01 May 2023

Gewaltenteilung vor Klimaschutz

Der französische Verfassungsrat marginalisiert die Gesetzesfolgenabschätzung

Nach ihrem Pyrrhussieg in Sachen Rentenreform wurde der französischen Regierung Ende vorletzter Woche vom Conseil constitutionnel (Verfassungsgericht, wörtlich Verfassungsrat) erneut der Rücken gestärkt (C.C., 20.4.2023, 2023-13 FNR). Anlass war ein Gesetzesentwurf zur massiven Aufstockung des Militärbudgets (Loi de programmation militaire), als französische Reaktion auf den russischen Angriffskrieg und als Versuch, das Zwei-Prozent-Ziel der NATO zu erreichen (kein exklusiv deutsches Problem).1) Verfassungsrechtlich ging es dabei um die Frage, wie intensiv Gesetzesfolgenabschätzungen gerichtlich zu kontrollieren sind. Ein Blick nach Paris lohnt sich auch vor dem Hintergrund des deutschen Bestrebens, einen „Klimacheck“ für Gesetze einzuführen,2) welcher vor ähnlichen verfassungsrechtlichen Schwierigkeiten stehen dürfte.

Trente-neuf quatre kontert Quarante-neuf trois

Der Missmut über Macrons Rentenreform ist enorm, gerade auch über die Art und Weise, wie sie mithilfe des Quarante-neuf trois (Art. 49 Abs. 3 Constitution française) durchgesetzt wurde. Dank diesem können Gesetze auch ohne Parlamentsmehrheit verabschiedet werden, wenn nicht ein Misstrauensantrag gleich die ganze Regierung stürzt. Auch wenn dieses Vorgehen schon seit 1958 in der Verfassung vorgesehen ist und bereits etliche Male genutzt wurde, steht es als undemokratisch in der Kritik.

Hinsichtlich des Gesetzesvorhabens zur Militärfinanzplanung versuchte nun die verärgerte Opposition ihrerseits, die Regierung mithilfe einer verfassungsrechtlichen Verfahrensvorschrift zu düpieren. Erst zum zweiten Mal überhaupt kam es zu einem Verfahren nach Art. 39 Abs. 4 der französischen Verfassung. Hiernach kann das Parlament ablehnen, einen Gesetzesentwurf auf die Tagesordnung zu übernehmen, wenn das Organgesetz n° 2009-403 nicht eingehalten wurde.

Die Opposition berief sich nun darauf, dass eine zu oberflächliche Gesetzesfolgenabschätzung vorgelegt worden sei. Eine solche étude d’impact ist zu den wirtschaftlichen, finanziellen, sozialen und ökologischen Folgen von Gesetzesentwürfen der Regierung vorzulegen (Art. 8 Organgesetz n° 2009-403). So sei für den ca. 413 Mrd. € umfassenden Militärfinanzplan nicht aufgeschlüsselt, woher genau die 13,3 Mrd. € kommen sollen, die laut Regierung u.a. aus Immobilienverkäufen zu generieren seien. Zudem seien unter anderem die Umweltfolgen der Verlegung von Unterwasser-Pipelines nicht diskutiert worden. Die Regierung rief daraufhin den Conseil constitutionnel an.

Macrons Wahlniederlage rächt sich

Dass Art. 39 Abs. 4 Constitution française nun überhaupt herangezogen werden konnte, ist vor allem der Tatsache geschuldet, dass Präsident Macron im Juni letzten Jahres die absolute Mehrheit in der Assemblée nationale verlor. Seitdem regiert Premierministerin Élisabeth Borne mit einer Minderheitsregierung, die von der konservativen Partei Les républicains gestützt wird. Nur bei solchen Minderheitsregierungen wird Art. 39 Abs. 4 Constitution française politisch relevant, da die Opposition nur dann die Mehrheit besitzt, um dem Gesetzesentwurf die Aufnahme auf die Tagesordnung zu verweigern.3) Nun stimmte die Opposition einschließlich der Républicains für die Zurückweisung des Gesetzesentwurfs, was als Ausdruck des Unmuts über die Rentenreform auch in den Reihen der Républicains gedeutet werden kann.

Dabei sind Minderheitsregierungen in Frankreich seit der Verfassungsänderung 2002 unwahrscheinlich, weil diese die Wahlen von Präsident und Nationalversammlung zeitlich aufeinander abstimmte. Durch den Niedergang der Volksparteien könnten französische Minderheitsregierungen in Zukunft jedoch die Regel werden, die Rentenreform-Krise könnte ein Indiz für das Ende des sogenannten „fait majoritaire“ (französisch für Gewaltenidentität von Exekutive und Regierungsfraktion) sein, wie Nicolas Roussellier im französischen Blog Jus Politicum schreibt.

Insofern könnte Art. 39 Abs. 4 Constitution française künftig häufiger zum Einsatz gelangen, die Opposition könnte schwache Gesetzesfolgenabschätzungen nun regelmäßiger angreifen. Wünschenswert, könnte man meinen, schaut man darauf, für welche unterschiedlichen Ziele die Gesetzesfolgenabschätzung in Deutschland und Frankreich bereits eingesetzt werden sollte:

Gesetzesfolgenabschätzungen gegen die Klimakrise

Die Gesetzesfolgenabschätzung geriet vor etwa 20 Jahren verstärkt in den Fokus der deutschen und französischen Rechtspolitik. Durch Begründungs- und Quantifizierungspflichten sollten die Regierungen veranlasst werden, ihre Gesetzesentwürfe detaillierter zu überdenken. Hierzulande sehen seit 2000 die §§ 43 I Nr. 5, 44 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) die Verpflichtung zur Gesetzesfolgenabschätzung vor, 2006 wurde zudem ein Normenkontrollrat errichtet. In Frankreich ergibt sich die Pflicht zur étude d‘impact seit 2009 aus dem bereits genannten Organgesetz (Art. 8 Organgesetz n° 2009-403) und wurde verfahrensrechtlich durch Art. 39 Abs. 4 Constitution française gestärkt. Damit sollten insbesondere der Gesetzgeber zur Sparsamkeit angehalten und Bürokratiekosten nach niederländischem Vorbild durch das interessante sog. Standardkostenmodell quantifizierbar gemacht werden.

Aktuell erfährt das Instrument der Gesetzesfolgenabschätzung trotz seiner viel kritisierten praktischen Bedeutungslosigkeit eine Renaissance. Die Ampel-Koalition möchte laut Koalitionsvertrag nicht nur einen „Klimacheck“ für Gesetzesentwürfe einführen, sondern zugleich natürlich auch, ganz im Zeitgeist, einen „Digitalcheck“ und einen „Gleichstellungs-Check“. Auf Bundesebene soll der Klimacheck noch im Klimaschutzgesetz verankert werden, in Hessen trat ein solcher „Check“ vor etwa zwei Monaten gemäß § 7 Abs. 3 Hessisches Klimagesetz in Kraft:

Beschlüsse der Landesregierung über Gesetzesentwürfe und Verordnungen werden unter Abwägung der Auswirkungen auf die Klimaschutzziele nach § 3 [Hessisches Klimagesetz] gefasst. Die wesentlichen Abwägungen und Entscheidungsgründe sind in der Beschlussvorlage festzuhalten.

Bürokratieabbau durch Bürokratie

In der Praxis hält sich der Nutzen solcher Gesetzesfolgenabschätzungen jedoch bislang in Grenzen. In Deutschland liegt dies bereits an ihrer normhierarchischen Verankerung. Nach herrschender Meinung ergibt sich aus dem Grundgesetz schon keine Begründungspflicht für Gesetze und erst recht keine Folgenabschätzungspflicht bereits im vorgelagerten Stadium des Gesetzesentwurfs. Vielmehr ist eine Folgenabschätzungspflicht lediglich auf Ebene der Geschäftsordnungen festgehalten, welche als Binnenrecht für Externe keine Rechtswirkung und als bloße Regierungsselbstregulierung in der Praxis keine Durchschlagskraft entfalten. Die prozessuale Rügbarkeit des hessischen Klimachecks wäre zu erörtern, da dieser immerhin auf Ebene eines formellen Landesgesetzes verankert ist (Abgrenzung Verwaltungs- und Landesverfassungsrechtsweg, Feststellungsklage?). Könnte die Opposition dann einen Gesetzesentwurf notfalls auf dem Gerichtswege stoppen?

Interessanterweise wird in Deutschland und Frankreich zudem dieselbe Methode angewandt, um keine Gesetzesfolgenabschätzung anfertigen zu müssen: Die Regierungsfraktionen bzw. -abgeordneten (die wegen des freien Mandats keine solche Abschätzung vorlegen müssen) bringen die Gesetzesentwürfe anstelle der Regierung ein. Darüber hinaus wird in der Literatur die geringe bzw. schwankende Qualität der études d’impact bemängelt. Der französische Conseil d’État stellte 2016 in seinem Bericht „Simplification et qualité de droit“ fest, dass sich trotz der études d’impact mitsamt ihren Begründungs- und Reflektionspflichten die Gesetzesqualität verschlechtert habe. Überraschend ist das nur bedingt, klingt es doch verdächtig nach einem Schildbürgerstreich, Bürokratieabbau durch neue Bürokratie zu betreiben.

In Frankreich ist die étude d’impact erstaunlich prominent eingeführt worden. Die Pflicht zur Erstellung einer solchen ist in einer sog. Loi organique (Organgesetz) verankert. In der Normenhierarchie sind solche Gesetze unterhalb der Verfassung, aber oberhalb gewöhnlicher formeller Gesetze (!) angesiedelt und können daher auch Prüfungsmaßstab bei der verfassungsgerichtlichen Kontrolle einfacher Gesetze sein.4) Darüber hinaus ist die Pflicht über Art. 39 Abs. 4 Constitution française gar in der Verfassung verfahrensrechtlich abgesichert.

Die Gesetzesfolgenabschätzung wird kaltgestellt

Vergangene Woche entschied sich der Conseil constitutionnel, dieses verfassungsrechtliche Potential nicht auszuschöpfen und die étude d’impact nicht dauerhaft als wirksames Instrument der Verfassungswirklichkeit auszugestalten. Ohnehin war Art. 39 Abs. 4 Constitution française schon dadurch nicht allzu wirksam, dass er, wie dargestellt, regelmäßig nur in Zeiten von Minderheitsregierungen relevant wird und innerhalb einer praktisch kurzen zehntägigen Frist aktiviert werden muss. Nun schwächt der Conseil ihn zusätzlich, indem er nur einen stark reduzierten Prüfungsmaßstab anlegt.

Unter Fortführung seiner bisher einzigen Entscheidung von 2014 (C.C., 1.7.2014, 2014-12 FNR) überprüfte der Conseil constitutionnel lediglich, ob überhaupt eine solche étude d’impact mit den Kategorien Wirtschaft, Finanzen, Soziales und Umwelt angefertigt wurde. Er verwies darauf, dass in diesem Verfahren eine vollständige Verfassungsmäßigkeitskontrolle nicht erfolgen könne (verständlicherweise, angesichts der kurzen acht-Tages-Entscheidungsfrist), zumal hierfür die Normenkontrollen nach Gesetzesverabschiedung zur Verfügung stünden. Angesichts dieser minimalen Kontrolle weise die étude d’impact zur Militärfinanzplanung eine „hinreichende Bestimmtheit“ auf.

Warum auch eine Überprüfung offensichtlicher Lücken in der étude d’impact nicht erfolgen kann, erläuterte der Conseil constitutionnel hingegen nicht. Dies war von Bertrand-Léo Combrade bereits 2014 kritisiert worden. Jedenfalls dürfte mit der aktuellen Entscheidung die Aktivierung des Art. 39 Abs. 4 Constitution française endgültig ihren Reiz verloren haben. Vertan sein könnte damit auch die Chance, die étude d’impact als wirksames Instrument des Klimaschutzes nutzbar zu machen, obwohl anders als in Deutschland in Frankreich bereits nach geltendem Recht auch die Umweltfolgen in der Gesetzesfolgenabschätzung darzustellen sind. Dies dürfte der Conseil constitutionnel in Kauf genommen haben, um in französischer Verfassungstradition die Exekutive zu schützen.

Verfassungsrat schützt die Regierung doppelt

Denn in den Blick zu nehmen waren auch die Auswirkungen auf die Gewaltenteilung durch eine scharfe Kontrolle der études d’impact.

Mit einer solchen hätte der Conseil constitutionnel das verfahrensrechtliche Arsenal der Opposition um ein obstruktives Instrument ergänzt. Mit größeren Erfolgsaussichten hätten in Zeiten der Minderheitsregierung dann die Oppositionsparteien regelmäßig schon zu Beginn des Gesetzgebungsverfahrens eben dieses verzögern können. Dass die parlamentarische Obstruktion der französischen Opposition nicht völlig fernliegt, zeigt die bis zu einer Verfassungsänderung im Jahr 2008 öfter auftretende (an Filibuster erinnernde) Taktik der Opposition, unzählige Gesetzesänderungsvorschläge vorzubringen, um Gesetze zu blockieren. Die Entscheidung wahrt insofern Handlungsspielraum und Reaktionsschnelligkeit der Regierung.

Auch angesichts der verfassungsprozessualen Implikationen scheint die Entscheidung nachvollziehbar. Eine strenge Prüfung der études d’impact hätte die verfassungsgerichtliche Kontrolle strukturell in doppelter Hinsicht ausgedehnt: Erstens hätte sich die Anrufung des Conseil constitutionnel bereits auf den Zeitpunkt der Einbringung des Gesetzesentwurfs vorverlagert. Zweitens könnte eine intensivere Kontrolle der Gesetzesfolgenabschätzung zu einer Zweckmäßigkeitskontrolle von Gesetzen mutieren, was im Sinne der Gewaltenteilung problematisch wäre. Insofern schützte der Conseil constitutionnel die Regierung vergangene Woche auch vor dem Conseil constitutionnel.

Und wenn es eine andere Lösung gäbe?

Der Conseil constitutionnel scheint sich festgelegt zu haben. Und doch ist es denkbar, den études d’impact prozessual anderweitig Gewicht zu verleihen. So könnten die études d’impact auch nach Gesetzesverabschiedung im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 61 Constitution française Berücksichtigung finden. Dies hätte zudem den Vorteil, dass die Opposition das Gesetzgebungsverfahren hiermit nicht obstruieren kann.

Auch müsste dies nicht zwingend zur unerwünschten Zweckmäßigkeitskontrolle der Gesetze führen, wenn die Kontrolle der études d’impact auf einzelne Fälle beschränkt bleibt. Angeknüpft werden könnte hierbei an die Idee der Prozeduralisierung des Rechts: Diese betrifft jene Rechtsbereiche, in denen die Gerichte dem Gesetzgeber aus unterschiedlichen Gründen weite Spielräume belassen, auch um Zukunftsoffenheit zu gewährleisten. Kompensiert wird dies durch genauere Verfahrensvorgaben,5) beispielsweise Gesetzesfolgenabschätzungen. Konkret kann also die Angemessenheitskontrolle etwas weniger streng ausfallen, wenn der Gesetzgeber belegen kann, dass er sich über die Erforderlichkeit der Norm und über etwaige Alternativen intensiv Gedanken gemacht hat, was er wiederum durch eine gehaltvolle Gesetzesfolgenabschätzung belegen könnte.6) Vielleicht besteht bei Gesetzesfolgenabschätzungen also doch noch Hoffnung auf beides: Gewaltenteilung und Klimaschutz.

References

References
1 Eine Graphik zum Verhältnis Militärausgaben-BIP und mit Zweifeln an der Erreichbarkeit des Zwei-Prozent-Ziels: Servière, Programmation militaire 2024-2030 : encore insuffisante pour atteindre les 2% du PIB.
2 Dietsche, ZRP 2022, 21; Pressemitteilung des hessischen Umweltministeriums vom 27.1.2023 zum hessischen Klimagesetz, das einen „Klimacheck“ beinhaltet.
3 De Montis, La rénovation de la séance publique du Parlement français, Paris 2016, Rn. 700.
4 Marsch, in: ders./Vilain/Wendel (Hrsg.), Französisches und Deutsches Verfassungsrecht, Berlin Heidelberg 2015, S. 265.
5 Rauber, Zukunftsorientierung und Prozeduralisierung im öffentlichen Recht, AöR 143 (2018), 68, 102ff.
6 Vgl. zu einem faktisch ähnlichen Vorgehen des EuGH im Bereich des Datenschutzes: Marsch, Das europäische Datenschutzgrundrecht, Tübingen 2018, S. 196ff.