zu verlassen, bis die notwendigen Schutzmaßnahmen durchgeführt worden sind (§ 28 Abs. 1 S. 2 2. HS. IfSG). Die Ausgangssperre fällt als Anordnung, das eigene zu Hause nicht zu verlassen, tatbestandsmäßig grundsätzlich unter diese Vorschrift. Indes hat die Norm, wie Anika Klafki zu Recht herausgearbeitet hat, lediglich vorübergehende Fälle im Blick, etwa die Anordnung, ein Flugzeug oder ein Passagierschiff nicht zu verlassen, bis notwendige Vorkehrungen getroffen wurden, um ansteckungsverdächtige Personen zu isolieren. Die Kurzfristigkeit der Maßnahmen impliziert schon die Formulierung „bis die notwendigen Schutzmaßnahmen durchgeführt worden sind“. Eine allgemeine zweiwöchige Ausgangssperre geht über eine solche vorübergehende Maßnahme, um andere Vorkehrungen treffen zu können, weit hinaus.

Die Allgemeinverfügung kann auch nicht auf § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG gestützt werden. Die Vorschrift enthält eine Generalklausel, die es erlaubt, beim Auftreten von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern generell, die „notwendigen Schutzmaßnahmen“ zu erlassen. Nach der Gesetzesbegründung zur Vorgängervorschrift des § 34 BSeuchG (BT-Drs. 8/2468, S. 24) wollte der Gesetzgeber damit auch Maßnahmen gegenüber Nichtstörern ermöglichen, etwa Krankenbesuche verbieten. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass die Vorschrift dazu dienen sollte, eine allgemeine Ausgangssperre zu legitimieren. Außerdem wäre es vor dem Hintergrund des aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Bestimmtheitsgrundsatzes verfehlt, die sehr eingriffsintensive Maßnahme einer Ausgangssperre auf die Generalklausel des § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG zu stützen, die die zuständige Stelle zu nicht näher definierten „notwendigen Schutzmaßnahmen“ ermächtigt.

Die Ausgangssperre ist auch keine allgemeine Quarantäneanordnung i.S.v. §§ 28 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 30 Abs. 1 S. 2 IfSG, da hierfür erforderlich wäre, dass sämtliche der von der Allgemeinverfügung betroffenen Personen mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Krankheitserreger aufgenommen haben (BVerwGE 142, 205 ff.). Dies ist trotz steigender Zahlen von mit dem Corona-Virus Infizierten im Stadtgebiet von Mitterteich (insgesamt ca. 7000 Einwohner) bei bislang 26 Fällen jedoch nicht anzunehmen. Damit hat das Landratsamt Tirschenreuth seine Allgemeinverfügung nicht auf eine taugliche Rechtsgrundlage gestützt.

III. Polizei- und Sicherheitsrecht bzw. Katastrophenschutzrecht als Rechtsgrundlage

Auch außerhalb des Infektionsschutzgesetzes existiert keine taugliche Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung. Im Polizeirecht sieht Art. 16 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 lit. b) des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes (PAG) lediglich ein Aufenthaltsgebot vor, das jedoch nur als Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen der Polizei, nicht jedoch des Landratsamts als Rechtsgrundlage dienen kann und überdies auch nur vorübergehende Maßnahmen erlaubt. Art. 7 Abs. 2 Nr. 3 des Landesstraf- und Verordnungsgesetzes (LStVG) kommt ebenfalls nicht als Rechtsgrundlage in Betracht, da eine derart eingriffsintensive Maßnahme wie eine Ausgangssperre nicht auf die sicherheitsrechtliche Generalklausel gestützt werden kann, zumal dadurch das ausdifferenzierte Sonderregime des Infektionsschutzgesetzes als lex specialis umgangen würde. Schließlich findet sich auch im Katastrophenschutzgesetz keine hinreichende Rechtsgrundlage für eine derartige Ausgangssperre. Die Allgemeinverfügung des Landratsamts ist so schon wegen des Fehlens einer gesetzlichen Grundlage rechtswidrig.

IV. Unverhältnismäßiger Eingriff in Freiheitsrechte

Daneben ist die Ausgangssperre aber auch deshalb rechtswidrig, weil sie in unverhältnismäßiger Weise in die Freiheitsrechte der betroffenen Bewohner eingreift. Dies gilt insbesondere für die Grundrechte der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG), der persönlichen Freiheit (Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG), der Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) sowie der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), aber selbstredend auch für die Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) sowie für die Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG).

Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG

Eine Ausgangssperre führt notwendigerweise dazu, dass die Zahl der sozialen Kontakte drastisch reduziert wird, was nach Einschätzung von Virologen die Ausbreitung des Corona-Virus verlangsamt und damit Leib und Leben von besonders anfälligen Personengruppen (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) schützen kann. Die vom Landratsamt Tirschenreuth nunmehr angeordnete Maßnahme erweist sich jedoch im Hinblick auf die körperliche Unversehrtheit der betroffenen Stadtbewohner (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) als nicht verhältnismäßig. Eine allgemeine Ausgangssperre ist nach Ansicht von führenden deutschen Virologen schon medizinisch nicht indiziert. Ganz im Gegenteil, durch die Ausgangssperre werden die Menschen gezwungen, die überwiegende Zeit in ihren Wohnungen zu verbringen. Dies wird sich nicht nur positiv auf den Gesundheitszustand der Bevölkerung auswirken, da längere Aufenthalte an der frischen Luft, die etwa vom Virologen Christian Drosten zur Stärkung der Immunabwehr ausdrücklich empfohlen werden, nunmehr nicht mehr möglich sind. Dadurch kann es passieren, dass man die Widerstandsfähigkeit der Bevölkerung durch eine Maßnahme, die sie eigentlich schützen soll, erst schwächt. Außerdem besteht die Gefahr, dass durch die zweiwöchige Ausgangssperre die psychische Gesundheit stark leidet. Dies gilt insbesondere für Personen, die zu Depressionen neigen und die durch die Ausgangssperre in ihrer psychischen Gesundheit sogar soweit beeinträchtigt werden, dass Suizidgefahr besteht. Zu bedenken ist dabei insbesondere, dass nicht alle Wohnungen über mehrere Räume verfügen, in denen sich Menschen zumindest eingeschränkt bewegen können.

Nach dem Wortlaut der Allgemeinverfügung ist es sogar untersagt, dass Eltern ihr Baby im Kinderwagen an die frische Luft bringen, solange sie dies nicht zu Einkaufszwecken etc. tun. Wenn demgegenüber die Versorgung von Haustieren als Ausnahme vom Verbot ausdrücklich normiert ist, fehlt es augenscheinlich nicht nur an der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, sondern auch an der korrekten Anwendung des Gleichheitssatzes. Wenn das Verlassen der Wohnung zur Versorgung von Haustieren ausnahmsweise gestattet ist, müsste dies doch erst recht für die Versorgung von Mitmenschen, in diesem Fall von Kleinkindern, gelten! Dazu jedoch schweigt die Allgemeinverfügung. Der Passus, wonach in begründeten Fälle eine Ausnahme beim Landratsamt beantragt werden könne, ändert daran wenig, da kaum vorstellbar ist, dass alle Eltern von Kleinkindern an das Landratsamt schreiben sollen mit der Bitte um die Erlaubnis für einen Spaziergang mit Kinderwagen auch zu Zeiten, in denen die Lebensmittelmärkte vielleicht geschlossen haben.

Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG

Auch in die Freiheit der Person nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG greift die Ausgangssperre intensiv ein, und zwar mittels einer Freiheitsbeschränkung. Diese ist in dieser Form jedenfalls nicht angemessen, da gerade Menschen in einer 1-Zimmer-Wohnung sich nunmehr auf engstem Raum aufhalten müssen, ohne ihre Wohnung für einen nennenswerten Teil des Tages verlassen zu können. Hinzu kommt, dass die Anordnung für zwei Wochen gilt, also nicht gerade für einen geringfügigen Zeitraum. Schließlich ist auch in diesem Zusammenhang zu betonen, dass eine Maßnahme, die aus medizinischer Sicht schon nicht empfohlen wird, einen derart intensiven Grundrechtseingriff, der – worauf Pierre Thielbörger und Benedikt Böhlert im Zusammenhang mit vergleichbaren Maßnahmen hinweisen – möglicherweise den Wesensgehalt des Grundrechts (Art. 19 Abs. 2 GG) antastet, nicht rechtfertigen kann.

Art. 6 Abs. 1 GG

Des Weiteren ist das Recht aus Art. 6 Abs. 1 GG, also der besondere Schutz von Ehe und Familie, tangiert, indem die Allgemeinverfügung etwa Eheleuten, die im Stadtgebiet nicht in einer gemeinsamen Wohnung wohnen, verbietet, einander aufzusuchen. Ob das Landratsamt diesen Fall als Ausnahmefall im Blick hatte, darf zumindest bezweifelt werden, zumal nicht näher definiert wird, was als begründete Ausnahme nach Ziff. 4 der Allgemeinverfügung anerkannt werden kann. Die Problematik stellt sich in ähnlicher Weise, wenn getrennt lebende oder geschiedene Ehepartner, die beide in dem betroffenen Gebiet wohnen, das gemeinsame Sorgerecht für die gemeinsamen Kinder besitzen und die Kinder sich gegenwärtig bei einem Elternteil aufhalten. Besuche der Kinder beim anderen Ehepartner wären nach der Allgemeinverfügung nunmehr grundsätzlich untersagt. Während Besuchsverbote in Krankenhäusern und Alten- und Pflegeheimen zum Schutz besonders gefährdeter Personengruppen selbst vor dem Hintergrund von Art. 6 Abs. 1 GG durchaus verhältnismäßig sein können, ist dies bei einem allgemeinen Kontaktverbot für sämtliche Bevölkerungsgruppen, dessen medizinischer Nutzen zudem höchst umstritten ist, nicht der Fall.

Art. 12 Abs. 1 GG

Daneben ist insbesondere auch die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG betroffen, wobei eine Berufsausübungsregelung vorliegt. Zwar lässt die Allgemeinverfügung den Hin- und Rückweg zur Arbeitsstätte ausnahmsweise zu, doch muss hierfür die Bescheinigung des jeweiligen Arbeitgebers vorgelegt werden. Was gilt jedoch im Fall von Selbständigen? Zu denken ist etwa an Freiberufler, die außerhalb ihrer Wohnung einen Büroraum angemietet haben, z.B. als Einzelanwältin. Eine Bescheinigung des Arbeitgebers kann in diesem Fall schon nicht vorgelegt werden, allenfalls ein Nachweis über die Ausübung der Tätigkeit sowie die Anmietung entsprechender Räumlichkeiten außerhalb der Wohnung. Ob dies nach der Allgemeinverfügung ausreichend wäre, ist unklar. Zudem ist nicht absehbar, wie derartige Konstellationen in der Praxis gehandhabt werden und welche bürokratischen Hürden für die Betroffenen gegebenenfalls errichtet werden. In einer Stadt mit knapp 7000 Einwohnern mag insoweit noch eine pragmatische Handhabung möglich sein, bei Ausgangssperren auch in größeren Städten oder sogar landesweiten Ausgangssperren, wie sie der Bayerische Ministerpräsidenten Markus Söder ins Spiel bringt, wird dies kaum mehr der Fall sein.

Art. 8 Abs. 1 GG, Art. 11 Abs. 1 GG

Dass die Ausgangssperre auch in die Grundrechte der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) und der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) eingreift, liegt auf der Hand. Für die Freizügigkeit sieht Art. 11 Abs. 2 GG explizit einen Gesetzesvorbehalt für Maßnahmen zur Bekämpfung von Seuchengefahr vor, doch müssen sich auch diese Maßnahmen am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz messen lassen. Im Hinblick auf die Versammlungsfreiheit sind Versammlungsverbote im Verhältnis zu einer Ausgangssperre ein milderes, gleich wirksames Mittel, das vorrangig zur Anwendung kommen sollte und das bereits praktiziert wird.

V. Das Virus eindämmen – im Einklang mit dem Grundgesetz

Angesichts der Corona-Pandemie neigen Politik und zuständige Behörden dazu, die Freiheitsrechte der Bürger stark einzuschränken. Als Akutmaßnahme gegen die Ausbreitung des Virus mögen bestimmte Maßnahmen wie etwa das Verbot von Versammlungen oder die Schließung von Cafés und Restaurants sowie von Schulen und Kindergärten sinnvoll sein, die aktuelle Lage darf jedoch nicht dazu führen, dass sämtliche Freiheitsrechte mit einem Federstrich außer Kraft gesetzt werden. Zu Recht warnt Hans Michael Heinig vor der Gefahr, dass sich unser Gemeinwesen „von einem demokratischen Rechtsstaat in kürzester Frist in einen faschistoid-hysterischen Hygienestaat“ verwandeln könnte.

Bei der Corona-Pandemie handelt es sich um eine lang andauernde Bedrohung, bei der gerade auch die langfristigen Auswirkungen entsprechender Maßnahmen bedacht werden müssen, die sich naturgemäß sehr stark von der Wirkung punktueller Einschnitte unterscheiden. Unser Rechtssystem ist jedenfalls für derartige Bedrohungen nicht vorbereitet. Daher obliegt es dem Gesetzgeber, eine entsprechende Rechtsgrundlage im Infektionsschutzgesetz in Form einer Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen zu schaffen. Sie muss nicht nur entsprechende Notfallmaßnahmen ermöglichen, sondern auch den betroffenen Freiheitsrechten hinreichend Rechnung tragen. Dafür braucht es jedoch eine gesamtgesellschaftliche Diskussion, die die Mitverantwortung der einzelnen Bürgerinnen und Bürger ernst nimmt, nicht nur aktionistische Notstandsmaßnahmen der Politik. Wir sind als Gesellschaft dazu aufgerufen, dafür Sorge zu tragen, dass nicht nur das Corona-Virus bestmöglich eingedämmt wird, sondern auch, dass das die Grundrechte des Grundgesetzes möglichst „Corona-resistent“ bleiben.